10729

Материалы 11-ой региональной научно-практической конференции «Культура управления территорией: экономические и социальные аспекты, кадастр и геоинформатика» (декабрь 2022 г.)

ПРОБЛЕМЫ ТОПОГРАФИЧЕСКОГО И КАДАСТРОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ПРОСТРАНСТВЕННОГО РАЗВИТИЯ БОЛЬШЕБОЛДИНСКОГО РАЙОНА НИЖЕГОРОДСКОЙ ОБЛАСТИ

Белоусова Е.А., Коротин А.С., Никольский Е.К., Чечин А.В.

Нижегородский государственный архитектурно-строительный университет г. Нижний Новгород

Развитие территории муниципального образования предопределено смещением земельно-имущественного комплекса, в котором главную роль играет земельный участок, в сторону рыночных отношений. Вопросы эффективного и рационального использования земель и окружающей среды

– ключевые в области политики землепользования, землеустройства и градорегулирования в целях создания единой национальной стратегии и проведения реформ в этих сферах. Частой проблемой управления территориями является недостаточная и зачастую неактуальная информационная обеспеченность. Базовыми считаются данные о местоположении объектов недвижимости, описании границ, правовых характеристиках и их экономические показатели, отраженные на картографических произведениях. Учитывая, что при картографическом моделировании территории используются не стандартизированные подходы, то каждое муниципальное образование использует свои собственные разработки. Общим является только связь картографической информации и тематических данных кадастровых систем.

Наличие базовых картографических материалов, объединенных со сведениями отраслевых реестров и кадастров, повышает оперативность и эффективность принятия управленческих решений по распоряжению и использованию земельными участками, инвестиционную привлекательность, приводит к оздоровлению социально-экономической ситуации и повышению инвестиционного рейтинга. Кроме того, наличие подобных материалов в муниципальном образовании позволяет эффективно решать административные (владение, пользование и распоряжение имуществом, осуществление лесного контроля, муниципальный контроль охраны ООПТ и пр.), хозяйственные (организация электро- и газоснабжения поселений, дорожная деятельность и пр.), социальные (организация предоставления общедоступного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования, создание условий для оказания медицинской помощи населению и пр.), социокультурные (создание условий для развития местного традиционного промысла, организация проведения официальных физкультурно-оздоровительных и спортивных мероприятий, содержание на территории района мест захоронений, участие в организации по накоплению, сбору, транспортировке, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению

100

Материалы 11-ой региональной научно-практической конференции «Культура управления территорией: экономические и социальные аспекты, кадастр и геоинформатика» (декабрь 2022 г.)

ТКО и пр.), урбанизационные (утверждение градостроительных документов, ведение адресных реестров и пр.) вопросы и, даже, вопросы безопасности (участие в предупреждении и ликвидации последствий ЧС, организация и осуществление мероприятий по территориальной обороне и пр.). Таким образом, подобные комплексные системы, представляют собой сложные и требующие колоссальных денежных и интеллектуальных затрат модели территорий, подведомственных органам местного самоуправления.

Осложнение ситуации финансового обеспечения местного самоуправления исторически связано с введением налогового кодекса РФ в конце 1990-х гг., за счет установления закрытого перечня местных налогов и сборов, к которым, в том числе были отнесены земельный налог и налог на имущество физических лиц. Именно доля налоговых доходов местных бюджетом в общем объеме поступлений, является важнейшим показателем, косвенно определяющий степень самодостаточности и развития муниципального образования [1].

За 2021 год в бюджете Большеболдинского района налоговые и неналоговые доходы составляли 22,6%, в структуре которых основная доля поступлений приходилась на налог на доходы физических лиц – 78,2%. Доля дохода от приватизации муниципального имущества и продажи земельных участков составляла 2,7%, а по договорам аренды муниципального имущества – 0,2 %. Основную же доходную часть бюджета, составили безвозмездные поступления в размере 77,4% [2]. В связи с незначительностью собственных доходных источников увеличивается зависимости муниципальных образований от органов государственной власти субъекта РФ, приводящая к невозможности в должной мере осуществлять не только перспективное, но и текущее планирование [1]. Большеболдинский район – это один из немногих районов Нижегородской области, сочетающих в себе богатое разнообразие культурных и туристических ресурсов, выраженные природными объектами, архитектурными и историческими памятниками, колоритными ландшафтами и климатом. При этом, в структуре экономики района деятельность в области культуры занимает менее 1%.

