Политические, социальные, социально-психологические аспекты обеспечения и защиты прав и свобод граждан

Юридический механизм защиты прав граждан действует в определенном политическом, социальном, социально-психологическом контексте, который может снижать эффективность правозащитных институтов либо, напротив, усиливать их действие. Самые совершенные юридические механизмы и процедуры будут бессильны в условиях нестабильной политической ситуации, разваливающейся экономики, потери ценностных ориентиров, моральной деградации, социальной и национальной конфронтации. Такие неблагоприятные условия сложились в настоящее время в российском обществе. Поэтому работа, связанная с совершенствованием юридических способов защиты прав и свобод граждан, неотделима от создания условий, обеспечивающих эффективность действия этих механизмов. А это прежде всего:

а) Политическая стабилизация общества и создание правового демократического государства.

б) Экономическая стабилизация общества и создание социального государства.

в) Законность и правопорядок как условия защиты и обеспечения прав граждан.

г) Социально-психологические условия защиты прав и свобод граждан.

В настоящий момент успех осуществления этих задач зависит от того насколько безболезненно будет осуществлено юридическое оформление российской государственности. Конституция Российской Федерации и Федеративный договор обеспечение соответствия конституций и уставов субъектов РФ федеральной Конституции относят к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (п. "а" ч. 1 ст. 72). Что же касается регламентации прав и свобод человека и гражданина, то это предмет ведения только Российской Федерации (п. "в" ст. 71). Республики, края, области, автономная область и автономные округа совместно с федеральными органами государственной власти участвуют в защите прав и свобод человека и гражданина (п. "6" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ).В этой связи вжной является проблема контроля за соответствием проектов региональных учредительных актов (речь идет, разумеется, только о конституциях и уставах, но не обо всем массиве законов субъектов РФ) федеральной Конституции. Сегодня механизм такого контроля, обеспечивающего практическую реализацию требования п. "а" ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации, практически не действует. И поэтому со стороны субъектов Российской Федерации в нарушение принципа единства правового пространства России возможно и недопустимых пределах видоизменение заложенной в Конституции Российской Федерации модели организации государственной власти, установление иного объема прав и свобод человека и гражданина, сужение предусмотренной федеральным Основным Законом системы их гарантий. Кто и в какой форме мог бы осуществлять такой предварительный контроль? Логично предположить, что он мог бы войти в полномочия Конституционного суда Российской Федерации. Осуществление такого контроля также можно было бы вменить в обязанность соответствующих комитетов Совета Федерщии и Государственной Думы (конечно, с участием представителей субъектов Российской Федерации), чтобы в случае возникновения разногласий третейскую функцию мог бы выполнять Совет Федерации. Разумеется, не может стоять в стороне от этого процесса глава государства, который по действующей Конституции России играет интегративную роль. Возможно также создание Конституциониого совета, который мог бы осуществлять предварительную экспертизу конституционных проектов субъектов Российской Федерации, имея при этом рекомендательные полномочия.

Хотя формально-юридически новая Конституция России заняла свое достойное место в "конституционном поле" современности, конституцией "живой" по целому ряду параметров ее пока признать нельзя. К гл. 2 "Права и свободы человека и гражданина" это, пожалуй, относится прежде всего, если судить о ней с позиций наполнения гарантиями (в ряду политических свобод есть такие, которые задействованы заметно активнее, чем весь ряд социальных прав).

Порой, подобно тому как в свое время попрание права (значит, прежде всего субъективных прав человека и гражданина) при социализме прикрывалось и даже выдавалось за соблюдение социалистической (пролетарской, революционной, советской) законности, так и ныне лозунг правового государства, возведенный вдобавок в ранг конституционного постулата, объективно (независимо от позитивной своей направленности и добрых намерений разработчиков Конституции РФ и конституций республик в ее составе) прикрывает правовой беспредел, творящийся в стране. Есть проявления криминогенного воздействия государства на общество и за пределами действия названных факторов.Речь идет о правонарушающей роли государства в его налоговой, социальной, правоохранительной и регулятивно-юридической политике. Иными словами, криминогенность заложена на политическом уровне, официально и публично. Первое: налоги до 93% на доходы предприятий (разных форм собственности) не только убивают производство и предпринимательство вообще, они прямо порождают криминальное уклонение от их уплаты. Тем самым облегчаются шантаж со стороны уголовных структур по отношению к предприниматечю и предприятию и установление криминального контроля над ними. Не говоря уже о том, что согласно современному налоговому праву налоги должны иметь щадящие и разумные размеры и носить стимулирующий характер. Второе: неэффективность государственных институтов социального контроля и защиты прав (суда, арбитражного суда, правоохранительных учреждений) провоцирует распространение самоуправного регулирования и контроля в виде уголовных разборок, насильственного взыскания долгов, вооруженной защиты и возмездия, осуществляемых внегосударственными структурами и противоправными приемами.Третье: государство безучастно относится к формированию и деятельности неофициальных, противозаконных вооруженных формирований политико-криминального характера. Четвертое: государство в лице армии исправно снабжает криминальные и политико-криминальные группировки оружием и снаряжением как посредством формально преследуемой, но на деле почти неконтролируемой деятельности военнослужащих (похищения с последующей продажей), так и официально - путем передачи вооружений правительствам и "властям" воюющих сторон в горячих точках бывшего СССР (да и за его пределами тоже). Наконец, пятое: в правоохранительной политике государства (включая бюджетные ассигнования) защита рядового человека и гражданина, подобно всей социальной и культурной политике, осуществляется по остаточному принципу. Охрана высших должностных лиц (а также почему-то и лидеров проправительственных партий, фондов и т.п.) обеспечивается в цинично-приоритетном порядке. Российский гражданин - вне защиты мощнейших структур Главного управления охраны и, в значительной мере, вне попечения ФСК. Все это подтверждает тезис о правонарушающей и даже криминогенной роли государства в его нынешнем состоянии.

