1. Адміністративно-територіальний устрій україни та перспективи його реформування

АТУ – це внутрішній поділ території держа-

ви на адміністративно-територіальні одиниці з

метою раціональної організації державного та

громадського управління регіонами, народним

господарством, загалом політичним і культурним

життям [6, с. 193]. Територіальний устрій є «кар-

касом» організації держави і суспільства загалом

та системи державного управління зокрема, тому

його розглядатимемо в тісному взаємозв’язку з

системою організації влади у державі. Відповідно

до територіального устрою створюється система

органів державної влади і місцевого самовря-

дування. Отже, адміністративно-територіальна

реформа має передбачати змінення обох цих

складових: і системи територіального устрою,

і системи територіальної організації влади в

державі.

Формування АТУ – тривалий і складний про-

цес. Він поєднує як елементи природного відо-

кремлення територій, кожна з яких об’єднується

власною системою господарських, соціальних,

культурних зв’язків, транспортних комунікацій,

у окремих випадках – особливостями етнічного

і конфесійного складу населення, так і захо-

ди, ініційовані органами влади, зацікавленими у

структуруванні території, впорядкуванні її органі-

зації з метою вдосконалення системи управління,

підвищення ефективності фіскальної політики.

Адміністративно-територіальній реформі в Україні,

що, по суті, є пошуком нової, якісно кращої моделі співвідношення і взаємодії

суспільно-державних інститутів, відводиться одне з провідних місць. Саме в чіткій,

реально-діючій системі територіальної організації влади зосереджується

конструктивний потенціал, здатний за умов адміністративно-територіального

реформування скласти децентралізовані самоврядні інститути українського

суспільства на противагу існуючому в Україні державному управлінню.

Удосконалення адміністративно-територіального устрою країни визнане одним з

пріоритетних завдань її розвитку. З огляду на об’єктивно зумовлену викликами

часу соціалізацію критеріїв реформування адміністративно-територіального устрою,

його стратегічна ідея полягає в послідовній передачі частини функцій з надання

відповідних послуг населення з кожного вищого рівня адміністративно-

територіального устрою на нижчий. Новітня історія становлення Української держави

переконливо свідчить, що без побудови раціональної та ефективної системи

адміністративно-територіального устрою марно сподіватися на якісний прогрес у

економічній та соціально-гуманітарних сферах.

Реформування адміністративно-територіального устрою (АТУ) України є невід’ємною складовою адміністративно - територіальної реформи, щопокликана оптимізувати систему управління територіями, упорядкувати взаємовідносини органів влади

різних ієрархічних рівнів, а в кінцевому підсумку – сприяти підвищенню рівня життя пересічного громадянина в кожному міському

чи сільському населенному пункті. На необхідності проведення реформи АТУ наголошується у посланнях Президента України до

Верховної Ради України «Про внутрішнє і зовнішнє становище України» у 2003 [1. с. 137], 2005

та 2006 роках. В Універсалі Національної Єдності йдеться про «стимулювання розвитку місцевого самоврядування, підви-

щення його ролі і статусу шляхом забезпечення фінансово-економічної спроможності та реформування адміністративно-територіального устрою» [4]. Державною стратегією регіонального розвитку на період до 2015 р. [5] передбачено провести у 2009-2015 роках адміністративно-територіальну, бюджетну та податкову реформи з метою зміцнення фінансово-економічної основи територіальних громад.

Реформування адміністративно-територіального устрою повинно відбуватися з метою надання реальної можливості для людини отримати максимальну кількість послуг від органів влади на кожному рівні

управління. Саме людина та задоволення її потреб повинні опинитися в центрі уваги

влади, яка для ефективної реалізації покладених на неї функцій отримає необхідні

повноваження й водночас нестиме всю відповідальність за втілення в життя.

