КОММЕНТАРИЙ К ФЕДЕРАЛЬНОМУ ЗАКОНУ

"ОБ ОПЕКЕ И ПОПЕЧИТЕЛЬСТВЕ"

И ФЕДЕРАЛЬНОМУ ЗАКОНУ "О ВНЕСЕНИИ ИЗМЕНЕНИЙ

В ОТДЕЛЬНЫЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ АКТЫ В СВЯЗИ

С ПРИНЯТИЕМ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА

"ОБ ОПЕКЕ И ПОПЕЧИТЕЛЬСТВЕ"

Материал подготовлен с использованием правовых актов

по состоянию на 31 января 2009 года

Под редакцией

П.В. КРАШЕНИННИКОВА

АВТОРСКИЙ КОЛЛЕКТИВ:

Крашенинников Павел Владимирович - вступительная статья, статьи 1, 2, 18 Федерального закона "Об опеке и попечительстве";

Манылов Игорь Евгеньевич - статья 9 Федерального закона "Об опеке и попечительстве";

Михеева Лидия Юрьевна - статьи 3 - 8, 10 - 16, 21 - 32 Федерального закона "Об опеке и попечительстве", Федеральный закон "О внесении изменений в отдельные законодательные акты в связи с принятием Федерального закона "Об опеке и попечительстве";

Рузакова Ольга Александровна - статьи 17, 19, 20 Федерального закона "Об опеке и попечительстве".

Вступительная статья

Государственный интерес в регулировании семейных отношений выражен в ст. 7 Конституции РФ, согласно которой в Российской Федерации обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства.

В Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ на 2008 год принято решение поддержать инициативу об объявлении 2008 года годом семьи в России, основной целью которого является объединение усилий государства, общества, бизнеса вокруг важнейших вопросов укрепления авторитета и поддержки института семьи, базовых семейных ценностей.

В рамках реализации Послания Президента, Указа Президента РФ от 14 июня 2007 г. N 761 "О проведении в Российской Федерации года семьи" рабочей группой по совершенствованию законодательства в сфере семейной политики Организационного комитета по проведению в 2008 г. в Российской Федерации года семьи был разработан план подготовки законопроектов, основной целью которого является создание правовых условий для реализации задач государства по возрождению и обеспечению семейных ценностей.

Федеральный закон "Об опеке и попечительстве" (далее - Закон об опеке) и взаимосвязанный с ним Федеральный закон "О внесении изменений в отдельные законодательные акты в связи с принятием Федерального закона "Об опеке и попечительстве" являются первостепенными по значимости в рамках данного плана. Практика применения положений гражданского и семейного законодательства об опеке и попечительстве за многие десятилетия показала, что назрела необходимость проведения комплексной реформы этого института. Немногочисленные нормы Гражданского и Семейного кодексов Российской Федерации не позволяли разрешить целый ряд вопросов, связанных с назначением опекунов и попечителей, с выдачей разрешений на отчуждение жилых помещений и иного имущества подопечных, с привлечением опекунов и попечителей к ответственности и пр.

Кроме того, в настоящее время коренным образом изменились социальные отношения по устройству граждан, нуждающихся в опеке и попечительстве. Например, развитие отношений по устройству детей, оставшихся без попечения родителей, повлекло возникновение в регионах России новых форм опеки и попечительства, которые не получают пока необходимого законодательного оформления. Все это настоятельно потребовало изменения содержания института опеки и попечительства исходя из его новых задач и принципов.

В рамках реформы законодательства об опеке и попечительстве были разработаны проекты Федеральных законов "Об опеке и попечительстве" и "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "Об опеке и попечительстве". При разработке этих документов использовались положительный опыт российского, в том числе дореволюционного, законодательства, а также положения зарубежного законодательства: нормы об опеке и попечительстве, содержащиеся в праве Германии, Франции, Швеции, канадской провинции Квебек, Китая, Японии, Латвии, Азербайджанской Республики, республик Беларусь, Казахстан, Украина и других государств. Многие положения законопроектов продолжают и развивают идеи, заложенные в проекте Опекунского устава, опубликованном в России еще в 1897 г.

