Семінарське заняття 7

Тема: Гарантії місцевого самоврядування. Відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування, контроль за їх діяльністю

1. Гарантії захисту прав і законних інтересів органів місцевого самоврядування.

2. Види відповідальності органів місцевого самоврядування.

3. Відповідальність посадових осіб місцевого самоврядування.

4. Контроль за діяльністю органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

1 Питання. Гарантії захисту прав і законних інтересів омс

Правові гарантії захисту місцевого самоврядування. В політико-правовому механізмі діяльності органів місцевого самоврядування особлива роль належить правовим гарантіям захисту їх прав і закон­них інтересів. Конституція України закріплює різні механізми цього захисту, які забезпечують органи законодавчої, виконавчої і судової влади. Правові гарантії захисту прав і законних інтересів місцевого самоврядування поділяються на конституційні і судові.

Конституційні гарантії полягають у тому, що Конституція покладає на органи державної влади обов'язок захищати і гаранту­вати місцеве самоврядування. Для цього органи законодавчої і виконавчої влади наділені відповідними повноваженнями з питань контролю за діяльністю інших органів. Так, Верховна Рада України може своїм парламентським контролем гарантувати права і законні інтереси місцевого самоврядування від зазіхань на них органів виконавчої влади.

Певні конституційні гарантії захисту для місцевого самоврядування можуть забезпечити органи виконавчої влади, насамперед, глава держави — Президент України і Кабінет Міністрів України у межах їх контрольних повноважень. Так, Президент України може накласти вето на прийнятий Верховною Радою закон, якщо він, наприклад, порушує конституційні функції і повноваження терито­ріальних громад.

Конституційні гарантії захисту прав і законних інтересів місце­вого самоврядування приводяться в дію частіше у випадках політич­них конфліктів між органами законодавчої і виконавчої влади. Тому конституційні гарантії не є достатніми, хоч і дуже важливими. Органи місцевого самоврядування можуть звертатися за захистом до органів законодавчої і виконавчої влади, але їх звернення не є підставою для відповідного реагування.

Судові гарантії — це право звернення органів місцевого само­врядування в суд за захистом своїх прав і законних інтересів. Органи самоврядування можуть звертатися в суди загальної юрисдикції, що розглядають цивільні, адміністративні та інші справи. Проте вони не можуть звертатися до Конституційного Суду України, який контролює відповідність Конституції України законів та інших нормативно-правових актів. В інтересах місцевого самоврядування до Конституційного Суду можуть звертатися групи парламентаріїв у кількості не менше 45 народних депутатів України, Президент України, Кабінет Міністрів України, Верховний Суд України, Уповноважений Верховної Ради України з прав людини і Верховна Рада Автономної Республіки Крим.

Судові гарантії, які надаються судами загальної юрисдикції, служать засобом індивідуального захисту прав і законних інтересів місцевого самоврядування. За останні 4—5 років склалася певна судова практика з питань розгляду справ, порушених органами місцевого самоврядування. Можна стверджувати, що ці органи подолали традиційний страх перед судом, який за старої тоталітарної системи був знаряддям судових репресій. Завдяки судовим гарантіям органи місцевого самоврядування можуть вимагати відшкодування матеріальних збитків і моральної шкоди, завданих їм певними суб'єктами господарської діяльності та громадянами. Матеріальна чи моральна шкода, заподіяна територіальним громадам актами і діями, що визнані Конституційним Судом неконституційними, відшкодовується державою у встановленому законом порядку.

Окрім конституційних та судових гарантій прав і законних інтересів місцевого самоврядування, в політико-правовому механізмі певну роль відіграють громадсько-політичні гарантії, які надають політичні партії і громадські організації, засоби масової інформації. В певних ситуаціях саме ці організації першими встають на захист прав і законних інтересів місцевого самоврядування. Іноді ство­рюються правозахисні організації місцевого самоврядування.

В умовах формування демократичної, соціальної і правової держави роль правових гарантій місцевого самоврядування є ще недостатньою, а громадсько-політичних гарантій — досить низькою. Для подолання труднощів перехідного суспільства необхідна його структуризація, розвиток демократичних і правових традицій.

Відповідальність органів і посадових осіб місцевого само­врядування. В практиці місцевого самоврядування розрізняють конституційно-правову і майнову відповідальність органів і поса­дових осіб самоврядування.