В систему гарантий защиты прав человека входят и гарантии защиты прав избирателей. Ведь избиратель не завершает свою миссию формированием государственных органов или органов местного самоуправления. Согласно п. 1 ст. 32 Конституции 1993 г. он имеет право участвовать в управлении делами государства. Следовательно, избиратель может потребовать личного участия в выработке управлен веских решений, особенно если прямо затрагивается его интерес. Кстати, об этом прямо сказано в 5 ст., предоставляющей гражданам РФ право участия в отправлении правосудием, являющегося разновидностью государственной деятельности.Таким образом, права избирателей нашли отражение Конституции, но этого недостаточно.

СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ЮРИДИЧЕСКИХ ГАРАНТИЙ ПРАВ ЧЕЛОВЕКА

Центральное место в конституционном механизме реализации прав граждан занимает принцип непосредственного действия Конституции, и в частности закрепленных в ней прав и свобод человека, в сочетании с институтами судебной власти. Непосредственное действие прав и свобод может быть реально обеспечено только судом. В то же время непосредственное действие Конституции не ознаает автоматического освобождения от подчинения закону. Важно различение нескольких вариантов осуществления и защиты конституционных прав. Если провозглашенное в Конституции право гражданина не развивается в текущем законодательстве, его осуществление не опосредуется законом, то судебная власть обеспечивает непосредственное применение нормы Конституции к каждому конкретному случаю. Это задача судов общей юрисдикции, решаемая в ходе гражданского, административного, уголовного судопроизводства. Другой механизм осуществления конституционных прав действует, если обнаруживается, что они нарушены законодателем, что закон, подлежащий применению в конкретном деле, не соответствует Конституции. Тогда гражданин или суд, применяющий данный закон, имеют право обратиться к Конституционному суду - он обеспечивает соответствие законов Конституции. Это не входит в компетенцию судов общей юрисдикции, они не вправе освободить себя от конституционного требования подчиняться закону. Право любого суда поставить вопрос о конституционности закона, с одной стороны, расширяет ответственность судов, включая в ее сферу оценку правового содержания закона, а с другой - освобождает их от нравственного упрека, давая возможность не применять неконституционные, с их точки зрения, нормы.

В системе правозащитных механизмов современного цивилизованного государства особая роль отводится институту конституционного контроля. Стремясь к совершнствованию этих механизмов, Конституция РФ существенно расширила полномочия Конституционного суда как органа защиты основ конституционного строя, основных прав и свобод человека и гражданина, обеспечения верховенства и прямого действия Конституции. Прежде всего это касается функции толкования Конституции, которая отныне становится исключительной прерогативой Конституционного суда , а его решения по зтому поводу обязательными для всех органов законодательной, исполнитсльной и судебной властей. Осуществляя толкование норм Конституции, в том числе касающихся прав и свобод, Конституционного суда будет способствовать дальнейшему развитию и углублению их содержания, а также степени их юридической защищенности.

Статья 2 действующей Конституции провозглашает: "Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства". А в ст. 45 Конституции закреплено, что государственная защита прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации гарантируется. В чем конкретно проявляются эти гарантии? Какие государственные органы могут и должны защищать права и законные интересы граждан? В соответствии с Конституцией создана специальная система государственных органов, призванных стоять на страже прав и свобод человека, защищать их. Однако гарантии государственной защиты прав и свобод граждан, к сожалению, в Конституции только провозглашены. Механизм их реализации, процедура осуществления (кроме права граждан обращаться в суд) не определены. Недостаточно конкретно и четко они изложены и в уже имеющихся федеральных законах.

Например, в Конституции говорится. что каждый вправе в соответствии с международными договорами Российской Федерации обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты. Однако кто должен решать, что все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты исчерпаны, неясно. Да и сами международные договоры по правам человека большинству граждан России неизвестны, поэтому они и не знают, в какие межгосударственные органы и каким образом могут обращаться за защитой своих прав. В ст. 29 Конституции указывается, что каждый имеет право свободно искать и получать информацию. Однако обязанность должностных лиц выдавать такую информацию, а также меры ответственности за непредставление информации не установлены. И не случайно многие граждане не могут своевременно получить информацию, необходимую им для защиты своих прав и свобод. Одним из самых эффективных способов защиты прав человека является судебная защита и роль судов в решении этой проблемы должна возрастать. Вместе с тем необходимо иметь в виду, что традиционно охрана прав и свобод граждан в России осуществляется не только судом, но и прокуратурой, милицией, другими органами государственной власти. Один суд не в состоянии решить задачу по охране и защите прав граждан. Поэтому, рассматривая проблему защиты прав граждан, необходимо говорить не только о повышении роли судов в этой области, но и об эффективности работы органов прокуратуры, милиции, вновь созданного института Уполномоченного по правам человека, других государственных органов. Причем все эти органы не должны подменять или дублировать друг друга, их функции должны быть четко разграничены, а действия - скоординированы. Также значительную роль в защите прав граждан играют и должны играть общественные формирования: общественные объединения по защите прав потребителей и предпринимателей, профсоюзы, политические партии и т.д.