Развитие любой отрасли так или иначе связано с человеческими ресурсами. Привлечение подобного ресурса в местные административные единицы возможно, за счет создания необходимых социально- экономических и экологических условий. Формирование и развитие туристического кластера, как правило, способствует развитию территории муниципального образования. Кластерный подход заключается в тематическом сосредоточении объектов на определенной территории. В рамках формирования туристско-рекреационных кластеров, создаются необходимые и достаточные условия для активного развития туристской инфраструктуры, а также сферы сопутствующих услуг. Однако, для достижения высокой эффективности от использования туристско-

101

Материалы 11-ой региональной научно-практической конференции «Культура управления территорией: экономические и социальные аспекты, кадастр и геоинформатика» (декабрь 2022 г.)

рекреационных ресурсов необходим комплексный подход, базирующийся на единой системе управления.

Законом Нижегородской области от 4 мая 2022 г. № 53-З Большеболдинский муниципальный район был реорганизован в округ включающий в себя 6 сельских советов с общим количеством в 56 населенных пунктов (28 сел, 12 поселков и 16 деревень). Любое территориальное образование обладая собственностью, получает стабильный источник пополнения бюджета, разграничивает полномочия между различными хозяйствующими субъектами и выступает одной из сторон общественного разделения труда [1]. Объектом собственности территориальных образований выступают: средства территориального бюджета, внебюджетные фонды, основные и оборотные средства предприятий и учреждений, земли, банки и финансово-кредитные органы, движимое и недвижимое имущество. Данные объекты выступают в качестве средств формирования доходной базы и служат формообразующим основанием для государственного и муниципального секторов экономики. К группе «рекреационных предприятий», определяющих отраслевую принадлежность муниципализации относят непосредственно предприятия, специализирующиеся на благоустройстве населенных мест, озеленении улиц, создании культурно-просветительской сети, туристического обслуживания [3]. В настоящее время использование земель осуществляется либо через уплату налога на землю, либо через арендную плату [1]. Взимание арендной платы за землю, как один из основных способов получения дохода муниципальным образованием, требует применения единообразного комплексного подхода, который обеспечивается моделированием, с использованием, в том числе, картографических материалов [1].

Действующим федеральным законодательством [4] предусмотрено, что результатом картографических работ могут являться карты, планы, единая электронная картографическая основа и иные картографические материалы, причем, в зависимости от содержания и целей использования выделяют четыре вида карт и планов: топографические, специальные, тематические и иные. Точность и содержание государственных картографических произведений должны обеспечивать решение общегосударственных, оборонных и иных задач, а, следовательно, они создаются в электронном виде закрытого и открытого пользования. Государственные топографические карты и планы создаются в масштабах от 1:2 000 до 1:1 000 000. Для обеспечения органов государственной власти, органов местного самоуправления, физических и юридических лиц пространственными данными осуществляется создание и обновление единой электронной картографической основы (далее ЕЭКО), которая не содержит сведений, составляющих государственную тайну, и является систематизированной совокупностью пространственных данных о территории Российской Федерации. Непосредственно сведений ЕЭКО

102

Материалы 11-ой региональной научно-практической конференции «Культура управления территорией: экономические и социальные аспекты, кадастр и геоинформатика» (декабрь 2022 г.)

недостаточно и ее возможно использовать только в качестве базового материала. Применение же картографической продукции в рассматриваемом случае должно осуществляться с точки зрения электронной модели территории с возможностью решения геопространсвенных задач. Согласно сведений Федерального фонда пространственных банных территория округа обеспечена картографическими материалами в масштабе от 1:2 000 и мельче [5].

