2.3 Вплив «Великої угоди» на ситуацію у м. Севастополь

Саме підписання договору про дружбу і співробітництво стало головним поштовхом до прийняття, так званих базових угод по Чорноморському флоту — пакета документів, що включає договори “Про статус і умови перебування Чорноморського флоту Російської Федерації на території України”, “Про параметри розподілу Чорноморського флоту” та “Про взаєморозрахунки, пов’язані з розподілом Чорноморського флоту і перебуванням його на території України”. Ратифікація цих договорів дозволила закінчити юридичне оформлення розподілу Чорноморського флоту колишнього СРСР, а також ввести перебування і діяльність ЧФ Росії на території України в правове поле.

З юридичної точки зору, на думку завідувача відділу військової політики Національного інституту стратегічних досліджень Миколи Перепелиці, угоди по Чорноморському флоту в цілому відповідають загальноєвропейським принципам і нормам міжнародної практики стосовно укладення міжнародних угод, пов’язаних з іноземною військовою присутністю, а також основним положенням Закону України “Про порядок допуску і умови перебування підрозділів збройних сил іноземних держав на території України” [1]. Дійсно, згідно з укладеними договорами російська сторона зобов’язана поважати суверенітет України, дотримуватися її законодавства та не допускати втручання у внутрішні справи нашої держави. Чорноморський флот, дислокований на українській території, не може мати ядерної зброї, його діяльність обмежується районами дислокації сил флоту, навчальними центрами і полігонами. Перетинання українського кордону військами й особами, що входять до складу ЧФ РФ, повинне здійснюватися відповідно до прикордонного, митного та інших видів державного контролю України. ЧФ зобов’язується здійснювати всі необхідні заходи для збереження екосистеми та попереджати забруднення в місцях дислокації флоту.

Під час підписання угод по Чорноморському флоту в 1997 році договірні сторони були набагато більше зацікавлені тим, як би з більшою вигодою для себе розділити радянський Чорноморський флот, ніж питаннями практичної реалізації міжнародно-правових основ базування російського флоту на території України. Крім того, мечем нависала проблема величезного боргу України за енергоносії.

Зрозуміло що, російську сторону влаштовує таке положення справ — Севастополь і частина Криму залишаються, якщо не російською територією, то, принаймні, підконтрольною Росії зоною. Українських же політиків і дипломатів не може влаштовувати те, що Російська Федерація де-факто контролює військову інфраструктуру значної частини Криму і при цьому цілком незалежна в питаннях застосування сил флоту з її території. Закономірні спроби українських дипломатів ввести діяльність ЧФ РФ в договірне русло, зробити її більш прозорою, наштовхуються на усе більш зростаючий опір їхніх російських колег, які нав’язують варіант розвитку подій, при якому Україна повинна взяти на себе союзницькі зобов’язання.

Крім зазначених існує низка допоміжних нормативних актів, які не згадуються у базових угодах. Поява цих та будь-яких інших угод у розвиток трьох базових документів передбачена статтею 1 Угоди про статус ЧФ РФ.

Як і в більшості юридичних актів, що стали результатом системи компромісів сторін, угоди по ЧФ РФ мають ряд положень, що трактуються кожною зі сторін у свою користь.

Стаття 24 Угоди про статус і умови перебування встановлює, що для «розв’язання спорів щодо тлумачення і застосування даної Угоди створюється Змішана комісія. Змішана комісія буде діяти на підставі прийнятих нею правил. У випадку, якщо Змішана комісія не зможе розв’язати переданий їй спір, він буде вирішуватися дипломатичним шляхом у можливо короткий термін».

Цілком очевидно, що подібний механізм розв’язання суперечок є досить уразливим. Досягти взаємоприйнятої угоди в такому форматі можливо тільки при наявності доброї волі обох сторін. Якщо її немає, буде зберігатись статус-кво, який більш вигідний Росії, ніж Україні.

Найбільш складні юридичні проблеми, пов’язані з тимчасовим перебуванням ЧФ РФ на території України, стосуються порядку виводу Чорноморського флоту з території України по завершенні дії базових угод, оренди об’єктів і земель під час перебування, використання навігаційно-гідрографічних об'єктів, форм оплати, умов і порядку застосування сил флоту у кризових ситуації, контррозвідувального захисту Чорноморського флоту на території України.