Одной из трудных проблем на пути реализации конституционных положений является то, что законодательство так и не признало человека равноправным социальным партнером государства. А особенности нашей правовой системы подчас содействуют сохранению ведомственных взглядов на человека как на объект лишь управленческих воздействий. Поэтому нередко акты, издаваемые министерствами и ведомствами во исполнение законов, по сути дела обладают приоритетом перед собственно законами, и благодаря этому управленческий аппарат в состоянии эффективно нейтрализовывать отдельные попытки повернуть социальную и юридическую практику к правам и интересам человека. Некоторому сохранению баланса различных компонентов правовой системы способствует государственная регистрация ведомственных нормативных актов. Эта регистрация введена в России с 15 мая 1992 г. постановлением правительства РФ от 8 мая того же года и возложена на Министерство юстиции. Одним из критериев отнесения конкретного акта к числу нуждающихся в регистрации является регулирование им прав и законных интересов граждан. Юридическая регламентация контроля за ведомственным нормотворчеством продолжена и усилена Указом Президента РФ от 21 января 1993, в котором прямо отмечено, что акты министерств и ведомств, не прошедшие государственную регистрацию, не влекут за собой правовых последствий как не вступившие в силу и не могут служить законным основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения каких бы то ни было санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний.Акт, поступивший на регистрацию, оценивается с точки зрения его непротиворечия действующему законодательству. И если таких противоречий не усматривается, акту присваивается регистрационный номер, который служит необходимым условием придания ему юридической силы. Если же противоречия имеются, а орган, издавший акт, не соглашается с предложением Министерства юстиции привести его текст в соответствие с законом, акт возвращается без регистрации с мотивированным изложением причин отказа в присвоении ему регистрационного номера. Как показывает практика, большинство актов, представляемых в Министерство юстиции России на государственную регистрацию, не вполне соответствуют предъявляемым к ним требованиям и регистрируются лишь после устранения противоречий с законом, попыток ведомства выйти за пределы своей компетенции и т.п. Таким образом, в ходе государственной регистрации осуществляется известный контроль за законностью функционирования органов управления, и в немалом количестве случаев посягательства на права граждан своевременно блокируются. Следует признать, что этот инструмент, обладает определенной эффективностью. Вместе с тем резервы для совершенствования работы по государственной регистрации ведомственных актов еще вполне достаточны, в частности нормативное регулирование этой процедуры требует дальнейшего развития. Проблемы также бывают связаны с наличием коллизий, нарушений формальной логики в самих законодательных актах, во исполнение которых издаются подзаконные, и другие акты. Но при очевидности отдельных недостатков существующие юридические реалии, наличие ведомственной регламентации множества аспектов социального бытия и т.д. определяют то, что позитивный смысл данной меры по защите прав граждан представляется весьма важным.

Права человека в современном мире регламентируются не только национальным, но и международным правом. Роль международного права в этом процессе все более возрастает. Одним из наиболее значительных достижений в международном регулировании прав человека является учреждение и функционирование межгосударственного механизма их защиты. Полномочия международного механизма защиты прав человека состоят в контроле за осуществлением государствами обязательных принципов и норм в этой области и в применении принудительных мер за их преступные нарушения. Формы контроля за соблюдением государствами основных прав и свобод человека разнообразны. Они определяются главным образом характером самих нарушений. Контроль осуществляется как главными и вспомогательными органами ООН, так и специально создаваемыми органами для изучения конкретных ситуаций и проведения расследования массовых и грубых нарушений прав человека. Наряду с деятельностью ООН и созданных ею органов все большее значение для защиты прав и свобод человека приобретает функционирование конвенционных органов, учрежденных на основании ряда международных соглашений. Всего лишь 25 лет назад не было ни одного такого органа. Сейчас ситуация кардинальным образом изменилась, и функции контроля за соблюдением международных договоров по правам человека выполняют уже 7 органов, и число их постоянно растет. Они рассматривают доклады государств участников о выполнении взятых на себя обязагельств, а также межгосударственные и частные жалобы. Созданная система контрольных органов ООН и конвенционных органов отличается громоздкостью, дублированием в работе, сессионным характером деятельности, многочисленностью рассматриваемых вопросов, неспособностью быстро реагировать для принятия немедленных мер в условиях крупных кризисов. Малая эффективность работы таких контрольных органов объясняется во многом и тем, что они не имеют достаточных полномочий для принятия результативных решений. Многие ученые, дипломаты и государственные деятели, анализируя сложившуюся ситуацию, говорят о "кризисе", "тупиковом" положении, необходимости реорганизации всей существующей системы на основе "нового подхода". Однако предлагаемые ими меры носят половинчатый характер и могут лишь частично улучшить существующую систему деятельности контрольных органов. Назрела задача их кардинальной реорганизации и на этой основе резаного повышения эффектицности их деятельности. Сейчас, как никогда раньше, актуальна задача разработки новой Хартии прав человека для ХХ1 в. Подготовка и принятие такой Хартии - единственный реальный путь для предотвращения создания похожих новых международных органов, избежания дублирования в их работе, распыления финансовых средств ООН и устранения различной интерпретации существующих норм и принципов по правам человека. Принятие новой Хартии и создание единого Комитета по лравам человека, работающего не от сессии к сессии, а постоянно, наделение его полномочиями для принятия конкретных и обязательных для государств решений наряду с учреждением международного Уголовного суда создадут, более эффективные условия для международной защиты прав человека и пресечения не только отдельных, но и массовых, грубых нарушений.