Перетворення територіального устрою держави, з одного боку, уже саме по

собі може вплинути на благополуччя конкретного громадянина, сім’ї, територіальної

соціальної групи. Адже в Україні від статусу населеного пункту залежить можливість

кількісного та якісного отримання послуг. Перетворення територіального устрою не

здатне привести до кардинальних якісних змін у політико-правовому устрої держави.

Реформа територіального устрою, взята окремо, у жодному випадку не здатна

привести до кардинальних змін у функціонуванні системи органів державної

(публічної) влади. Зрушення такого рівня визначаються реформуванням державної

служби, зміною принципів побудови органів державної влади, створенням дієвих

механізмів контролю й відповідальності за ефективність управління, упорядкуванням

фінансово-кредитної системи, комплексним перетворенням усієї системи влади тощо. Реформування адміністративно-територіального устрою – невід’ємна складова

адміністративно-територіальної реформи, що покликана оптимізувати систему

управління територіями, упорядкувати взаємовідносини органів влади різних

ієрархічних рівнів, а в кінцевому підсумку – сприяти підвищенню рівня життя

кожного громадянина в кожному міському чи сільському населеному пункті.

Актуальність реформи адміністративно-територіального устрою обумовлюється

низкою обставин, серед яких:

- адміністративно-територіальний устрій держави є її неодмінним атрибутом,

чинником забезпечення її територіальної цілісності, динамічного й збалансованого

соціально-економічного розвитку, передумовою для практичної реалізації принципів

сталого розвитку в межах територіальних адміністративних утворень та держави

загалом;

- сучасний адміністративно-територіальний устрій України сформувався за

відсутності самостійної методології і визначався імперськими ідеями управління

територіями в межах колишнього СРСР. Він був адаптований до командно-

адміністративної системи управління. Тому декларований за командно-

адміністративної системи принцип відповідності систем територіального устрою та

економічного районування потребує критичного перегляду. В умовах надзвичайно

динамічного економічного розвитку, що великою мірою залежить від мінливої

світової економічної кон’юнктури, змінилася суть принципу економічної доцільності.

Він полягає не в тому, щоб провести межі адміністративно-територіальних утворень

відповідно до сформованих ареалів і центрів господарської діяльності, а в тому, щоб,

об’єднавши певні території в одне адміністративно-територіальне (управлінське)

утворення, створити в його межах максимально сприятливе соціально-економічне

середовище;

- включення України до загальносвітових процесів глобалізації та

реґіоналізації, її кроки щодо запровадження європейських стандартів у всі сфери

суспільного життя ставлять питання щодо відповідності адміністративно-

територіального устрою держави основним європейським принципам побудови

системи управління реґіональним і місцевим розвитком, розбудови місцевого

самоврядування, відповідності об’єктивним тенденціям реґіоналізації соціально-

економічних процесів;

- існуючий адміністративно-територіальний устрій стає на заваді здійсненню

ефективної реґіональної політики, гальмує становлення базового інституту демократії

– місцевого самоврядування;

- час від часу українське суспільство втягується в дискусії щодо федералізації

України, які несуть в собі серйозну загрозу територіальній цілісності держави.

Сучасна система адміністративно-територіального устрою, сформована в

Україні в період панування радянської влади й побудована на тоталітарних засадах,

залишилась у спадок незалежній Українській державі в період її становлення. Вона

характеризується високим ступенем централізації влади за лінією: уряд – область –

район – сільрада (міська рада, селищна рада) та позбавленням представницьких

органів на місцях можливості проводити ефективну політику в інтересах людини,

тобто надавати громадянам доступні якісні послуги. Ця система на сьогодні

призупинила проведення ефективних соціально-економічних перетворень, вона

вносить дисбаланс у фінансову сферу та не забезпечує ефективними державними

послугами громадян України. Адміністративний поділ не враховує принципів

економічної доцільності, що призводить до суттєвих соціально-економічних та

територіальних диспропорцій.

Сучасний територіальний устрій України та існуючий розподіл повноважень

між органами влади стали перешкодою для подальшого розвитку економіки держави.