Концепция проекта Закона об опеке была обсуждена и одобрена участниками парламентских слушаний, прошедших в Государственной Думе РФ в 2005 г. Первый вариант проекта был подготовлен и опубликован для обсуждения научной общественностью еще в 2002 г. <1>.

--------------------------------

<1> См.: Михеева Л.Ю. Проект Федерального закона "Об опеке и попечительстве" // Современное право. 2002. N 2. С. 11.

В 2005 г. проекты названных Законов были внесены в Государственную Думу депутатами Государственной Думы Е.Ф. Лаховой и П.В. Крашенинниковым. Позже к ним присоединились депутаты В.В. Панов, Л.В. Пепеляева. Законы были приняты Государственной Думой 11 апреля 2008 г., одобрены Советом Федерации 16 апреля 2008 г. и подписаны Президентом РФ 24 апреля 2008 г.

После первого чтения законопроектов, прошедшего 7 ноября 2007 г., в Комитет Государственной Думы по гражданскому, уголовному, арбитражному и процессуальному законодательству поступило более сотни поправок, большая часть которых была принята во втором чтении. Проекты были предметом обсуждения на заседаниях рабочей группы по совершенствованию законодательства в сфере семейной политики Организационного комитета по проведению в Российской Федерации года семьи, на совещаниях в Министерстве образования и науки РФ, Экспертном управлении при Президенте РФ и Государственно-правовом управлении при Президенте РФ, а также на заседании Организационного комитета по проведению в Российской Федерации года семьи под руководством вновь избранного Президента РФ Д.А. Медведева.

Основные новеллы Федеральных законов "Об опеке и попечительстве" и "О внесении изменений в отдельные законодательные акты в связи с принятием Федерального закона "Об опеке и попечительстве" сводятся к следующему.

Во-первых, федеральными законами унифицируются нормы гражданского, семейного и некоторых других отраслей законодательства, регулирующих отношения по опеке и попечительству. Предметом правового регулирования являются отношения с участием как несовершеннолетних, так и совершеннолетних граждан, находящихся под опекой (попечительством) или нуждающихся в ее установлении.

Во-вторых, Закон об опеке впервые унифицирует задачи и принципы государственного регулирования отношений в области опеки и попечительства, определяет полномочия органов опеки и попечительства, упорядочивает процедуры установления и прекращения опеки и попечительства.

В-третьих, вышеназванными Федеральными законами предусматриваются введение упрощенного порядка назначения опеки в случаях необходимости немедленного назначения опекуна или попечителя (предварительная опека), временной опеки (например, на срок командировки родителей), назначение опекуна и попечителя над несовершеннолетними по заявлению их родителей (с указанием конкретного лица) на период, когда по уважительным причинам они не могут исполнять свои родительские обязанности, возможность назначения нескольких опекунов или попечителей одному лицу. Закрепляется преимущественное право близких родственников стать опекунами (попечителями).

В отличие от ранее действовавших норм, допускающих выплату опекунам (попечителям) вознаграждения только в одном случае (приемная семья), в комментируемых Федеральных законах допускается заключение договоров об осуществлении опеки (попечительства) при необходимости в любых случаях. Таким договором может быть предусмотрена выплата вознаграждения. Эта новелла будет способствовать, в частности, сокращению числа детей, воспитывающихся в учреждениях для детей, оставшихся без попечения родителей.

Впервые детально урегулированы важные вопросы охраны, управления и распоряжения имуществом подопечных, определены порядок и сроки выдачи органами опеки и попечительства разрешений на совершение сделок с имуществом подопечных, а также разрешений на совершение иных действий от имени подопечных. Определены порядок и сроки представления отчета опекуна (попечителя) о хранении, использовании и управлении имуществом подопечного. Также впервые предусматривается введение ответственности опекунов (попечителей) и органов опеки и попечительства за нарушение прав и законных интересов подопечных граждан.