В правовых государствах начиная с античных времен учреждался защитник гражданских прав. Современные государства учреждают правовой институт, обозначенный словом "омбудсмен". Этот институт занимает важное место в системе органов, осуществляющих контроль за деятельностью аппарата исполнительной власти, защищающих права граждан от произвола государственных органов и злоупотребления властью со стороны чиновников.В государственно-правовом смысле омбудсмен понимается как достойное доверия независимое лицо, уполномоченное парламентом на охрану прав отдельных граждан и осущесгвляющее опосредованный парламентский контроль в форме обширного надзора за всеми государственными должностями, но без права изменения принятых ими решений. Популярность и авторитет омбудсмена объясняются многими демократическими чертами, характеризующими его статус и обеспечивающими эффективность его деятельности: независимость в системе государственных органов: несменяемость в течение всей легислатуры парламента, которым он назначается; право законодательной инициативы; доступность и отсутствие формализованных процедур разбирательства жалоб; бесппатность оказания гражданам помощи и т.д, Опыт свидетельствует, что потребность в такого рода органе возникает прежде всего тогда, когда существующие институты не позволяют осуществлять эффективный контроль в сфере исполнительной власти и возникает необходимость дополнительной защиты прав граждан против административного произвола. Вместе с тем надо помнить, что каждый омбудсмен работает в условиях, характерных для его страны. Исходя из этих условий, организация и способы функционирования ведомства омбудсмена различны.

Конституция Российской Федерации предусматривает введение поста Уполномоченного по правам человека в нашей стране. Но внедрение этого института, который должен гармонично вписаться в уже действующую систему контроля и надзора, образовать целостный механизм защиты прав граждан, испытывает серьезные затруднения. В то же время необходимость внедрения этого института не вызывает сомнения, ибо чем больше существует способов защиты прав граждан, ликвидации путей нарушения законности, тем более демократична система обжалования. В условиях проведения правовой реформы, формирования новой законодательной базы внедрение института Уполномоченнго по правам человека в РФ явится важной вехой на пути укрепления законности, гарантий прав личности в России.

МЕЖДУНАРОДНЫЙ ОПЫТ ФЕДЕРАЛИЗМА И ФЕДЕРАЦИЯ В РОССИИ

Девятая часть государств мира - 21 государство являются федерациями, в них проживает около трети населения Земли. Они неодинаковы по характеру социальной напряженности, связанной, в частности, с несовершенством федеративной структуры (например, в Канаде), и с точки зрения государствоведческих, правовых характеристик совокупность которых образует определенную модель федерализма как особой формы государственного устройства.

Каждая из моделей имеет как позитивные, так и негативные стороны, и этот международный опыт может быть учтен в процессе развития Российской Федерации. Анализ федерализма, как формы государственного устройства включает исследование следующих проблем: симметрия и асимметрия в структуре федерации; национально-территориальный и территориальный подходы к строительству федерации; соотношение федерализма и нового направления в территориальной организации государства - регионализма.

В науке существуют различные классификации федеративных государств: федерации, основанные на союзе и автономии составных частей; договорные и конституционные федерации; централизованные и относительно децентрализованные и т.д. Эти классификации не утратили своего значения, хотя что касается договорных и конституционных, централизованных и децентрализованных федераций, то их различие весьма условно.

Возникновение Российской Федерации в ее современном виде, как объединения 89 субъектов, по существу, связано с тремя федеративными договорами 1992 г., но окончательно она утвердилдсь в результате принятия Конституции 1993 г.

Процессы централизации и децентрализации в современных федерациях тоже зачастую тесно переплетаются. С одной стороны, в соответствии с концепциями кооперативного федерализма возрастает самостоятельность и взаимодействие регионов, с другой - усиливается централизация в управлении.

Наряду с отмеченными выше классификациями в последние годы все чаще на первый план выдвигается новое деление федераций на симметричные и асимметричные. Такая классификация тоже не абсолютна. Симметричных федераций, даже с юридической точки зрения, не говоря уже о неодинаковой фактической роли их различных субъектов, не существует. Даже там, где в федерациях лишь одна категория субъектов (например, земли в Германии, штаты в Нигерии), присутствуют элементы асимметрии (неодинаковое представительство земель в верхней палате парламента ФРГ, особый федеральный округ с иным представительством в Нигерии).Тем не менее различение симметричных и асимметричных федераций имеет определенное методологическое значение для дальнейшего анализа различных моделей территориально-политического устройства.