Конституційно-правова відповідальність полягає у застосуванні до органів та посадових осіб місцевого самоврядування різних заходів конституційно-правового впливу з боку компетентних державних органів.

Вищою формою конституційно-правової відповідальності орга­нів і посадових осіб місцевого самоврядування є дострокове припи­нення їх повноважень у встановленому законом порядку. Так, щодо сільських, селищних і міських рад та сільських, селищних та міських голів, то рішення про дострокове припинення їх повноважень може бути прийняте шляхом проведення місцевого референдуму. Чинне законодавство допускає і процедуру саморозпуску сільських, селищ­них і міських рад, а також добровільної відставки сільських, селищ­них і міських голів.

Конституція передбачає проведення позачергових виборів орга­нів місцевого самоврядування (п. ЗО ст. 85), а отже, вона допускає розпуск або дострокове припинення повноважень цих органів у всеукраїнському масштабі.

Чинне законодавство встановлює підстави, за якими компе­тентні державні органи достроково припинять повноваження окре­мих рад. Місцеві державні адміністрації (а поки що і прокуратура) виявляють факти, які дають підстави для дострокового припинення повноважень органів місцевого самоврядування.

На наш погляд, в новому законодавстві про місцеве самоврядування слід залишити положення чинного законодавства про підстави дострокового при­пинення повноважень органів самоврядування:

а) якщо депутати сільської, селищної або міської ради протягом одного місяця не можуть вирішити на сесії питання визначення її структури, створення своїх робочих органів, затвердження їх керів­ників;

б) якщо сільська, селищна чи міська рада три рази підряд не збирається на сесію у встановленому законом порядку;

в) якщо сільська, селищна чи міська рада систематично порушує Конституцію і закони України. Остання підстава дострокового при­пинення повноважень може бути поширена й на сільських, сели­

щних і міських голів. 

Гарантії та захист прав місцевого самоврядування

Здійснення місцевого самоврядування в Україні забезпечується системою гарантій, під якими розуміють економічні, політичні та правові умови і засоби повної та ефективної реалізації територі­альними громадами, органами місцевого самоврядування завдань і функцій місцевого самоврядування. Гарантії місцевого самоврядування поділяють на загальні та спеціальні.

До загальних гарантій місцевого самоврядування відносять до­сягнутий рівень розвитку країни, тобто ті економічні, політичні, . соціальні, духовні відносини, які склалися в суспільстві. Відповід­но, можна говорити про економічні, політичні, соціальні та духов­ні гарантії.

Так, до економічних гарантій належить економічна система, засади якої отримали закріплення в Конституції України. Політич­ні гарантії пов'язані з демократичним державним режимом Украї­ни, відносно децентралізованою системою територіальної органі­зації влади. До духовних гарантій слід віднести наявну в Україні систему культурних та ідеологічних цінностей, загальний рівень суспільної свідомості, стан усвідомлення широкими верствами на­селення природи та призначення місцевого самоврядування. Спеціальні або правові гарантії - правові засоби, які забезпе­чують нормальну організацію та функціонування місцевого само­врядування. Вони встановлені в Конституції та законах України та спрямовані на забезпечення і захист прав місцевого самоврядування, його самостійність та ефективність. Найважливіші правові гарантії місцевого самоврядування ді­стали закріплення в Конституції України та Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні».

Гарантіями організаційної самостійності місцевого самовря­дування є: положення Конституції України про те, що органи місцевого самоврядування не входять до єдиної системи органів державної влади (ст. 5), а служба в органах місцевого самоврядування висту­пає самостійним видом публічної служби (ст. 38); віднесення питань обрання органів місцевого самоврядування, обрання чи призначення посадових осіб місцевого самоврядування до повноважень місцевого самоврядування; встановлена Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» (ст. 71) заборона органам виконавчої влади та їхнім поса­довим особам втручатися в законну діяльність органів і посадових осіб місцевого самоврядування, а також вирішувати питання, віднесені Конституцією та законами України до повноважень органів і посадових осіб місцевого самоврядування, крім випадків вико­нання делегованих їм радами повноважень, та в інших випадках, передбачених законом; встановлена Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» (ст. 21) заборона обмежувати права територіальних гро­мад на місцеве самоврядування за винятком умов воєнного чи над­звичайного стану.

