Статья 4. Парламент
Парламент – высшее представительное учреждение Французской Республики. Он состоит из двух палат: Национального собрания, именуемого по традиции нижней палатой, и Сената. Место и роль каждой из палат в системе государственного управления Франции определяется Конституцией, органическими законами, относящимися соответственно к каждой из палат, а также их внутренними регламентами, которые принимаются каждой из палат раздельно.
Собрание состоит из 577 депутатов, избираемых на 5 лет в ходе прямых всеобщих выборов. Применяется мажоритарная униноминальная система выборов в два тура. Кандидатом на выборах может быть любой француз, пользующийся в полном объеме избирательными правами и достигший двадцатитрехлетнего возраста. Одновременно с депутатом избирается его заместитель, который занимает место в палате в случае досрочной вакансии. Если использована и эта возможность и если до всеобщих выборов остается более шести месяцев, проводятся досрочные выборы. Срок полномочий Национального собрания – пять лет. Ежегодно проводится одна очередная сессия Национального собрания, общая продолжительность которой не должна превышать 120 дней. Кроме того, Национальное собрание собирается по праву в случае использования чрезвычайных полномочий Президентом Республики, а также во второй четверг после досрочных выборов. Подобно сенаторам, депутаты выполняют двойную роль: наблюдают за действиями правительства, отчитывающимся перед Собранием в письменном или устном виде, и принимают новые законы.
Сенат является верхней палатой парламента Франции. Согласно ст. 24 Конституции Франции Сенат избирается всеобщим непрямым голосованием и должен обеспечивать представительство в парламенте местных территориальных общин Франции.
В нынешний состав Сената входит 348 сенаторов. Сенаторы избираются на 6 лет на уровне департамента избирательной коллегией, в состав которой входят местные депутаты, члены советов регионов и департаментов, представители муниципальных советов, депутаты Национального собрания (всего примерно 150 тыс. избирателей). Система составлена таким образом, что отдает предпочтение аграрным департаментам. Это приводит к тому, что со времени образования Сената Пятой Республики он остается консервативным. По сложившейся традиции со времен Французской Революции, правые партии занимают правые места в зале заседаний, а левые партии – левые места.
Один раз в 3 года состав Сената обновляется наполовину, что обеспечивает стабильность в деятельности этого представительного органа. Стабильность обеспечивается также и тем, что Сенат не может быть распущен президентом.
Сенаторы активно участвуют в разработке законодательных актов, в частности, через разработку проектов законов в комитетах, их последующего обсуждения и одобрения на пленарных заседаниях. В то же время, Национальное собрание имеет определенные прерогативы в сравнении с Сенатом:
в законотворческом плане «последнее слово» в одобрении законодательного акта принадлежит Национальному собранию (кроме законов, предусматривающих внесение изменений в Конституцию, когда Сенат может использовать свое право «вето»);
Сенат рассматривает проект бюджета и проект финансирования социальной защиты только после того, как его рассмотрело НС и только в течение 15 дней (Национальное Собрание имеет 40 дней);
в политическом плане Сенат не имеет права выражать вотум недоверия правительству и сенаторы не могут созвать внеочередную сессию верхней палаты.
Функционирование Сената обеспечивается его рабочими органами, в которые входят председатель, постоянные комитеты и политические фракции.
Председатель Сената избирается сроком на три года (при обновлении половины сенаторов) и на него возлагается, прежде всего, организация и проведение пленарных заседаний. Вместе с тем, он имеет специфические права, выходящие за рамки его деятельности в Сенате. Он назначает трёх членов Конституционного совета Франции, имеет право обратиться в Конституционный совет с запросом о соответствии любого закона Конституции, а также, в случае отсутствия Президента на своем посту, на него возлагается исполнение обязанностей главы государства (в 1969 г. после отставки Шарля де Голля и в 1974 г. после смерти Жоржа Помпиду). По Конституции Председатель Сената является вторым лицом в государстве.
Постоянные комитеты Сената, количество которых устанавливается Конституцией и равно шести, создаются на основе пропорционального представительства в их составе представителей всех политических фракций. Главной задачей комитетов является изучение проектов законодательных актов, их подготовка пленарных заседаний в соответствии с направлением деятельности комитета.