Симметричная федерация в идеале состоит из однопорядковых составных частей, т.е. все они имеют одинаковый правовой статус субъектов федерации. Однако жесткое конкретно практическое проведение этой идеи в жизнь способно привести к игнорированию интересов этнических общностей, территориальных коллективов, экономических, исторических и иных особенностей отдельных регионов. Поэтому требования о непременном создании симметричной федерации в России нуждаются в тщательном размышлении, хотя теоретически эти требования справедливы. Симметричная федерация нередко возникает "снизу", на основе союза, но это вовсе не обязательно.

Асимметричная федерация имеет три разновидности. Первая модель характеризуется тем, что наряду с субъектами федерации в состав государства входят другие территориальные образования: федеральные территории, федеральный округ (он всегда один), федеральные владения, а в некоторых странах еще и "ассоциированные государства". Это - структурно асимметричная федерация, неравенство заложено в ее составе существованием субъектов и несубъектов с усеченными правами последних. Вторая модель включает только субъекты, но они неодинаковы.Типичной такой формой является Россия. Среди ее 89 субъектов республики, края, области, автономная область, автономные округа, 2 города федерального значения (Москва и Санкт-Петербург). В ее составе не выделяется особый федеральный (столичный) округ. Москва, по идее, такой же субъект, хотя и имеет особенности в правовом положении, но уже в качестве столицы, а не субъекта федерации. В соответствии со ст. 5 ч. 1 Конституции 1993 г. все субъекты равноправны, но на деле "некоторые равны больше". Республики названы "государствами", имеют свои конституции и собственное гражданство, остальные субъекты этих прав лишены.

Третья модель - "скрытая асимметрия". Такая федерация может состоять только из однопорядковых субъектов (Австрия, Германия, Швейцария), но они в каких-то отношениях не во всем равны (например, имеют неодинаковое представительство в верхней палате парламента, зависящее от численности населения субъектов).

Асимметричные модели зачастую не имеют "чистых форм". В них часто переплетаются элементы всех трех форм. В борьбе различных движений за реформирование асимметричных федераций в разных странах на первый план выдвигаются свои задачи. В России, например, это требование действительного равноправия субъектов (отсюда исходили Вологодская, Уральская и другие "республики"), в других странах - повышение статуса не субъектов до уровня субъектов (США), в третьих - языковые (Квебек в Канаде) и экономические проблемы (канадские территории и т.д.). Решаются они по-разному, есть позитивный и негативный опыт. Обратный процесс понижения статуса субъекта федерации до статуса несубъекта не зафиксирован, но теоретически он возможен. В СССР в свое время Карелия (Карело-Финская республика) из союзной была преобразована в автономную. Иногда "обратное" преобразование мелкого субъекта в федерально управляемую территорию, которая пользуется особыми субсидиями и налоговыми льготами, может быть благоприятно для ее населения.

Федеральная территория может иметь (а может и не иметь) свой законодательный орган (если он существует, то законы принимаются по сравнительно узкому кругу вопросов и нередко требуют одобрения федеральных властей). Но в любом случае территория управляется из центра специально назначенным чиновником. В отличие от субъектов федерации территория не представлена в верхней палате парламента (Сенате), хотя есть исключения. Обычно территории имеют представительство в нижней палате, как правило, лишь с правом совещательного голоса (по 1 представителю в США, по 4 делегата в Бразилии, независимо от численности населения территории).

Наряду с федеральными территориями почти во всех федерациях имеется федеральный (столичный) округ - столица с прилегающими к ней окрестностями. Во многих федерациях есть федеральные владения. Это мелкие, иногда ненаселенные территории, чаще всего прибрежные острова (Австралия, Аргентина, Венесуэла и др.). Они управляются федеральной администрацией," Особым статусом обладают резервации коренного населения (индейцев в США и Канаде, майори в Австралии). Они имеют свои традиционные власти (племенные советы и др.). Иногда в федерациях выделяются специальные образования, например, экономические округа, охватывающие несколько штатов. Они призваны координировать экономическую политику, но обычно влияние в них федеральной власти сильнее, чем влияние штатов.Таким образом, структурно асимметричная федерация имеет как бы два "этажа": объединение субъектов в федерацию и связи федерации с несубъектами.Поэтому возникает, казалось бы теоретический, но на деле практически важный вопрос о том, является ли федерация юридически "соединенным государством" ("соединенными штатами") только субъектов федерации, или представляет собой единство всех составных частей - субъектов и несубъектов. Некорректный ответ на этот вопрос может вызвать определенное социальное напряжение (как было, например, в США в ситуации с Гавайскими островами), но в некоторых федерациях эта проблема не считается существенной (например, в Индии).