Чорноморський флот – це потужне військове угруповання, яке перевищує за своїм потенціалом флоти всіх інших флотів у Чорному морі (флот Туреччини не базується на постійній основі у Чорному морі). Більше того, за чисельністю його можна порівняти зі збройними силами таких країн, як Данія, Угорщина, Фінляндія, Хорватія, Чеська республіка, Швеція. Зрозуміло, що вивід ЧФ з території України становитиме складну проблему, яку не можливо вирішити за один рік, якщо слідувати процедурі, передбаченій діючими угодами. За цією процедурою Україна має повідомити Росію про відмову від пролонгації не пізніше, ніж за рік до закінчення терміну, коли вони залишаються у силі. Однак діючими угодами не встановлюється термін, раніше якого Україна не може підіймати це питання.

Міністерство закордонних справ України уперше порушило питання про необхідність визначення процедури виводу ЧФ після завершення половини терміну узгодженого перебування. Росія відмовилась його розглядати, мотивуючи це тим, що час ще не настав. Формально, Росія мала на це право, однак обґрунтованою є і позиція України, згідно якої це питання не може відкладатись до 2016 року.

Угода про розрахунки за ЧФ визначає основні параметри оренди, але як така вона не є договором оренди. У статті 2 цієї угоди встановлюється, що орендовані земельні ділянки, розміщені на них об'єкти берегової інфраструктури та акваторії бухт використовуються відповідно до чинного законодавства України. Порядок використання орендованих об'єктів в Україні визначається Законами України «Про оренду державного та комунального майна» та «Про оренду землі». Обидва ці закони встановлюють, що оренда – це засноване на договорі строкове платне володіння. При цьому, істотними умовами договору оренди (без якого оренда не можлива) є: точний опис об'єкту оренди; строк дії договору оренди; орендна плата із зазначенням її розміру, індексації, форм та строків платежу; умови використання; умови збереження стану об'єкта оренди; умови і строки передачі; умови повернення; існуючі обмеження; визначення сторони, яка несе ризик випадкового пошкодження або знищення об'єкта оренди чи його частини; відповідальність сторін. Положення цих законів у частині оцінки орендованої землі та майна повністю збігається зі змістом статті 6 Угоди про поділ, в якій йдеться про порядок оцінки стану, прийом і передачу об'єктів. На сьогодні не проведена навіть оцінка стану об'єктів відповідно до Угоди про поділ, не говорячи вже про вимогу внутрішнього законодавства України щодо укладення відповідних договорів оренди.

Органи державної влади України докладають активних зусиль з метою вирішення зазначеної проблеми. Однак Російська Федерація кілька років блокувала цей процес. Певного прогресу було досягнуто в результаті чергового засідання підкомісії з питань функціонування Чорноморського флоту Росії на території України. Сторонами було узгоджено, що вирішення проблеми юридичного оформлення оренди вирішуватиметься у кілька етапів. Спочатку проводиться попереднє погодження з російською стороною результатів інвентаризації. На сьогодні з більш ніж 370 земельних ділянок зауважень не виникає щодо 204 ділянок (55 % від загальної кількості). Далі ці результати розглядає Державний комітет із земельних ресурсів України. Далі МЗС України відправляє нотою матеріали інвентаризації в МЗС Росії, яке передає їх в російське Міноборони, де документи проходять ще одне погодження. Після цього узгоджені матеріали знову відправляються нотою в МЗС України. Обмін нотами фіксує згоду сторін на результати інвентаризації.

Проблема полягає у тому, що зазначена процедура не встановлює термінів і є тільки початковим етапом юридичного вирішення питань оренди, оскільки по завершенні інвентаризації відповідно до законодавства України необхідно укладання прямих угод між суб’єктами орендних відносин.

З іншого боку, у разі успішного завершення процесу інвентаризації Україна отримає додатковий інструмент вирішення проблеми процедури виводу ЧФ РФ. Адже будь-який договір оренди матиме визначені терміни і умови завершення використання об’єктів, що орендуються.

Статус навігаційно-гідрографічних об'єктів (маяків) на українській території є іншою гострою проблемою. Базовими угодами встановлюється, що, по-перше, порядок використання системи навігаційного-гідрографічного забезпечення плавання у Чорному та Азовському морях визначається окремою угодою (стаття 8 (5) Угоди про статус); по-друге, цією окремою угодою визначається склад об'єктів навігаційного-гідрографічного забезпечення ЧФ РФ, а самі ці об'єкти на відміну від інших об'єктів, що передаються в оренду ЧФ, використовуються спільно з Україною (додаток 2 до Угоди про розподіл); і, по-третє, плата за спільне з Україною використання навігаційно-гідрографічних об'єктів не входить в орендну плату за перебування ЧФ РФ і визначається окремо (стаття 3 Угоди про розрахунки).

