Глава III. Действие и применение международных договоров в пространстве

1. Территориальная сфера действия договоров

Статья 29 Венской конвенции о праве международных договоров гласит: "Если иное намерение не явствует из договора или не установлено иным образом, то договор обязателен для каждого участника в отношении всей его территории". Принятие этой статьи явилось результатом победы на Венской конференции социалистических и других прогрессивных государств над колониалистскими пережитками в международном праве. Формулировка ее была предложена делегацией Украинской ССР*(74) и принята конференцией вопреки реакционным тенденциям, которые имелись на этот счет и в Комиссии международного права, и на самой Венской конференции.

Проект этой статьи, содержавшийся в докладе X. Уолдока, носил явно колониалистский характер. Ориентируясь на практику колониальных держав, эта статья (в докладе ст. 58) содержала положение о применении договора ко "всей территории или всем территориям, за которые стороны несут международную ответственность"*(75). Иначе говоря, она исходила из того, что территории колоний являются частью территории государства-метрополии, что противоречит современному международному праву. Правда, в практике государств до сих пор встречаются договоры, содержащие так называемые колониальные статьи, посредством которых решение вопроса о распространении или нераспространении международного договора на колониальные владения целиком или почти целиком ставится в зависимость от произвольного усмотрения государства-метрополии. Такие колониалистские оговорки есть в Конвенции о предупреждении преступления геноцида и наказании за него 1948 года, в Парижской конвенции по охране промышленной собственности 1883 года, в Единой конвенции о наркотических средствах 1961 года, международных соглашениях по кофе и по пшенице 1962 года и др. Эти статьи появились в Договорах по настоянию колониальных держав. Советский Союз всегда решительно выступал против них, заявляя соответствующие оговорки. Широко известна советская оговорка к ст. XII Конвенции о геноциде при подписании конвенции. При своем присоединении 1 июля 1965 г. к Парижской конвенции по охране промышленной собственности СССР сделал следующую оговорку: "Присоединяясь к Конвенции, Союз Советских Социалистических Республик считает необходимым заявить, что положения ст. 16-бис Парижской конвенции по охране промышленной собственности, касающиеся колоний, протекторатов, подмандатных территорий или иных территорий, указанных в п. 1 упомянутой статьи, являются устаревшими и противоречат Декларации Генеральной Ассамблеи Организации Объединенных Наций о предоставлении независимости колониальным странам и народам [резолюция 1514 (XV) от 14 декабря 1960 г.]".

Благодаря твердой позиции советского представителя в Комиссии международного права, поддержанной представителями других социалистических стран (Польши и Югославии), а также афро-азиатских стран (Афганистана, Ирака, Нигерии, Египта), статья о территориальном применении договоров была переработана, и из нее были устранены колониалистские положения. Однако и в новой формулировке она оставляла возможность для такого толкования, что действие международных договоров может распространяться на зависимые народы, которые не давали на это своего согласия. Кроме того, в формулировке Комиссии международного права, как отметил на Венской конференции представитель Украинской ССР, выдвигая украинскую поправку, затрагивался, но нечетко решался вопрос о соотношении действия международных договорных и внутригосударственных норм на территории государства, в частности федеративного государства. Создавалось впечатление, что международный договор всегда действует непосредственно на всей территории государства. Между тем, подчеркнул представитель УССР, юридическая процедура приведения в действие международного договора внутри государства в разных странах различна: в одних требуется издание специального закона, в других - нет*(76). В приведенной выше новой формулировке ст. 29 Венской конвенции более удачно решается этот вопрос. В ней речь идет не о "применении" международного договора на территории государства, а "обязательности" договора для каждого участника в отношении всей его территории, что дает возможность более правильно и дифференцированно решать вопрос о территориальном действии и применении договора внутри страны. При этом в статье указывается, что обязательность договора имеет место лишь тогда, если "иное намерение не явствует из договора или не установлено иным образом", то есть государство - участник договора может исключить из сферы его действия определенную часть своей государственной территории. Это особенно важно в случае федеративного государства, когда его отдельные части обладают международной правосубъектностью и договорной правоспособностью. Так, в случае Союза ССР договоры СССР, и только СССР, как правило, распространяли свое действие на всю территорию Союза и все союзные республики. Но в тех случаях, когда международный договор, заключаемый Союзом ССР, затрагивает вопросы, входящие в компетенцию союзной республики, необходимо ясно выраженное согласие этой республики. Однако из этого не следует, что все союзные республики являются субъектами всех международных договоров, заключенных СССР.

Нужно проводить различие между территориальным применением или действием международного договора и участием в международном договоре. В договорах, которые заключались СССР, субъектом является Союз ССР в целом, он, как таковой, несет ответственность по обязательствам из этих договоров. Иностранные государства не могут предъявлять претензий к союзным республикам за исполнение договоров, заключенных Союзом ССР в целом. Для распространения действия договора союзной республики на всю территорию СССР необходимо специальное соглашение СССР и иностранного контрагента. С другой стороны, международные договоры, заключенные союзной советской республикой, действовали только на ее территории и обязывали только ее как самостоятельного субъекта международного права и указанных договоров. Поэтому ни другие республики, ни СССР в целом не несли международной ответственности по договорам той или иной республики.