Гарантіями фінансово-економічної самостійності місцевого самоврядування є: встановлення Конституцією України (ст. 142) матеріальної та фінансової основи місцевого самоврядування; положення Конституції України щодо захисту законом права комунальної власності на рівних умовах із правами власності ін­ших суб'єктів (ст. 13); закріплення обов'язків держави фінансувати здійснення окре­мих повноважень органів виконавчої влади, наданих органам міс­цевого самоврядування (ст. 143 Конституції України), та компенсувати витрати органів місцевого самоврядування, що виникли внаслідок рішень органів державної влади і попередньо не забез­печені відповідними фінансовими ресурсами (ст. 67 Закону Украї­ни «Про місцеве самоврядування в Україні»); передбачена Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» (ст. 61) заборона втручання державних органів у процес складання, затвердження і виконання місцевих бюджетів, за виня­тком випадків, передбачених законом; передбачений Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» (ст. 62) обов'язок держави фінансово підтримувати міс­цеве самоврядування, брати участь у формуванні доходів місцевих бюджетів, здійснювати контроль за законним, доцільним, економ­ним, ефективним витрачанням коштів і належним їх обліком, га­рантувати органам місцевого самоврядування дохідну базу, достат­ню для забезпечення населення послугами на рівні мінімальних соціальних потреб; передбачене Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» (статті 68-70) право органів місцевого самоврядування мати позабюджетні кошти, встановлювати місцеві податки і збори, випускати місцеві позики, лотереї та цінні папери тощо.

Гарантіями захисту прав місцевого самоврядування є: передбачена Конституцією України обов'язковість до виконання на відповідній території актів органів місцевого самоврядування (ст. 144) та актів, прийнятих шляхом місцевого референдуму; судовий порядок захисту права місцевого самоврядування (ст. 145 Конституції України); встановлена Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» (ст. 72) підзвітність і підконтрольність місцевих держав­них адміністрацій районним, обласним радам; передбачена Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» відповідальність органів і посадових осіб місцевого са­моврядування перед територіальними громадами (ст. 75), перед юридичними і фізичними особами (ст. 77); встановлені Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» (ст. 71) заборона для органів виконавчої влади, їхніх по­садових осіб втручатися в законну діяльність органів і посадових осіб місцевого самоврядування та обов'язок місцевих державних адміністрацій повідомляти відповідні органи місцевого самовря­дування про розгляд ними питань, що зачіпають інтереси місцево­го самоврядування; право органів і посадових осіб місцевого самоврядування звертатися до суду щодо визнання незаконними актів місцевих органів виконавчої влади, інших органів місцевого самоврядування, підпри­ємств, установ та організацій, які обмежують права територіальних громад, органів і посадових осіб місцевого самоврядування (ст. 71 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»).

Аналіз наведених положень чинного законодавства свідчить про те, що правові гарантії спрямовані на: по-перше, створення умов, які унеможливлювали би будь-які порушення прав і законних інтересів місцевого самоврядування з боку органів державної влади, підприємств, організацій тощо, а також органів і посадових осіб місцевого самоврядування (в останньому випадку мова йде про захист прав територіальної гро­мади, її окремих членів на участь у здійсненні місцевого самовря­дування); по-друге, припинення порушень прав і законних інтересів міс­цевого самоврядування; по-третє, поновлення порушених прав і законних інтересів міс­цевого самоврядування.

Охорона, захист, припинення порушень і поновлення порушених прав місцевого самоврядування може здійснюватися за допомогою багатьох засобів правового захисту, проте центральне місце в системі правових гарантій захисту прав місцевого самоврядування посідає судовий захист. «Місцеві власті,- йдеться в ст. 11 Європейської хар­тії місцевого самоврядування,- мають право використовувати засоби правового захисту для забезпечення вільного здійснення своїх повно­важень і поважання принципів місцевого самоврядування, які втілені в конституції чи національному законодавстві».

Відповідно до положень Конституції України та Європейської хартії місцевого самоврядування Закон України «Про місцеве само­врядування в Україні» (ст. 71) передбачає право органів і посадових осіб місцевого самоврядування звертатися до суду щодо визнання незаконними актів місцевих органів виконавчої влади, інших органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, які обмежують права територіальних громад, повноваження органів і посадових осіб місцевого самоврядування. Процедура звернення до суду посадових осіб та органів місцевого самоврядування, окремих громадян установлюється у відповідних процесуальних кодексах.