Диспозиції в економічному й соціальному розвитку територій, які на сьогодні є в

державі, удвічі, а то й утричі, перевищують ті, що існують у найбідніших країнах

Європи. І чим менша територія, тим ці диспозиції більші.

Законодавство України в частині, що стосується вирішення питань

адміністративно-територіального поділу та устрою, є застарілим та недосконалим.

Відповідно до Конституції України окреслені питання мають вирішуватися

законодавчим шляхом. Однак прийнятий у 1998 р. Закон України «Про

адміністративно-територіальний устрій» так і не набув чинності у зв’язку з

накладанням на нього вето Президента. Саме тому під час вирішення питань

адміністративно-територіального устрою використовується застарілий Указ Президії

Верховної Ради УРСР «Про затвердження Положення про порядок вирішення питань

адміністративно-територіального устрою УРСР» від 12.03.1981 р. Але в багатьох

випадках воно не працює внаслідок того, що входить у суперечності з Конституцією

України .

Таким чином, до проблемних питань адміністративно-територіального устрою

належать: законодавча неврегульованість правового статусу адміністративно-

територіальних одиниць; розташування на території міст інших міст, а також сіл,

селищ як окремих адміністративно-територіальних одиниць; існування серед

категорій адміністративно-територіальних одиниць таких категорій, як селище

міського типу, сільрада, а також селищна та міська рада; відсутність чітких критеріїв

для утворення районів, районів у міста, віднесення населених пунктів до категорій

сіл, селищ, міст; відсутність відповідних картографічних матеріалів.

Сьогодення характеризується швидкими темпами урбанізації. Економіка

зосереджується в обласних центрах, місті Києві. За останні 10 років чисельність

сільського населення зменшилась на 1 млн осіб. Водночас кількість сільських рад

збільшилася більше ніж на тисячу.

Є дві умови саморозвитку територій: перша – людський капітал, його якість,

друга – фізична та соціальна інфраструктура. Майже 80 % наших населених пунктів

або не мають і того й іншого, або поступово втрачають ці ресурси. Практика

свідчить – чим менша територія, тим менше й цих складових саморозвитку, а чим

менший ресурс саморозвитку, тим більше держава мусить виділяти коштів у

державному бюджеті, для того щоб підтримувати виживання цієї території.

Вихід із цієї ситуації може забезпечити тільки реформа. Територіальна реформа

зумовить сукупність інших реформ – це й адміністративна реформа, коли змінюються

повноваження між різними територіальними рівнями, це й муніципальна реформа –

збільшення повноважень самоврядування, а відповідно й збільшення ресурсу для їх

реалізації. Це не самоврядування, коли бюджет, сільський бюджет, формується

виключно із дотацій і складається лише із заробітної плати сільського голови та його

секретаря.

Територіальна реформа визначила податкову й бюджетну реформу, тому що

має забезпечити можливість функціонування економіки територій, а отже, частина

податків має залишитись на території. Те саме стосується й бюджетної реформи,

оскільки під час зміни територіального устрою мають бути серйозно реформовані

міжбюджетні відносини.

Урахування перерахованих та інших особливостей функціонування системи

територіального устрою держави допоможе правильно сформулювати завдання

адміністративно-територіальної реформи та визначити адекватні механізми її

реалізації. Тому для успішного проведення адміністративно-територіальної реформи

необхідно дотримуватися таких правил:

1. Реформа починається лише після прийняття суспільством довготермінового

плану розвитку країни. Термін реформи не може бути меншим ніж 10 років.

2. Перед початком реалізації реформи проводиться якнайширша

роз’яснювальна робота в суспільстві. Цей етап складатиме не менш як один рік

цілеспрямованої та потужної роботи, у тому числі з використанням засобів масової

інформації. У результаті більшість громадян мають усвідомити цілі, завдання

реформи, а також громадські та особисті переваги від її проведення.