Таким чином, відповідно до базових угод 1997 року жоден об'єкт системи навігаційного-гідрографічного забезпечення на території України не може контролюватись Чорноморським флотом РФ на умовах оренди, максимальний рівень залучення ЧФ РФ до роботи цих об'єктів – спільне використання. Це відповідає законодавству України і визнається на міжнародному рівні Росією. Зокрема, Головне управління навігації та океанографії Міністерства оборони РФ, яке є органом, що відповідає за безпеку мореплавства в російських територіальних водах, в своїх «Повідомленнях для мореплавців» двічі – у 1996 та 1998 роках – оголосило, що гідрографічне обладнання в країнах колишнього СРСР було передано цим країнам, і міністерство оборони Росії відповідальності за безпеку мореплавства в їх територіальних водах не несе.

Однак на практиці ЧФ РФ продовжує утримувати на території України цілу низку критично важливих для мореплавства у Чорному та Азовському морях навігаційного-гідрографічних об'єктів. Представники органів державної влади України, на які покладено відповідальність за безпеку мореплавства в територіальних водах України, не допускаються на ці об'єкти. Підписання окремої угоди щодо системи навігаційного-гідрографічного забезпечення теж блокується РФ. За таких умов, коли створюються перешкоди для виконання Україною її міжнародних зобов'язань, для розв'язання цієї проблеми, очевидно, мають бути задіяні не тільки механізми, визначені в базових угодах щодо ЧФ, але й процедури, передбачені Конвенцією ООН з морського права.

Плата за перебування ЧФ РФ в Україні стала постійним предметом дискусій. Під цим є об'єктивне підґрунтя: по-перше, відсутність в базових угодах фіксованої орендної плати на весь період перебування ЧФ РФ і, по друге, невідповідність нинішніх виплат за ЧФ РФ (у вигляді списання боргів) як українським, так світовим розцінкам на оренду землі та майна.

Угодою про розрахунки було визначено, що до моменту погашення боргу за російські державні кредити плата за використання земельних ділянок і розміщених на них об'єктів берегової інфраструктури, акваторій бухт, радіочастотного ресурсу, відшкодування екологічної шкоди (окрім аварійних ситуацій, розміри компенсацій за які регулюються окремою угодою) здійснюється шляхом щорічного погашення цього боргу рівними частинами у 97,75 млн дол. США. Відповідно до статті 1 Україна повинна була сплатити борг до 2007 року. Після цього орендна плата мала б здійснюватись Російською Федерацією прямими платежами (стаття 2). Причому розмір орендної плати Угодою про розрахунки не фіксується. Цифра „97,75 млн дол. США» відповідно до статті 2 Угоди про розрахунки – це «сума щорічного погашення боргу України», але не орендна плата.

У разі виплати Україною державного боргу Росія муситиме платити орендну плату прямими платежами, а це буде неможливо, якщо Україна не погоджуватиметься з розміром та умовами платежів. У цьому випадку відповідно до статті 2 Угоди про розрахунки за прострочені платежі Росія повинна буде сплачувати відсотки. У будь‑якому випадку зустрічні фінансові вимоги – це краща відправна точка для пошуку компромісу, ніж односторонній борг.

Формально, окреслений вище механізм збільшення орендної плата, а відтак і створення додаткового тиску на Росію з метою вирішення всього комплексу проблем, пов’язаних з Чорноморським флотом зберігає свою силу, однак на практиці уряд України не виявляє готовності його застосувати, навпаки, він намагається отримати з боку Росії додаткові кредити, що неминуче послабило би переговорні позиції України з цього питання.

Однак існує ще одна актуальна і гостра проблема, пов'язана з ЧФ РФ. Це – порядок участі військово-морських сил Росії, що базуються в Криму, у збройних конфліктах із третіми країнами. Ця друга проблема, мабуть, є набагато більш гострою і злободенною в порівнянні з «проблемою 2017». Торішня війна на Кавказі показала, що Росія у відстоюванні своїх інтересів не схильна зупинятися і перед застосуванням збройної сили. Крім того, Відповідно до статті 3 Резолюції Генеральної Асамблеї ООН № 3314 від 14 грудня 1974 року країну може бути визнано агресором якщо «її територія, яку вона надала у розпорядження іншої держави, використовувалась цією іншою державою для здійснення агресії проти третьої держави». Таким чином, продовження базування ЧФ РФ на території України на існуючих умовах стає механізмом втягування України у збройні конфлікти за участі Росії.