Таблица 1 – Картографические материалы ФФПД на территорию Большеболдинского муниципального округа

Несмотря на достаточное покрытие территории муниципального округа государственными картографическими материалами, их масштаб недостаточен для обеспечения функций по управлению земельно- имущественным комплексом. Для территорий населенных пунктов необходимо использовать масштаб не менее чем 1:5 00, позволяющий осуществлять, в том числе, все стадии и градостроительной деятельности, тесно связанной с земельно-имущественными отношениями. В ходе проведения научных и научно-просветительских мероприятий ННГАСУ, совместно с музеем-заповедником и компаниями-партнерами в период с 2018 года осуществлена подготовка материалов на некоторые населенные пункты муниципального округа, обеспечивающие необходимые требования: материалы и результаты наземных инженерно-

103

Материалы 11-ой региональной научно-практической конференции «Культура управления территорией: экономические и социальные аспекты, кадастр и геоинформатика» (декабрь 2022 г.)

топографических работ в с. Львовка и рощи Лучинник, аэрофотосъемочные

с. Нов. Слобода, с. Апраксино, и территория Новопушкино не обеспечены такими материалами и требуют проведения подобных работ для дальнейшего использования результатов при проектировании развития территорий.

Рисунок 1 – Топографическая изученность и первоочередные территории картографирования.

Учитывая использование современных технологий и средств обработки информации, наиболее целесообразным как с экономической, так и технологической точек зрения является использование беспилотных методов съемки в период года, когда растительный покров минимален или отсутствует, а снежный покров не превышает 10 см. При этом обработка материалов аэрофотосъемки позволит сформировать широкий и информативный блок актуальных сведений о местности. Получаемые масштабы топографических планов позволят также осуществить и необходимые кадастровые работы.

Базовым источником для координатного описания местоположения объектов являются пункты государственной геодезической сети. Структура сети округа достаточно разнообразна (ГГС 1, 2 и 3 класса и СГС-1), а в административном центре расположен пункт ГССН. В целом плотность пунктов геодезических сетей достаточна для осуществления картографических работ и обеспечения кадастровых работ. Однако, следует отметить, что кадастровый учет на территории округа, ранее осуществлялся с использованием пунктов ОМС, которые располагались практически каждом населенном пункте. При этом развитие данной сети осуществлялось в несколько этапов с использованием различных средств и методов в разные периоды времени (2002 г., 2005 г. и 2009 г.), что внесло

104

Материалы 11-ой региональной научно-практической конференции «Культура управления территорией: экономические и социальные аспекты, кадастр и геоинформатика» (декабрь 2022 г.)

определенные проблемы в части координатного описания границ объектов недвижимости (земельных участков и ОКСов). Данное обстоятельство является одной из причин возникновения реестровых ошибок в сведениях ЕГРН выявляемых в последнее время все чаще в связи с наполнением кадастра недвижимости.

Для исключения дальнейшего распространения ошибочных сведений необходимо производство геодезических работ и научно-практических исследований в каждом населенном пункте с целью установления наличия локальных смещений и разворотов координатного описания пунктов ОМС относительно единой местной системы координат, развитой для одного кадастрового округа и принятой на территории Нижегородской области для ведения ЕГРН. Срочность исполнения данных действий обусловлена и тем фактом, что уже на период 2020 года из 197 пунктов ОМС, исходя из результатов натурного обследования, числится утраченными около 40% в связи с умышленным и неумышленным воздействием со стороны различных хозяйствующих субъектов.

С земельными общественными отношениями объективно связаны отношения, складывающиеся в сфере градостроительной деятельности, которую Градостроительный кодекс РФ понимает, как деятельность по развитию территорий. Регулирование градостроительной деятельности является еще и «способом стратегического управления недвижимостью в условиях рыночных отношений» [6]. Документы территориального планирования и градостроительного зонирования принято считать документами, оказывающими воздействие на осуществление градостроительных и земельно-имущественных отношений.