В ходе работы над проектом Закона об опеке был расширен круг воспитательных учреждений и иных организаций, на которые могут быть возложены функции опекунов и попечителей, что позволяет закрепить правовое положение и тех воспитательных учреждений, которые созданы церковными учреждениями. Те некоммерческие организации, которые на момент вступления Закона в силу осуществляют свою деятельность, сохраняют право заниматься воспитательной деятельностью и после вступления Закона в силу.

Учтена правовая природа патроната и распределения в этой сфере функций федеральных органов, в частности Правительства РФ, и субъектов Российской Федерации.

Решен вопрос относительно различных договоров, определяющих устройство детей, оставшихся без попечения родителей, заключенных до даты вступления Федерального закона "Об опеке и попечительства" в силу.

Уточнены полномочия органов опеки и попечительства в части деятельности по подбору, учету и подготовке граждан, желающих стать опекунами или попечителями (приемными, патронатными родителями), а также по оказанию содействия ("сопровождения") опекунским семьям.

Уточнены вопросы учета индивидуальных особенностей личности каждого подопечного путем предоставления органу опеки возможности установить обязательные требования к осуществлению прав и исполнению обязанностей опекуна или попечителя, в том числе определяющие конкретные условия воспитания несовершеннолетнего подопечного.

В то же время в ходе работы над законопроектами наметились отдельные расхождения позиций рабочей группы и Министерства образования и науки РФ прежде всего по вопросу о правовом статусе патронатных воспитателей и необходимости введения так называемого социального патроната.

В этой части предложенные Министерством образования и науки поправки противоречили утвержденной концепции законопроекта "Об опеке и попечительстве", вводящего в федеральное законодательство понятие "патронатное воспитание" как разновидность опеки или попечительства (полное законное представительство ребенка).

Рабочая группа сочла нецелесообразным расщепление по договору о патронатном воспитании функций законного представительства между детским домом и патронатным воспитателем.

При подготовке законопроектов удалось избежать их противоречия с Семейным кодексом РФ, в соответствии с которым, с одной стороны, патронатное воспитание считалось бы формой устройства ребенка, а с другой - ребенок продолжал бы числиться за детским учреждением. Это и в целом могло бы ухудшить положение ребенка в патронатной семье по сравнению с положением в приемной и опекунской семьях, поскольку не позволяло бы четко определить, кто и в какой момент несет ответственность за ребенка.

По мнению рабочей группы, патронат необходимо рассматривать наравне с приемной семьей как полноценную разновидность опеки (попечительства). Индивидуальные требования к патронатному воспитанию будут устанавливаться договором и актом о назначении опекуна (патронатного воспитателя).

С целью стабилизации правовой ситуации с патронатными семьями и другими формами устройства детей, оставшихся без попечения родителей, договоры о передаче ребенка (детей) на воспитание в приемную семью, а также договоры о патронатной семье (патронате, патронатном воспитании), заключенные до 1 сентября 2008 г. (дата вступления в силу Федерального закона "Об опеке и попечительстве"), сохраняют свою силу и могут быть переоформлены в соответствии с настоящим Федеральным законом исключительно по желанию приемных родителей или патронатных воспитателей.

На основании ст. 32 Закона об опеке, а также ст. 6 Федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты в связи с принятием Федерального закона "Об опеке и попечительстве" оба Закона вступают в силу с 1 сентября 2008 г. Разрыв в сроке между принятием и введением в действие обусловлен необходимостью их изучения органами опеки и попечительства, другими участниками отношений в сфере опеки и попечительства, иными заинтересованными лицами. Кроме того, в рамках реализации отдельных положений законов необходимо принятие Правительством РФ целого ряда актов, что также требует определенного времени. Об этом будет сказано в комментариях.