Намагаючись вирішити цю проблему, Рада національної безпеки і оборони України ухвалила рішення «Питання перетинання державного кордону України військовослужбовцями, військовими кораблями (суднами забезпечення) і літальними апаратами Чорноморського флоту Російської Федерації, який перебуває на території України». Того ж дня це рішення РНБО було введено в дію Указом Президента України № 706/2008. Документ являє собою детальну регламентацію порядку пересувань підрозділів ЧФ РФ поза місцями їхньої дислокації, тобто виходу за межі бази.

Позиція України полягає у тому, що російські військові формування, що тимчасово перебувають на українській території, не мають виходити за рамки українського правового поля. Однак Росія тільки «узяла до відома» цей правовий акт, але поваги до нього не виявила. Логіка Москви була наступною: існують і є дієвими міждержавні домовленості, саме вони мають законну загальновизнану силу, односторонні ж рішення такими властивостями не володіють. При цьому державні посадовці Росії ігнорують інші положення міжнародного права, які передбачають чітку регламентацію умов застосування військових підрозділів, розташованих на території іншої держави.

Важливим аспектом базування ЧФ РФ на території України є той факт, що контррозвідувальний захист його підрозділів здійснюється Федеральною службою безпеки (ФСБ) Росії. Служба безпеки України наполягає на тому, що діяльність російських спецслужб на українській території є протиправною. Російська сторона тим часом затверджує, що співробітники ФСБ на базі ЧФ РФ знаходяться на цілком законних підставах. Так, за словами заступника голови комітету Держдуми РФ по безпеці Геннадія Гудкова, на базі ЧФ РФ у Криму діє принцип екстериторіальності, тому склад і структура підрозділів чорноморського флоту – внутрішня справа Росії. Така позиція є помилковою. Місця базування російського флоту в Україні є суверенною українською територією. Їх використання має регулюватись спільними угодами. Тому відсутність або неоднозначність юридичної бази не дає права Росії діяти на власний розсуд.

Окремо треба виділити наступне питання. З метою розширення свого впливу в Севастополі командування російського флоту особливу увагу приділяє роботі з місцевим населенням. За словами колишнього командуючого ЧФ адмірала Масоріна, військово-патріотичне виховання молоді Севастополя є одним з найважливіших завдань виховних структур флоту. Крім уроків мужності, що проводять офіцери флоту в школах міста, під патронатом флоту відкрито цілу низку російських навчальних закладів. За станом на кінець 1998 року в Севастополі діяло чотири представництва російських вищих навчальних закладів 3 — 4 рівнів акредитації.

З відкриттям у вересні 1999 року Чорноморської філії Московського державного університету ім. Ломоносова почалося цілеспрямоване формування системи російських вищих навчальних закладів у Севастополі. Місцем розташування ЧФ МДУ були обрані “лазаревські казарми” на території 7 навчального загону Чорноморського флоту ім. адмірала Октябрьського. В 1999 — 2003 роках Чорноморським флотом були безкоштовно передані в користування МДУ та реконструйовані три корпуси: в 1999 році введена “перша черга” — реконструйований навчальний корпус, у 2001 році — “друга черга” — побудована комплексна споруда — гуртожиток на 192 місця, їдальня і актовий зал на 330 місць. У травні 2003 року завершені ремонтно-відбудовчі роботи на “третій черзі” — учбово-лабораторному корпусі. Всі роботи проводилися будівельним управлінням Чорноморського флоту. На відкритті “третьої черги” ЧФ МДУ заступник мера Москви Олександр Толкачов заявив: “Якщо зростання Чорноморської філії МДУ буде продовжуватися такими темпами, то можна з впевненістю говорити про те, що в Севастополі з’явиться серйозний центр наукової думки” [5]. Будівництво в “лазаревських казармах” продовжується — БУ ЧФ зводить спортивний комплекс — “четверту чергу” університету.

Концепція “єдиного російського навчального центру в Севастополі” доповнюється відкриттям у серпні 1998 року середньої загальноосвітньої школи № 8 Міністерства оборони РФ імені 500-річчя Москви. У 1999 році, за підтримки командування ЧФ, з метою підготовки севастопольської молоді до навчання у військово-морських навчальних закладах Росії були початі заходи щодо створення в Севастополі “Московського морського кадетського корпусу”. Однак через те, що на території України забороняється розміщення військових навчальних закладів іноземних держав, у повному обсязі реалізувати задумане не вдалося.

Росія безупинно нарощує міць своєї інформаційно-пропагандистської мережі в Севастополі. В місті діють тісно зв’язані з Чорноморським флотом фонди “Москва — Севастополь”, “Москва — Крим”, фонд імені Черкашина, які особливу увагу приділяють молоді, ветеранам, вчителям. Не без підтримки Чорноморського флоту продовжує свою діяльність “Русская община Севастополя”. Частина — православні міста — члени “Русской военно-морской общины храма архангела Михаила”. Її складова частина — військово-патріотичний клуб “Святой преподобный Илья Муромец”.