В части исследуемой территорий округа, на уровне сельских советов проработка и утверждение документов территориального планирования осуществлены в 2013 году, а градостроительное зонирование в 2017-2018 гг. Генеральные планы большинства населенных пунктов, предполагаемых к вовлечению в туристско-рекреационный кластер не обеспечены документацией в актуальном виде: генеральные планы поселений датированы советским периодом или отсутствуют. Имеющиеся генеральные планы поселений в составе документов территориального планирования сельских советов в целом не позволяют использовать их в качестве объективных документов, а носят больше справочный характер. Документация градостроительного зонирования проработана только на уровне нескольких населенных пунктов и не обеспечивают объективную и достаточную информацию для принятия конкретных решений. В связи с чем, необходимо проведение всестороннего научно-практического и прикладного анализа кадастровой и землеустроительной документации, имеющейся в распоряжении архивных фондов органов муниципальной власти, т.к. полномочия органов местного самоуправления по вопросам, возникающим в сфере земельных, градостроительных или природоресурсных отношений, так или иначе затрагивают права граждан.

105

Материалы 11-ой региональной научно-практической конференции «Культура управления территорией: экономические и социальные аспекты, кадастр и геоинформатика» (декабрь 2022 г.)

Рисунок 6 – Обеспечение градостроительной документацией территорий рассматриваемых населенных пунктов муниципального округа

В границах населенных пунктов в составе Большеболдинского муниципального округа насчитывается несколько десятков объектов, имеющих единый тематический туристско-рекреационный потенциал. При этом, исходя из анализа текущей ситуации с кадастровым обеспечением: 60% из всех объектов не имеют выделенных и учтенных в соответствии с требованиями действующего законодательства земельных участков, 35% - объектов строительная не проходили учетно-регистрационной процедуры, а 10% - содержат в своих сведениях признаки реестровой ошибки (см. Рисунок 7).

В состав территории музея-заповедника входят как земельные участки, с расположенными на них достопримечательными местами и ансамблями, так и иные земельные участки, предоставленные в установленном порядке в связи с созданием данного музея-заповедника, а также в период его деятельности. Наряду с вышеперечисленными объектами на территории могут располагаться водные объекты, либо участки береговой полосы водного объекта [7]. Кроме того, к участкам земли и природным объектам, расположенным в границах территории государственных музеев-заповедников, применяются нормы законодательства об особо охраняемых природных территориях [8]. Таким образом, решение вопросов по развитию территорий непосредственно связано с земельным, градостроительным и природоресурсным правом и соответствующими нормами.

106

Материалы 11-ой региональной научно-практической конференции «Культура управления территорией: экономические и социальные аспекты, кадастр и геоинформатика» (декабрь 2022 г.)

Рисунок 7 – Сведения ЕГРН по исследуемым объектам

Правовую основу процесса развития туристического кластера района, как фактора достижения устойчивого развития муниципального образования, определяет решение выявленных проблем в сфере картографического обеспечения, кадастрового учета земель и регистрации права. Необходимым является проведение комплекса кадастровых работ, в том числе с применением разработанных технологий по межеванию земель перспективного развития территории государственного литературно- мемориального и природного музея-заповедника А. С. Пушкина «Болдино». Причем, комплексу кадастровых работ должен предшествовать глубокий научный и научно-производственный ретроспективный анализ исследуемых территорий, который позволит обеспечить объективную оценку формирования границ объектов недвижимости (земельных участков). Без привлечения научных исследований, решить проблемы кадастрового обеспечения исторических мест, с применением только нормативного действующего регулирований, будет невозможно, или приведет в дальнейшем к различным нарушениям.

Устойчивое пространственное развитие территорий основано на комплексности применения экологического, социального и экономического аспектов. Игнорирование одного из них неизбежно ведет к ухудшению экономического благополучия и социо-экологической комфортности территории и, как следствие, социальной напряженности. Ухудшение экологического состояния территорий системно связано с интенсивным социально-экономическим развитием общества увеличивающим антропогенную нагрузки на окружающую среду. Устойчивое развитие муниципального образования предполагает создание и развитие социально- экономической системы, обеспечивающей повышение уровня жизни

107

Материалы 11-ой региональной научно-практической конференции «Культура управления территорией: экономические и социальные аспекты, кадастр и геоинформатика» (декабрь 2022 г.)

