Глава 7 модернизация управления государственными и муниципальными финансами российской федерации

Формирование принщтов ответственной бюджетной политики. Реформа бюджетного сектора. Разграничение полномочий и организации деятельности публично-правовых образований. Разработка и реализация долгосрочных целевых программ.

Переход к программной структуре расходов бюджета. Оптимизация функций государственного (муниципального) управления и повышение эффективности их обеспечения. Повышение эффективности предоставления государственных (муниципальных) услуг. Реформа государственного (муниципального)

финансового контроля. Совершенствование контрактной системы. Создание информационной системы управления государственными финансами

7.1. Формирование принципов ответственной бюджетной политики

В 2000—2010 гг. в России были сформированы основы современной системы управления государственными и му­ниципальными финансами. Ныне требуется их обновление. Модернизация управления государственными финансами невозможна без реализации принципов ответственной бюджетной политики, к числу которых относятся¹:

300. реалистичность и надежность экономических про­гнозов и предпосылок, положенных в основу бюджетного планирования;

301. формирование бюджетов с учетом долгосрочного прогноза основных параметров бюджетной системы;

302. ограничение бюджетного дефицита и государствен­ного долга;

303. стабильность, предсказуемость и нейтральность нало­говой политики;

304. недопустимость увязки объемов расходов бюджетов с определенными источниками доходов;

305. полнота учета и прогнозирования финансовых и дру­гих ресурсов;

306. планирование бюджетных ассигнований, исходя из безусловного исполнения действующих расходных обя­зательств;

307. принятие новых расходных обязательств при нали­чии четкой оценки бюджетных ассигнований;

308. соблюдение установленных бюджетных ограниче­ний;

309. создание и поддержка необходимых финансовых резервов.

Для реализации вышеназванных принципов необходимо осуществление целого ряда мер, в числе которых следует отметить:

310. формирование долгосрочной бюджетной стратегии (на 10—15 лет);

311. использования для планирования бюджетов консер­вативного макроэкономического прогноза;

312. ограничение дефицита федерального бюджета без учета использования нефтегазовых резервов на уровне до 1% ВВП, сбережение нефтегазовых доходов;

313. ведение реестра расходных обязательств в увязке с реестром государственных контрактов;

314. отказ от обязательного индексирования расходных обязательств;

315. формирование и ведение федеральной адресной инвестиционной программы;

316. установление среднесрочных потолков расходов по направлениям политики;

сокращение числа налоговых льгот и т.п.

7.2. Реформа бюджетного сектора

Современный бюджетный сектор России характеризу­ется рядом серьезных недостатков: наличием у бюджетных организаций несанкционированной кредиторской задол­женности; резкой дифференциацией финансового поло­жения бюджетных учреждений за счет бюджетных учреж­дений с внебюджетными доходами; отсутствием связи сметного финансирования с результатами деятельности бюджетных учреждений; наличием у бюджетных учреж­дений неоправданных конкурентных преимуществ перед частным сектором; неэффективным использованием вне­бюджетных средств и злоупотреблений ими; отсутствием у главных распорядителей бюджетных средств стимулов по их экономному использованию; взиманием нелегальных платежей с населения за предоставление бесплатных услуг и др. Устранение этих недостатков настоятельно требует проведения реформы бюджетного сектора.

Основными направлениями реформы бюджетного сек­тора являются:

1. оптимизация действующей сети получателей бюд­жетных средств;

2. уточнение правового статуса и реорганизация бюд­жетных учреждений;

3. переход к новым формам финансового обеспечения предоставления государственных (муниципальных) услуг;

4. внедрение методов формирования бюджета, ориенти­рованных на результат.

Оптимизация сети бюджетных учреждений означает ликвидацию дублирующих и параллельно действующих учреждений, их объединение, переподчинение с целью соблюдения отраслевой направленности основного вида деятельности и т.п.

Реформа бюджетного сектора означает уточнение право­вого статуса бюджетных учреждений. Государственными (муниципальными) учреждениями признаются учрежде­ния, созданные Российской Федерацией, субъектами РФ, муниципальными образованиями. Типы государственных (муниципальных) учреждений:

1. казенные учреждения;

2. бюджетные учреждения;

3. автономные учреждения.

Казенное учреждение — государственное (муниципаль­ное) учреждение, осуществляющее оказание государствен­ных (муниципальных) услуг в целях обеспечения реали­зации полномочий органов государственной власти или органов местного самоуправления, финансовое обеспечение деятельности которого осуществляется за счет соответству­ющего бюджета. Казенное учреждение не вправе получать и предоставлять кредиты, приобретать ценные бумаги, полу­чать субсидии и бюджетные кредиты, осуществлять доле­вое участие в деятельности других учреждений. Казенное учреждение может заниматься приносящей доход деятель­ностью, доходы от которой поступают полностью в бюджет. Решение о создании казенного учреждения принимают учредители. Казенное учреждение не вправе распоряжаться имуществом без согласия собственника имущества.