Настоящее издание разработано участниками рабочей группы по подготовке названных проектов. Авторы выражают признательность за участие в подготовке проектов статс-секретарю - заместителю министра образования и науки РФ Ю.П. Сентюрину, заместителю начальника Экспертного управления при Президенте РФ Н.Б. Найговзиной, помощнику Президента РФ - начальнику Государственно-правового управления при Президенте РФ Л.И. Брычевой, руководителю Правового управления Аппарата Государственной Думы М.Н. Ласточкиной и всем тем, кто работал над проектами комментируемых Законов и способствовал их скорейшему принятию.

Руководитель рабочей группы

по совершенствованию законодательства в сфере

семейной политики Организационного комитета

по проведению в 2008 г. в Российской Федерации

года семьи, председатель Комитета Государственной Думы

по гражданскому, уголовному, арбитражному и процессуальному

законодательству, доктор юридических наук,

заслуженный юрист Российской Федерации

П.В.Крашенинников

24 апреля 2008 N 48-ФЗ

Российская федерация федеральный закон об опеке и попечительстве

Глава 1. Общие положения

Статья 1. Сфера действия настоящего Федерального закона

Комментарий к статье 1

1. Комментируемая статья определяет круг отношений, на которые распространяется действие настоящего Закона. Законом об опеке впервые унифицированы нормы об опеке и попечительстве, носящие межотраслевой характер. Нормы института опеки и попечительства входят в состав как гражданского, так и семейного законодательства. О соотношении действия Закона об опеке с Гражданским кодексом Российской Федерации (далее - ГК РФ), Семейным кодексом Российской Федерации (далее - СК РФ) см. комментарий к ст. 2.

Предмет законодательства об опеке и попечительстве определен как отношения, возникающие в связи с установлением, осуществлением и прекращением опеки и попечительства над недееспособными или не полностью дееспособными гражданами. Как отмечает Л.Ю. Михеева, данную группу отношений объединяет их общая цель - осуществление на временной основе индивидуального устройства лица, нуждающегося в получении социальной заботы <1>.

--------------------------------

<1> См.: Михеева Л.Ю. Опека и попечительство: теория и практика. М., 2004. С. 233.

2. Настоящий Закон представляет собой первый в истории России нормативный акт федерального уровня, содержащий унифицированные межотраслевые нормы об опеке и попечительстве. История опеки и попечительства в России насчитывает не одну сотню лет.

На Руси первое летописное упоминание об опеке относится к 879 г. Оно выглядело следующим образом: "Умерши Рюрикови, предаст княжение Олгови от рода ему суща, вдав ему сын своей на руця Игоря, бысть бо дщетеси вельми" (Рюрик назначает опекуном сыну своему родственника) <1>.

--------------------------------

<1> См.: Нечаева А.М. Семейное право: Курс лекций. М.: Юрист, 2001. С. 282.

Законодательная база формирования органов опеки и попечительства была заложена в период реформ Петра I. Именно в это время появились первые воспитательные учреждения для незаконнорожденных, "зазорных" детей, которые рассматривались Петром I как "годная для государства рабочая сила".

При Екатерине II в 1775 г. в каждой губернии были учреждены особые ведомства для исполнения обязанностей помощи несчастным всякого пола, возраста и состояния - приказы общественного призрения, которые и стали прообразами органов опеки и попечительства.

3. Относительно понятий "опека", "попечительство", "недееспособный", "не полностью дееспособный гражданин" см. комментарий к ст. 2.

4. В ч. 2 комментируемой статьи закреплены две новеллы, связанные с терминологией Закона об опеке. Во-первых, термин "помещение ребенка под надзор" и, во-вторых, термин "организации для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей".

Термин "помещение ребенка под надзор" не имеет уголовно-правовой направленности. Смысл данного понятия состоит в помещении ребенка в организацию, которая выполняет как функции по содержанию, воспитанию ребенка, регулируемые семейным законодательством, так и иные функции законного представительства, определяемые в том числе гражданским законодательством. При рассмотрении проекта настоящего Закона в первом чтении использовался термин "помещение на постоянной основе", что не совсем корректно, поскольку для несовершеннолетних помещение в такого рода организации должно носить временный характер: до момента устройства ребенка в семью, т.е. усыновления, назначения опекуна (попечителя) и применения различных форм опеки (попечительства).