населения на долгосрочной основе. Экологическая составляющая является одной из самых важных в процессе устойчивого развития территории [9].

Рекомендации.

В связи с недостаточностью нормативно-правового регулирования, комплексность в проведении анализа территории, синтез существующей ситуации и прогнозирование развития территории возможно исключительно в рамках реализации концептуальных научно-практических проектов.

1.Картографирование территорий, предполагаемых к использованию

иразвитию в масштабах 1:500 в населенных пунктах и 1:2000 – 1:5000 на межселенных территориях с использованием дистанционных методов в период отсутствия растительности (поздняя осень, ранняя весна)

2.Установление границ земельных участков и объектов капитального строительства и Установление границ территорий объектов культурного наследия, их охранных и защитных зон

4.Исправление реестровых ошибок в сведениях ЕГРН в части установления границ

5.Создание единой геоинформационной системы, объединяющей картографические и кадастровые (реестровые) сведения с возможностью моделирования процессов управления территорией

Список литературы

1. Рой, О.М. Основы государственного и муниципального управления : учебное пособие / О.М. Рой. – Издание 6-е. Санкт Петербург :

Питер, 2020. – 432 с. – ISBN 978-5-4461-1452-8. – Текст :

непосредственный.

2. Нижегородская область. Большеболдинский муниципальный район : информация о социально-экономическом развитии Большеболдинского муниципального района по итогам 2021 года / Администрация Большеболдинского мниципального округа Нижегородской

области. – URL : https://bboldino.52gov.ru/documents/reports.

3. Российская Федерация. Законы. О геодезии, картографии и пространственных данных и о внесении в отдельные законодательные акты Российской Федерации : Федеральный закон Российской Федерации от 30 декабря 2015 года № 431ФЗ : [ принят Государственной Думой 22 декабря 2015 года : одобрен Советом Федерации 25 декабря 2015 года] : [редакция

от 01.06.2021 ]. – URL : http://www.consultant.ru. – Режим доступа :

КонсультантПлюс. Законодательств. ВерсияПроф. – Текст : электронный.

108

Материалы 11-ой региональной научно-практической конференции «Культура управления территорией: экономические и социальные аспекты, кадастр и геоинформатика» (декабрь 2022 г.)

4.Byrne, T. Local Goverment in Britain Everyone's Guide to How It

All Works. 5-th ed. London : Penguin Books, 1990. – p. 468. – ISBN 0-14- 012526-4. – Текст : электронный.

5. Федеральный фонд пространственных данных : материалы и данные ФФПД / ФГБУ «Федеральный научно-технический центр геодезии, картографии и инфраструктуры пространственных данных». – URL :

https://portal.fppd.cgkipd.ru.

6. Анисимов, А.П. Градостроительное право – новая отрасль в системе российского права / А.П. Анисимов, Н.Г. Юшкова. – Текст : непосредственный // Право и политика : журнал. – 2019. –

№9. – 2105-2113 с.

7.Российская Федерация. Законы. О музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации : Федеральный закон Российской Федерации от 26 мая 1996 года № 54-ФЗ : [принят Государственной Думой 24 апреля 1996 года] : [редакция от 27 декабря

2018 года]. – URL: http://www.consultant.ru. – Режим доступа :

КонсультантПлюс. Законодательство. Версия Проф. – Текст : электронный.

8.Российская Федерация. Законы. О государственных музеях-

заповедниках. Модельный закон : Модельный закон Российской Федерации от 24 ноября 2001 года : [принят на восемнадцатом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ]. – URL: http://www.consultant.ru. – Режим доступа : КонсультантПлюс.

Законодательство. Версия Проф. – Текст : электронный.

9.Левченко, Т.П. Устойчивое развитие туризма на территориях без выраженной туристской привлекательности: оценка и инструменты развития : монография / Т.П. Левченко, О.В. Коналыхина. – Москва :

Креативная экономика, 2018. – 180 с. – ISBN 978-5-91292-242-8. – Текст :

непосредственный.

109