Слід зазначити, що з моменту підписання договору 1997 року антиукраїнська антидержавна пропаганда, що велася офіційними флотськими структурами, майже припинилася. І це дуже позитивний факт. Однак таку пропаганду ведуть газети “Русский Севастополь”, “Русская община Севастополя”. Навряд чи могли б існувати ці видання без підтримки Чорноморського флоту — обидва органи друкуються в друкарні газети ЧФ “Флаг Родины”. Крім них, флотська друкарня безкоштовно, чи за символічну плату, друкує газети “Отечество” (видавець — Кримська республіканська партія “Русский блок”), “Русский Крым” (Конгрес російських громад Криму), “Севастопольская правда” (міська організація Комуністичної партії). Як кажуть, коментарі зайві…

На базі редакції “Флажка”, як у народі називають флотську газету, в 2003 році створена Асоціація російських журналістів, які працюють в Криму, Севастополі та на Чорноморському флоті. Голова асоціації — вже колишній головний редактор “Флага Родины” Олександр Муравйов — під час святкування чергової річниці своєї газети заявив, що останнім часом в інформаційному полі Севастополя значно зросла конкуренція з боку українських ЗМІ, маючи на увазі роботу інформаційних засобів ВМС України — газети “Флот України” і телерадіоцентру “Бриз”. Хоча в умовах практичної відсутності в Севастополі україномовної інформаційно-культурної мережі питання про український вплив на громадян Росії — військовослужбовців Чорноморського флоту навіть не стоїть. Скоріше можна говорити тільки про спроби адекватної відповіді засобів масової інформації ВМС України на інформаційно-пропагандистські випади росіян. На думку відомого севастопольського журналіста — політичного оглядача газети “Флот України” Бориса Нестеренка, положення, коли іноземна військова база має в країні перебування такий надпотужний інформаційно-культурний вплив, рано чи пізно може призвести до безпрецедентних наслідків для української державності [7].

У ситуації, що сформувалася, багато чого залежить від нової влади Севастополя та Криму. Уряд автономії практично відмежувався від питань Севастополя і Чорноморського флоту. Попередня ж адміністрація Севастополя незважаючи на те, що, по визнанню її голови Леоніда Жунька, присутність флоту регламентована в правовому полі відсотків на двадцять, “зберігала нейтралітет”.

Теоретично зрозуміти місцеву владу можна: 18 % податкового бюджету і 27% бюджету пенсійного фонду формуються завдяки надходженням від структурних підрозділів Чорноморського флоту. Якщо додати до цього зростаючі субвенції з бюджету України на відшкодування витрат, пов’язаних з перебуванням ЧФ, то виявиться, що фінансові надходження від базування російського флоту складають близько 20 відсотків міського бюджету. Місцева адміністрація повинна враховувати і проросійські настрої значної частини електорату: Севастополь — це 23 тисячі робітників та службовців Чорноморського флоту, більш 10 тисяч військовослужбовців ЧФ і членів їхніх сімей. Понад п’яту частину працездатного населення міста втягнуто в сферу обслуговування російського флоту. Значний відсоток військових пенсіонерів ВМФ СРСР і РФ доповнює повноту картини. За даними Українського центру економічних і політичних досліджень, більше половини місцевого населення бажало б приєднання Севастополя і Криму до Російської Федерації.

Не менш важливе значення відіграє позиція російського бізнесу, який, за умови відсутності реальної конкуренції з боку українських та західних ділових кіл, завоював тут практично монопольне положення. Спроби створення в Севастополі рекреаційно-туристичного і морського торгового центру вимагають величезних капіталовкладень і можуть бути здійснені, знову ж за умови демілітаризації міста. Але такий розвиток подій не влаштовує ні командування флоту, ні транснаціональні кланово-корпоративні групи, тісно з ним пов’язані. От таке замкнене коло.

Міська державна адміністрація змушена всіляко підкреслювати лояльність російському флоту. Позиція влади Севастополя була озвучена колишнім заступником голови Севастопольської державної адміністрації Іваном Куликовим в інтерв’ю газеті “Флаг Родины”: “Ми, керівники міста, розглядаємо присутність ЧФ як стабілізуючий фактор. Флот дає робочі місця, будує об’єкти соціального характеру, крім того, що він має патріотичну виховну функцію, він також є чинником для згладжування можливих негативних міжнаціональних проявів” [8].