3. У плані реалізації реформи детально пояснюються етапи, терміни та

порядок проведення кожного етапу. Реалізація плану постійно висвітлюватиметься у

ЗМІ і супроводжуватиметься відкритими обговореннями ходу реформи [9].

Адміністративно-територіальну реформу можна провести у будь-якій країні

лише за умов бачення суспільством картини майбутнього, глибокої підготовки,

значного терміну й публічності процесу. Таким чином, метою адміністративно-

територіальної реформи є гармонізація компетенції та відповідальності держави та

місцевого самоврядування, висока якість публічних послуг, розвиток інституту

територіальних громад та розкриття творчого потенціалу щодо самоврядування

громадян України. У разі успіху реформа матиме далекосяжні наслідки насамперед

для місцевого і реґіонального розвитку. Проведення адміністративної реформи зніме

проблему протистояння центру й реґіонів, надасть право реґіонам володіти,

користуватись і розпоряджатися своїми природними багатствами, перекладаючи при

цьому повноту влади, а значить, і відповідальність не на міфічний центр, а на місцеві

органи влади управління, зміцнить економічні, культурні, соціальні зв’язки між

окремими реґіонами на повноправних, взаємовигідних засадах на умовах

взаємодопомоги, взаємоповаги й культурного взаємозбагачення, допоможе зламати

недовіру і настороженість між окремими реґіонами за політичними, етнічними та

іншими мотивами .

У ході адміністративної реформи мають бути істотно вдосконалені регулююча,

розпорядча та контрольна функції органів виконавчої влади, підвищена їх

відповідальність, чітко розподілені повноваження як по горизонталі, так і по

вертикалі, ефективна взаємодія з іншими гілками влади та інститутами

громадянського суспільства, запроваджений дієвий механізм контролю за

функціонуванням органів виконавчої влади, більш широка участь суспільства у

формуванні державної політики. У результаті реформи різні групи населення

отримають свої переваги:

- молодь – нові можливості для самореалізації;

- люди середнього віку – забезпечення умов та стабільності зростання ділової

активності;

- люди похилого віку – збереження стабільності та підвищення рівня

соціальної захищеності.

Законопроектом пропонується встановити

трирівневу систему АТУ: регіони (міста-регіо-

ни) – райони (міста-райони) – громади. Базовою

ланкою АТУ визначено громаду. Запропоновано

також кількісні параметри нових адміністратив-

но-територіальних одиниць: для громад, як пра-

вило, не менше 5 тис. жителів, для району – не

менше 70 тис., для регіону – не менше 750 тис.

Визначено також критерії віднесення населених

пунктів до окремих категорій – село, містечко,

місто, порядок утворення та ліквідації адміністра-

тивно-територіальних одиниць, встановлення

їхніх меж, перейменування тощо. Принципово

важливим положенням законопроекту є те, що

територіальну реформу пропонується здійснюва-

ти за принципом «знизу догори», розпочинаючи

із формування громад.

Очікуваними наслідками реформи АТУ має

стати: зменшення кількості міст обласного зна-

чення; зменшення кількості районів; виведення

з-під обласного підпорядкування міст держав-

ного значення; зменшення кількості сільських та

селищних рад.

Законопроектом також передбачено створен-

ня виконавчих комітетів селищних, районних,

обласних рад, залишення виконавчих органів

державної влади на рівні області з функ ціями

координації та управління підрозділами цент-

рального уряду на місцевому рівні й контроль-

ними функціями щодо органів місцевого самов-

рядування.

Для апробації основних положень цього

законопроекту спеціальна комісія працювала у

Вінницькій, Луганській, Івано-Франківській та

Одеській областях і запропонувала варіанти про-

ектів перерозподілу районів у межах цих облас-

тей.

Обговорення зазначеного законопроекту вия-

вило проблемні питання і необхідність суттєвого

доопрацювання і уточнення низки її положень.