Каждая модель федерации имеет свои достоинства и недостатки. Вряд ли правильно считать, что наилучшей формой при всех обстоятельствах является симметричная федерация. Теоретически, казалось бы, симметричная модель всегда предпочтительнее, поскольку она'исходит из того, что структурными составляющими являются только субъекты, которые равноправны. Это, действительно, может способствовать снятию напряженности в отношениях федерации и субъектов (хотя часто она зависит от других причин), обеспечить пропорциональную партиципацию разных частей федерации в определении и осуществлении федеральной политики. Но помимо юридического фактора равноправия в реальной жизни действуют более мощные социально-экономические, психологические и иные факторы. Распад Чехословацкой федерации в. 1993 г., Югославии (СФРЮ) в 1992 г., СССР в 1991 г., где конституции предусматривали однопорядковые составные части и полное равноправие субъектов федерации, показал, что симметрии не всегда достаточно для обеспечения прочности этих федераций.

Асимметричная федерация в определенной степени опирается на объективно существующие социально-экономические, исторические, национальные, географические и иные условия. Стремление игнорировать эти факторы путем искусственного выравнивания статуса субъектов федерации может в определенных условиях принести только вред. Практика показывает, например, что положение федеральной территории иногда предпочтительне'е статуса штата: федеральная территория получает особые субсидии для своего развития, чего не имеет штат! Когда Аляска была территорией США, жизненный уровень ее населения был выше, чем в любом штате.

Положение несубъекта федерации при конкретных условиях той или иной территории может способствовать ее ускоренному развитию и тем самым соответствовать интересам ее населения и интересам федерации в целом. Однако, если градации в структуре федерации осуществлены без тщательного учета специфических условий и без необходимой подготовки (в том числе психологической) населения, это может вызвать острые конфликты.Известно, например, какие острые дебаты развернулись на Конституционном совещании в России в 1993 г. по вопросу о равноправии краев, областей, других субъектов федерации с республиками в составе РФ. Словом, любая модель может оказаться лучшей, если она соответствует конкретным условиям и наиболее полно обеспечивает свободное развитие населения.

Длительное время в западной политической и юридической науке, с одной стороны, и в марксистском государствоведении - с другой, использовались различные подходы к структуре федерации. В западной науке (что во многом было обусловлено историческими причинами) федерация не рассматривалась как способ решения национального вопроса, хотя в некоторых странах, например, в Швейцарии, имелись компактно проживавшие национальные группы населения (франко-, немецко-, итальянскоговорящие и другие общности). В Канаде при создании федераций наряду с историческим, в определенной мере учитывался и лингвистический фактор: 1 из 10 провинций (Квебек) имеет большинство франкоговорящего населения. Но такая структура канадской федерации не только не способствует решению национального вопроса, а, напротив, обостряет его.В целом роль федерализма в западной науке и практике сводится к задачам консолидации нации (например, путем преобразования конфедерации в федерацию при принятии конституции США в 1787 г.) или к поиску способов децентрализации управления, в частности, путем размежевания полномочий центра и мест.

В последние десятилетия роль федерализма трактуется в западной науке более широко: он рассматривается прежде всего не как совокупность структур и норм, а как процесс, призванный заглушать конфликты центра и мест, устанавливать их взаимодействие, обеспечивать наиболее целесообразные в данных условиях методы управления. Территориальный подход к строительству федерации не предполагает учета национального фактора, к тому же такая федерация часто создавалась в однонациональных государствах, не имевших крупных компактно проживавших национальных групп. Но в отдельных случаях, как уже отмечалось, учитывались национально-культурные моменты. В целом можно отметить непродуктивность односторонних подходов, противопоставлении этнического и территориального принципов.

В отличие от западного подхода к федерализму в марксистско-ленинской концепции федеративная форма обязательно увязывалась с решением национального вопроса. При этом ставилась цель объединить в форме союза распавшееся государство, где обострились национальные противоречия, либо устранить (смягчить) эти противоречия в существующем государстве путем предоставления отдельным народам национально-территориальной автономии. Первый путь был использован в 1922 г. при создании СССР, второй - в 1918 г. при образовании РСФСР.Процесс развития федерализма в мире показал, что ни тот, ни другой подход нельзя абсолютизировать, каждый из них имеет свои плюсы и минусы.Национально-территориальный подход соответствует международно признанному коллективному праву народов (зтносов) на самоопределение, он может способствовать интеграции частей распавшегося унитарного государства, ускорению экономического и культурного развития окраинных регионов, способен снять определенные противоречия между национальностями.Но с течением времени национально-территориальный подход может породить сепаратистские тенденции, которые нередко инспирируются местными политическими элитами и даже мафиозными группами, стремящимися к установлению личной власти.

Развитие сепаратистских тенденций в СССР, России, Чехословакии, Югославии, последующий распад некоторых из этих федераций - наглядное свидетельство этого.Преувеличение роли национального момента в строительстве федерации может не сплотить, а, напротив, разделить население, подорвать государственную общность.