Бюджетным учреждением признается некоммерческая организация, созданная РФ, субъектами РФ, муниципаль­ными образованиями в сферах образования, здравоохране­ния, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта и в иных сферах. Бюджет­ные учреждения осуществляют деятельность по выпол­нению работ, оказанию услуг по своему основному виду деятельности. Основной деятельностью признается дея­тельность, направленная на достижение той цели, ради которой была создана бюджетная организация. Государ­ственные задания для бюджетных учреждений формирует и утверждает орган, осуществляющий функции и полно­мочия учредителя. Бюджетное учреждение не вправе отказаться от выполнения государственного задания. Оно может оказывать платные услуги по своей основной дея­тельности, может заниматься другими видами деятельно­сти, которые не являются основными, если эти виды дея­тельности указаны в учредительных документах. Доходами от приносящей доход деятельности бюджетное учреждение распоряжается самостоятельно.

Финансовое обеспечение выполнения государствен­ного задания осуществляется в виде субсидий из соответ­ствующего бюджета. Имущество бюджетного учреждения закрепляется за ним на праве оперативного управления, собственником имущества являются РФ, субъекты РФ, муниципальные образования. Бюджетные организации не вправе распоряжаться недвижимым имуществом и особо ценным движимым имуществом, остальным имуществом могут распоряжаться самостоятельно.. Бюджетные учреж­дения осуществляют финансовые операции через лицевые счета в территориальном органе Федерального казначей­ства или финансовом органе субъекта РФ. Крупные сделки (более 10% балансовой стоимости активов) могут совер­шаться только с согласия учредителя. Бюджетные учреж­дения не вправе размещать денежные средства на депозиты, совершать операции с ценными бумагами, но могут вно­сить денежные средства и имущество в уставные капиталы хозяйственных обществ. Контроль за деятельностью бюд­жетных учреждений осуществляют учредители.

Бюджетное учреждение отвечает по своим обязательствам всем находящимся у него на праве оперативного управления имуществом, как закрепленным за ним собственником иму­щества, так и приобретенным за счет выручки от принося­щей доход деятельности, за исключением недвижимого иму­щества. Собственник имущества не несет ответственности по обязательствам бюджетного учреждения.

Автономное учреждение — не имеющая членства не­коммерческая организация, которая вправе заниматься приносящей доход деятельностью, если это служит дости­жению целей, ради которых была создана эта организация. Доходами от этой деятельности автономное учреждение распоряжается самостоятельно. Однако оно не вправе рас­поряжаться недвижимым и особо ценным движимым иму­ществом без согласия собственника.

Изменение типа государственного или муниципального учреждения не является его реорганизацией. Реорганизация бюджетных учреждений означает привлечение организа­ций различных организационно-правовых форм к предо­ставлению государственных услуг, оплачиваемых за счет бюджетных средств. Варианты реорганизации могут быть разными. Это преобразование:

317. в специализированные государственные (муници­пальные) некоммерческие организации;

318. в государственные (муниципальные) автономные ор­ганизации;

319. в хозяйственные сообщества с участием или без уча­стия государства в уставном капитале.

К новым формам финансового обеспечения предостав­ления государственных услуг относятся нормативно- подушевое финансирование и государственный (муници­пальный) заказ.

Нормативно-подушевое финансирование означает воз­мещение расходов организации по оказанию услуг кон­кретным категориям потребителей по единым нормативам, рассчитываемым в административном порядке. Объем бюд­жетных средств определяется путем умножения норматив­ной стоимости единицы государственных (муниципаль­ных) услуг на количество предоставленных услуг.

Государственный социальный заказ — совокупность размещенных на конкурсной основе договоров между государственным заказчиком и поставщиками, по усло­виям которых заказчик обязуется оплачивать социальные услуги, оказываемые поставщиками населению на бесплат­ной или частично оплачиваемой основе. При этом бюджет­ные средства выделяются на основе конкурса и контроли­руется результат оказания услуг. Государственный заказ размещается на добровольной основе. При этом возникает конкуренция за доступ к бюджетным ресурсам между госу­дарственными и частными организациями, оказывающими однородные услуги. Договор социального заказа — это договор в пользу третьего лица — потребителя услуг, граж­данина. Потребителю дается право выбора поставщика.

Особой формой финансирования государственных услуг является оплата медицинских услуг в рамках обязатель­ного медицинского страхования. В больницах оплата услуг будет производиться по нормативам за законченные случаи лечения. В амбулаториях и поликлиниках будет использо­ваться нормативно-подушевое финансирование.

Еще одна новая форма финансирования предоставления государственных услуг — субсидии на покрытие разницы между затратами на предоставление услуг организации социальной сферы и их стоимостью.

Что же касается внедрения методов формирования бюд­жета, ориентированных на результат, то о них речь уже шла в гл. 5 и 6.