Проте даний законопроект цілком можна брати

за основу у подальшому розробленні проекту

реформування територіального устрою держави.

Підсумовуючи викладене, основними засада-

ми реформи АТУ України вважатимемо:

– укрупнення масштабу адміністративно-

територіальних одиниць з метою раціоналіза-

ції витрачання бюджетних коштів, зміцнення

кадрового потенціалу місцевих органів влади,

мобілізації та повнішого використання фінансо-

во-матеріальних ресурсів;

– принцип перспективності – врахування про-

гнозів розвитку і розміщення продуктивних сил

з тим, щоб адміністративно-територіальні утво-

рення мали достатній потенціал для подальшого

соціально-економічного розвитку;

– врахування особливостей регіональних сис-

тем розселення та прогнозів їхнього розвитку;

– комплексне врегулювання відносин між

місцевими органами державної влади і органа-

ми місцевого самоврядування для забезпечення

їхньої єдності у вирішенні питань місцевого

значення;

– поетапність проведення реформи, розпочи-

наючи з низової ланки і закінчуючи регіональ-

ною;

– науково-методичне опрацювання всього

комплексу питань адміністративно-територіаль-

ної реформи до початку її здійснення.

Висновки.

Не викликає заперечень той факт, що Україна

потребує зміни адміністративно-територіального

устрою. Цей процес зумовлено інтеграційними

зусиллями держави з наближенням до європейсь-

ких стандартів, прагненням удоско налити систе-

му державного управління, підвищити ефектив-

ність регіональної політики то що. Необхідність

реформування АТУ задекларовано найвищими

владними інституціями в державі та зазначено

у низці важливих документів. Сьогодні існують

напрацювання щодо концептуальних засад та

досить обґрунтовані орієнтири відносно можли-

вої конфігурації системи адміністративно-тери-

торіального поділу держави.

Під час планування реформи АТУ важливо

враховувати низку обставин. Насамперед те, що

зазначена реформа не може здійснюватися як

одноразова миттєва акція зусиллями відповід-

ної політичної сили, що перебуває при владі.

Це питання має перебувати над поточною полі-

тичною ситуацією. Проведення АТР потребує

внесення змін до Конституції України, а, відтак –

консенсусу в цьому питанні більшості політич-

них сил у Верховній Раді України.

За таких обставин необхідними передумова-

ми проведення реформи АТУ є, по-перше, наяв-

ність сильної політичної волі на найвищому рівні

керівництва державою та, по-друге, широка під-

тримка громадськості України, що потребуватиме

тривалої й широкомасштабної пропаганди.

Проведення такої масштабної, резонансної й

суспільно важливої реформи, як реформа АТУ,

потребує належного інституційного забезпечен-

ня. Насамперед має бути визначений або створе-

ний на центральному рівні інституційний орган

із необхідним ресурсним та кадровим забез-

печенням і достатніми повноваженнями для:

1) координації всіх робіт – від розроблення проек-

ту реформи до його запровадження; 2) взаємодії

з центральними і місцевими органами виконавчої

та представницької влади; 3) взаємодії з науко-

вими установами, громадськими організаціями,

ЗМІ. Очолювати таку інституцію має авторитет-

на і відома широкому загалу особа, спроможна

взяти на себе персональну відповідальність за

успішність реформи.

Здійснення адміністративно-територіальної

реформи з урахуванням зазначених засад дозво-

лить підвищити ефективність єдиної державної

політики на всіх територіальних рівнях, досягти

гармонійного поєднання загальнодержавних та

місцевих інтересів, сприяння становленню та розвитку місцевого самоврядування.__

Таким чином, реформування адміністративно-територіального

устрою повинне базуватися на певних принципах, які сприяють поліпшенню

стандартів життя, наближають надання певних послуг населенню, сприяють розвитку

місцевого самоврядування. Загалом Україна як країна стане зручнішою для життя

людини, вона буде гармонійно розвиватися і позбудеться надмірного тиску з боку

держави.