Территориальный подход к федерации способствует укреплению государственности путем централизации, стимулирует процессы интеграции, единство гражданской общности.Он доказал свою полезность в США, где были отвергнуты марксистские идеи создать негритянскую автономию на юге США, в так называемом Черном поясе.Территориальный подход не опирается на какой-то один постулат (национальную самобытность), а имеет многофакторный характер, позволяет учесть экономические, исторические, географические и иные данные.На практике - это комплексно-территориальный подход. Он может быть полезен в тех странах, где нации находятся в процессе становления, а размежевание территории по племенным перегородкам ведет к отчуждению народов.Но этот подход тяготеет к излишней централизации, так как не учитывает коллективные права компактно проживающих национальных групп. Поэтому реализуя территориальный подход, нельзя игнорировать коллективные права различных этносов, равно как и законные права и интересы всего народа, населения государства как целого. При территориальном подходе должны учитываться как национальные интересы, так и социально-экономические факторы, исторические условия, вопросы коммуникаций, географические условия и др.Словом, территориальный подход должен быть действительно комплексным, что обеспечит жизнеспособность федеративного государства.

В необходимых случаях территориальный подход к федерации должен быть дополнен культурно-национальной автономией. Она успешно осуществляется в Финляндии, Швеции, Норвегии.

Модель федерации на основе союза или на базе автономии составных частей неразрывно связана с проблемой сецессии -- права выхода субъектов из состава федерации.Этот вопрос связан также с правом нации на самоопределение и некоторыми другими обстоятельствами. Обычно он рассматривается в двух аспектах: с точки зрения права на отделение и целесообразности осуществления этого права.Условия многих федераций ставят и другую проблему - реальной возможности осуществить сецессию.

Теоретически проблема права выхода субъекта из состава федерации может возникнуть только в том случае, когда федерация образована на основе союза государств.В данном случае при объединении они могут оговорить это право, что и было сделано, например, при заключении Договора о создании в 1922 г. Союза ССР и затем подтверждено в конституциях СССР 1936 г. и 1977 г. Что касается федерации, основанной на автономии ее субъектов, то здесь, очевидно, нет исторической основы для сецессии, такие федерации создаются "сверху", актами государственных органов, хотя, как будет показано ниже, факты сецессии имели место и в таких федерациях.

Наряду с историко-правовой основой сецессии, это право в современных условиях вытекает из признания мировым сообществом права наций на самоопределение. И с этой точки зрения им обладает любая национальная общность, независимо от происхождения и структуры федерации.

Однако в настоящее время конституции государств мира не предусматривают права выхода субъектов из состава федерации.Исключениями являются ст. 74 Конституция Узбекистана 1992 г., допускающая при определенных условиях выход Каракалпакии, но с утверждения общегосударственного парламента, и ст. 1 Конституции Тувы 1993 г., допускающая ее выход из России).Тем не менее, попытки сецессии имели место и в мирных, и в насильственных формах. Они заканчивались по-разному: в некоторых случаях - созданием новых государств, в других - насильственным возвращением субъекта (субъектов) в состав федерации.Так, в 1847 г. группу швейцарских кантонов, образовавших объединение Зонненбург, силой оружия заставили вернуться в состав конфедерации (официально и теперь Швейцария называется конфедерацией, хотя давно превратилась в федерацию).Другая такого рода попытка имела место в 1861 г. в США и положила начало гражданской войне Севера и Юга (1861 -- 1865 гг.). Силой оружия 11 южных штатов, заявивших о создании своей конфедерации, были возвращены обратно. Верховный суд США установил, что союз США -- нерасторжим.Вместе с тем, истории известны факты успешной сецессии. В начаде 30-х годов Х1Х в. Венесуэла отделилась от Федерации Великой Колумбии в Латинской Америке.В 1965 г. из состава Малайзии вышел штат Сингапур, образовавший город-государство. В 1991 г. в соответствии с решениями Государственного совета СССР (он был создан в связи с событиями неудавшегося августовского путча 1991 г. и действовал как временный орган), принятыми 6 сентября 1991 г., Латвия, Литва и Эстония вышли из состава СССР. Как сецессию можно рассматривать Беловежское соглашение России, Украины и Белоруссии 8 декабря 1991 г., которое провозгласило создание Содружества Независимых Государств (СНГ). Более позднее декабрьское соглашение бывших союзных республик СССР в Алма-Ате означало уже распад и прекращение существования СССР. Сецессия нескольких республик (Словении, Хорватии и др.) была осуществлена в начале 90-х в Югославии.

Теоретически закрепление в конституциях права сецессии демократично, если речь идет о праве наций на самоопределение в федерации, построенной по национально-территориальному признаку. Но это право не может быть абсолютным и безграничным: нужно учитывать структуру федерализма (договорную или конституционную, на основе союза или автономии), историческое происхождение федерации.

Важно также уважать права других субъектов, их интересы, права государства как целостного образования, наконец, права и интересы всего народа. На практике в большинстве случаев сецессия приводила к отрицательным результатам, влекла за собой многие жертвы, разрушение исторически сложившихся связей, в том числе экономически снижение жизненного уровня населения, ослабление государственности. Решение проблем, видимо, следует искать не на пути сецессии, а на основе соглашений, компромиссов, консенсуса.

Одной из важнейших тенденций развития форм государственного устройства являются предпринимаемые в последние годы попытки совместить позитивные стороны унитаризма и федерализма, уравновесить их достоинства и недостатки. Выражением этого является новое течение регионализма, который представляет собой промежуточную форму между унитарным и федеративным государством и в своем развитии может привести к созданию федеративных государств на месте унитарных.