Для распространения действия договора союзной республики на территорию другой союзной республики также необходимо специальное соглашение. В качестве примера можно привести Рапалльский договор с Германией от 16 апреля 1922 г. Этот договор был подписан Г.В. Чичериным от имени РСФСР. Однако он имел важное значение не только для России, но и для других советских республик. В связи с этим 5 ноября 1922 г. Украинская, Белорусская, Азербайджанская, Армянская и Грузинская Советские Социалистические Республики, а также Дальневосточная республика, с одной стороны, и Германия, с другой стороны, подписали специальный договор о распространении Рапалльского договора на территорию этих республик*(77).

При образовании в 1922 году Союза ССР советские республики добровольно передали Союзу свои функции внешних сношений, в частности в отношении права заключения международных договоров, и не пользовались этим правом вплоть до 1 февраля 1944 г. Однако с образованием СССР международные договоры, заключенные советскими республиками с иностранными государствами до 1922 года, не прекратили своего действия. СССР стал правопреемником этих договоров, и они продолжали свое действие, но на территории соответствующих союзных республик проведение их в жизнь, выполнение и соблюдение было поручено республиками Союзу ССР. Этот принцип был выражен в официальных нотификациях правительств РСФСР (21 июля 1923 г.), УССР (16 июля), БССР и ЗСФСР (21 июля) представителям иностранных государств. Например, в нотификации правительства РСФСР говорилось: "РСФСР передала Союзу ССР ведение всех ее международных сношений, в том числе проведение в жизнь всех заключенных ею международных договоров и соглашений, которые, равно как и концессионные договоры, вступившие в силу до сего времени в действие на территории РСФСР в соответствии с ее законодательством, будут Союзом ССР сохраняемы на территории РСФСР в прежней силе".

23 июля 1923 г. правительство СССР в официальной ноте иностранным представителям подтвердило ноты советских республик. В ноте говорилось, что в связи с образованием СССР "на Народный комиссариат по иностранным делам Союза ССР возложено ведение от имени Союза всех международных сношений, в том числе проведение в жизнь всех заключенных вышепоименованными республиками с другими государствами договоров и соглашений, которые сохраняют на территориях соответствующих республик свою прежнюю силу"*(78).

Впоследствии многие из этих договоров были заменены новыми, заключенными от имени Союза ССР.

В соответствии с принципом государственного суверенитета и территориальной неприкосновенности международный договор может распространять свое действие на территорию других государств или на часть территории государств-участников, которая ранее не подпадала под действие договора, только с согласия государств, чьей территорией она является. Так, после объединения Египта и Сирии и образования Объединенной Арабской Республики в 1958 году советско-египетское соглашение о культурном сотрудничестве от 19 октября 1957 г. было распространено обменом нотами между СССР и ОАР от 29 декабря 1958 г. и 19 июня 1959 г. на Сирию. Этот обмен нотами был ратифицирован Указом Президиума Верховного Совета СССР 22 июня 1959 г.*(79)

Бывают такие договоры, которые относятся к определенной территории, одновременно являющейся объектом и сферой действия договора. Таковы договор об Антарктике от 1 декабря 1959 г., Женевская конвенция об открытом море 1958 года, Договор о принципах деятельности государств по исследованию и использованию космического пространства, включая Луну и другие небесные тела, 1967 года. Эти договоры применяются за пределами государственной территории, так как ни Антарктика, ни открытое море, ни космическое пространство не являются территорией какого-либо государства. Но и в этих случаях государства не вправе произвольно распространять международный договор за пределы его территории.

Многосторонние договоры часто включают специальные статьи, которые точно устанавливают их сферу действия или применения, а договоры, объект которых связан с определенной территорией, устанавливают точную территориальную сферу их действия. Так, в ст. 1 Конвенции по защите морской среды района Балтийского моря от 22 марта 1974 г. установлено, что "районом Балтийского моря" для целей конвенции является "собственно Балтийское море с Ботническим заливом, Финским заливом и входом в Балтийское море", ограниченным указанной в Статье параллелью. Этот район "не включает внутренние воды Договаривающихся Сторон"*(80). В соответствии со ст. 1 Конвенции о сохранении тюленей Антарктики от 1 июня 1972 г. ее действие "распространяется на моря к югу от 60° южной широты"*(81).

Точные пределы сферы территориального действия иногда указываются и в двусторонних договорах. Например, в ст. I советско-американской Конвенции об охране перелетных птиц и среды их обитания, подписанной в Москве 19 ноября 1976 г., сказано: "Настоящая Конвенция будет распространяться:

а) для Союза Советских Социалистических Республик: на всю территорию, находящуюся под юрисдикцией Союза Советских Социалистических Республик;

б) для Соединенных Штатов Америки: на всю территорию, находящуюся под юрисдикцией Соединенных Штатов Америки"*(82).

В некоторых случаях кроме статьи (обычно первой), в которой определяется сфера действия всего договора, имеются специальные статьи, которые определяют пространственную сферу действия его отдельных частей. Например, в ст. 1 Конвенции ООН по морскому праву 1982 года определяется сфера применения всей конвенции (относительно ее субъектов). Кроме того, ст. 35 определяет сферу действия ее ч. III (Проливы, используемые для международного судоходства), а ст. 134 - сферу действия ч. XI (Район морского дна).

Подобные указания дают возможность более четко применять международные договоры или их отдельные части в пространстве, предотвращают споры между государствами о территориальной сфере действия договоров*(83).