Термин "организации для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и другие аналогичные организации" заменяют термины "воспитательное учреждение", "лечебное учреждение", "учреждение социальной защиты населения или другое аналогичное учреждение". Термин "организация" является более широким и охватывает собой не только учреждения как некоммерческие организации, созданные собственниками для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера (п. 1 ст. 120 ГК РФ), но и иные некоммерческие организации, что имеет важное значение, например, для религиозных организаций, которые также занимаются воспитанием и обеспечением детей, оставшихся без попечения родителей. Согласно п. 1 ст. 155.1 Семейного кодекса РФ (вводится в действие в новой главе 22 Кодекса с 1 сентября 2008 г.) дети, оставшиеся без попечения родителей, могут быть помещены под надзор образовательных, медицинских организаций, организаций, оказывающих социальные услуги, и аналогичных юридических лиц, имеющих организационно-правовую форму учреждения, либо иных являющихся некоммерческими организациями юридических лиц, если указанная деятельность не противоречит целям, ради которых они созданы.

Кроме того, важное значение в связи с этим имеет ст. 6 Федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты в связи с принятием Федерального закона "Об опеке и попечительстве", которая дает возможность некоммерческим организациям, осуществляющим на день вступления в силу настоящего Федерального закона (1 сентября 2008 г.) деятельность по надзору за детьми, оставшимися без попечения родителей, сохранить право заниматься указанной деятельностью впредь до установления Правительством РФ требований к указанным организациям, что предусмотрено абз. 2 п. 1 ст. 155.1 СК РФ.

5. В ч. 2 настоящей статьи говорится об организациях, в которые помещены под надзор недееспособные или не полностью дееспособные граждане, которые выполняют функции законных представителей. Согласно ч. 5 ст. 11 настоящего Федерального закона опекуны или попечители не назначаются лицам, помещенным под надзор в образовательные, медицинские организации, в организации, оказывающие социальные услуги, и в иные организации, в том числе для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Исполнение обязанностей опекунов или попечителей возлагается на указанные организации. О правах и обязанностях опекунов и попечителей см. комментарий к ст. 15, об ответственности опекунов и попечителей - комментарий к ст. 26.

С 1 сентября 2008 г. вводится в действие новая гл. 22 СК РФ, которая будет посвящена устройству детей, оставшихся без попечения родителей, в организации для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (см. комментарий к ст. 2 Федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты в связи с принятием Федерального закона "Об опеке и попечительстве").

Исключения из общего правила о применении норм о правах, обязанностях и ответственности опекунов и попечителей к организациям, в которые помещены под надзор недееспособные или не полностью дееспособные граждане, в том числе к организациям для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, могут быть установлены федеральным законом или договором. Так, например, в ч. 4 ст. 26 настоящего Закона говорится об уголовной ответственности опекунов и попечителей. Очевидно, что данная норма применяется исключительно к физическим лицам в соответствии с Уголовным кодексом Российской Федерации (далее - УК РФ).

Статья 2. Основные понятия, используемые в настоящем Федеральном законе

Комментарий к статье 2

1. В настоящей статье даются определения основных понятий, используемых в Законе об опеке и Федеральном законе "О внесении изменений в отдельные законодательные акты в связи с принятием Федерального закона "Об опеке и попечительстве", а именно "опека", "попечительство", "подопечный", "недееспособный гражданин" и "не полностью дееспособный гражданин". Ни СК РФ, ни ГК РФ не давали определений понятий "опека", "попечительство", "подопечный", "не полностью дееспособный гражданин", а указывали лишь на то, что опека и попечительство устанавливаются в целях защиты прав и интересов недееспособных или не полностью дееспособных граждан.