Позиции сторонников и оппонентов концепции бюджетирования по результатам
Сторонники идеологии New Public Management (позиции Осборна и Габлера, 1992)4 |
Оппоненты идеологии New Public Management (позиции Кларка и Суэйна, 2006)5 |
Сторонники идеологии New Public Management видят недостатки традиционного сметного финансирования в том, что оно направлено на бюджетирование затрат, а не результатов деятельности органов государственной власти и государственных организаций |
Системы управления результативностью, прежде всего, предназначены для промышленно-производственной деятельности циклического характера, состоящей из несложных производственных функций и имеющей очевидные, однозначные результаты |
Система сметного финансирования не позволяет оперативно реагировать на новые потребности и возможности, закрепляя в структуре расходов решения «вчерашнего дня», скорректированные необъективным и достаточно ущербным методом приращения (бюджет строится по методу приращения) |
Большинство видов деятельности органов государственной власти имеет многоцелевой характер, а многие важнейшие политические задачи – например, защита суверенитета или поддержание чувства национальной гордости – в принципе не поддаются количественному измерению и оценке. |
Традиционная система стимулирует управленческий персонал расходовать деньги даже в том случае, если в этом нет необходимости, поскольку они предусмотрены в бюджете и списываются со счетов по итогам каждого финансового года |
Причинно-следственная связь между деятельностью и ее результатом в секторе государственного управления, как правило, выражена достаточно слабо. Следствия и результаты, действительно представляющие общественный интерес, почти всегда зависят от ряда факторов, которые находятся вне сферы прямого влияния органов государственной власти |
Сметная система делает бюджетное планирование сложным и непрозрачным, исчезает транспарентность как основное свойство бюджета |
Между собственно процессом деятельности и получением запланированных результатов проходит весьма длительный промежуток времени |
Простые, повторяющиеся процессы могут управляться в рамках традиционных бюрократических процедур и правил, тогда как новые подходы необходимы именно в условиях усложнения и разнообразия стоящих перед государством управленческих задач |
Большинство показателей результативности по своей природе субъективны, а их оценка связана с высокими затратами, в силу чего методы управления по результатам также не могут быть абсолютно объективными и нейтральными по своим последствиям. |
Представленная таблица иллюстрирует некоторые противоречия двух школ нового государственного управления. Так, Кларк и Суэйн утверждают, что управление результативностью предназначено для деятельности, состоящей из несложных производственных функций и имеющей очевидные, однозначные результаты, в то время как Дэвид Осборн и Тед Габлер отмечают, что простые, повторяющиеся процессы могут управляться в рамках традиционной сметной системы.
Авторская позиция в этой научной дискуссии на стороне сторонников бюджетирования по результатам, поскольку на протяжении столетий существовали традиционные бюрократические процедуры составления бюджета, и этот процесс был основан на неизменных упрощенных процедурах, предназначенных для простых и однозначных действий по сметному финансированию государственного сектора. В то же время критические аргументы оппонентов теории нового государственного направления способствуют эволюции системы управления по результатам, внедряемой в бюджетном секторе, и в этом их позитивная роль, позволяющая совершенствовать предлагаемую модель управления.
В контексте данной научной дискуссии необходимо остановится на позициях еще одного основного оппонента и одновременно приверженца теории нового государственного управления, привнесшего значительные модификации инструментов научной критики этой теории, с одной стороны, а с другой – идентифицировавшего сильные стороны этой теории. С этих позиций значительный интерес представляет работа нидерландского ученого Ханса де Брюйна «Управление по результатам в государственном секторе»6. Ханс де Брюйн стремится более сбалансировано подойти к проблеме бюджетирования, ориентированного на результат, разделяя те условия, в которых оценка результативности является адекватным механизмом управления бюджетным процессом, и те условия, в которых она порождает серьезные искажения (табл. 2).
Таблица 2