Регионализм обладает признаками, сближающими его, с одной стороны, с федерализмом, а с другой, - с унитарным устройством государства. Как и в федеративном государстве, регионам принадлежит законодательная и исполнительная (но не судебная) власть, они формируют законодательные собрания и областные коллегиальные исполнительные органы. В конституциях содержится перечень вопросов, по которым регионы могут издавать местные законы.Это напоминает размежевание компетенции между федерацией и штатами. Области имеют особые акты - статуты, которыми определяется их организация. Это не конституция, но и не обычные акты, так как некоторые из них утверждаются конституционными законами. Статуты разрабатываются и принимаются органами законодательной власти областей.Но некоторые признаки сближают регионализм с унитарным государством. Так, области не имеют конституций. В регионы назначается правительственный комиссар, который визирует акты законодательных органов регионов. Он может отказать в визе, что напоминает институт административной опеки в унитарном государстве и что не свойственно ни одной федерации. Правительство при определенных условиях вправе распустить законодательный орган области. Изменение границ регионов тоже осуществляется актами центральной власти, с органами регионов проводится толькоконсультация.Есть и другие черты, которые характеризуют и элементы федерализма, и признаки унитаризма в региональной структуре Италии и Испании.Региональный подход имеет несомненные плюсы, обеспечивая, в частности, сочетание необходимой централизации в государстве с обширными правами территориальных коллективов (местное законодательство).Но здесь есть и свои минусы, поскольку регионализм может выйти за объективные пределы унитарного государства.Не превратившись в федерализм со свойственными ему институтами сохранения единства государства, он способен вызвать сепаратизм.В каком направлении развивается эта форма государственного устройства? На международной конференции по проблемам федерализма в Москве в 1993 г. большинство участников склонялись к тому, что она означает все-таки переход этих государств к федерализму.

Разнообразие федеративных структур и полуфедеративных отношений в современном мире создает широкие возможности для использования позитивных сторон той или иной федеративной модели. Однако при этом все зависит, во-первых, от конкретных условий, в которых реализуется та или иная модель, во-вторых, от функционирования того или иного института в различных обстоятельствах. В одной обстановке "плюсы" могут превращаться в свою противоположность, в другой -"минусы" могут стать позитивными средствами. Это относится, например, к созданию субъектов федерации по национально-территориальному и комплексно-территориальному признакам, к тезису о необходимости равного или, напротив, неодинакового (с учетом численности населения) представительства субъектов федерации в верхней палате парламента, к вопросу о предпочтит ности симметрии или асимметрии в структуре федерации, проблеме сецессии и т.д. Лишь учет конкретной ситуации, поиски адекватных форм, а зачастую и создание комбинированных, переходных, гибридных видов могут обеспечить продуктивное функционирование федерализма.

И в заключение хочется привести слова великого российского правоведа Е.В.Спекторского, который отмечал важность роли конституции и конституционного строя в России: "как бы ни была непримирима экономическая борьба классов, есть известные блага, предоставляемые конституцией, которые ценны для каждого человека, независимо от его принадлежности к тому или иному классу, ведь конституционным государством является такое, где власть не только организована, но еще и ограничена, и притом не фактически только, а юридически или правомерно, ограничена же она ни чем другим, как признанием за населением публичных прав или политической свободы, осуществляя эти права население превращается из управляемых подданных в самоуправляющихся граждан. Конституция должна содержать в себе законы об организации публичных властей, а также законы о публичных правах населения, ограничивающих эти власти. Конституция обещает много, но далеко не все: она не устраняет социальной борьбы, религиозной, классовой и иной, зато она вводит ее в культурную форму, она не производит социальных реформ, зато она создает для них законную возможность, она вообще не разрешает по существу ни одного общественного вопроса, зато без нее нельзя разрешить ни одного вопроса, ибо она устанавливает пути для разрешения всяких общественных вопросов: хорошая конституция - это все равно, что хорошие пути сообщения. И если как удастся упрочить у себя в России прочный конституционный строй, то в отличие от наших предков, призывавших варягов, мы вправе будем сказать: земля наша велика и обильна, и порядок в ней есть."¹¹

1 Кутафин А.Е. Конституционное право России. Учебник.- М.: РАН, ИГИП, 1995.

2 Г.Еллинек Значение конституции в современном праве.Спб.1906.

3 Г.Еллинек Значение конституции в современном праве.Спб.1906.

4 Ф.Лассаль О сущности Конституции.Спб.1906.

5 Маркс К. К еврейскому вопросу.Маркс К.,Энгельс Ф.Соч.2-е изд.С.382-413

6 Маркс К. К еврейскому вопросу.Маркс К.,Энгельс Ф.Соч.2-е изд.С.382-413

7 М.М.Ковалевский Учение о личных правах М.,1906.

8 Ф.Лассаль О сущности Конституции.Спб.1906.

9 В.И.Ленин Полн.собр.соч.Т.17 С.345.

10 Г.Еллинек Значение конституции в современном праве.Спб.1906.

11 Е.В.Спекторский Что такое конституция? М.,1917.