В Сенате функционируют следующие комитеты: по вопросам культуры, по вопросам экономики, по иностранным делам, по вопросам обороны и Вооруженных Сил, по социальным делам, по вопросам финансов, контроля за бюджетом и экономической отчетности Нации, а также из законодательства. Кроме этого, Конституцией предусматривается, возможность создания по инициативе правительства, либо Сената, специальных комиссий для рассмотрения законов по конкретным вопросам.
Кроме комитетов, в Сенате создано восемь парламентских делегаций: по вопросам разведки, демографических вопросов, агентство по оценке политики в области здравоохранения, планирования, агентство по проработке научных и технологических подходов, агентство по оценке законодательства, обустройство и длительного развития территории, прав женщин и равных возможностей между мужчинами и женщинами.
Делегации работают на тех же правах и принципах, что и комитеты.
Парламентарии в зависимости от своей партийной принадлежности образуют партийные группы (фракции). Для образования партийной группы необходимо, чтобы в нее входило не менее 14 сенаторов в верхней палате и не менее 20 депутатов – в нижней. Каждая партийная группа обладает некоторыми имущественными и финансовыми привилегиями. В ее распоряжение предоставляются специальный аппарат и помещение. Каждая партийная группа имеет право на пропорциональное представительство в бюро и комиссиях палат.
Заседания палат открытые. В каждом зале пленарных заседаний имеются специальные галереи для публики и для прессы. Дебаты, происходящие в палатах, стенографируются и публикуются в специальном издании – «Журнал офисьель».
Согласно Конституции законодательный акт считается принятым Парламентом, если он одобрен в идентичной редакции обеими палатами Парламента. Однако это не означает равноправия палат в осуществлении законотворческой деятельности. Если палаты не придут к единому мнению относительно обсуждаемого законодательного акта, Правительство запрашивает Национальное собрание относительно вынесения окончательного решения. Кроме того, именно Национальное собрание решает окончательно вопрос о судьбе государственного бюджета. Только Национальное собрание осуществляет в полном объеме контроль за деятельностью Правительства, и обладает полномочиями отказать последнему в доверии или принять резолюцию порицания, что влечет за собой отставку Правительства. Правда, премьер-министр может выступить в верхней палате с заявлением по вопросам общей политики, но это зависит от его собственного усмотрения и не влечет за собой голосования по вопросу о правительственной политике.
Осуществление законотворческих и иных функций Парламента в значительной степени опосредовано и ограничено исполнительной властью. Прежде всего, это касается вопросов, по которым Парламент наделен компетенцией принятия законодательных актов. Перечень этих вопросов четко зафиксирован в ст. 34 Конституции и может быть расширен лишь путем принятия специального органического закона. Однако сложившаяся практика свидетельствует об обратном, - исполнительная власть путем проведения референдумов в значительной степени сужает возможность законодательной деятельности Парламента в социально-экономической сфере.
Кроме того, исполнительная власть в лице Президента Республики и Правительства активно участвует на всех этапах законодательного процесса, оказывая заметное влияние на порядок прохождения законодательных актов. Законопроект проходит в каждой из палат Парламента несколько чтений. первое состоит во внесении законопроекта или предложении закона в бюро одной из двух палат Парламента и в решении о принятии его к рассмотрению. Кроме финансовых законопроектов, они всегда первоначально вносятся в бюро Национального собрания. Право законодательной инициативы практически полностью монополизировано (более чем на 90%) Правительством. Второе чтение состоит в рассмотрении законопроекта в соответствующей комиссии и его представлении для обсуждения пленумом палаты. На этом этапе Правительство может потребовать голосование по проекту в том виде, как он был представлен Правительством, и с учетом лишь тех поправок, которые не вызвали возражений со стороны исполнительной власти. Третье чтение состоит в голосовании по проекту в целом. После того как текст законопроекта одобрен, он передается на рассмотрение другой палаты, где повторяется примерно та же самая процедура. В случае возникновения разногласий между палатами Премьер-министр имеет право создать согласительную комиссию, создаваемую на паритетных началах из представителей обеих палат. Если комиссия выработала взаимоприемлемый текст, и он одобрен палатами, он передается на подпись Президенту Республики. Если палаты не пришли к согласию Премьер-министр имеет право просить Национальное собрание вынести окончательное решение. При принятии органического закона, для одобрения предложенного проекта Национальным собранием необходимо, чтобы он получил поддержку абсолютного большинства членов палаты. Если же органический закон вносит изменение в статус Сената, то он считается одобренным только в том случае, если получил поддержку в обеих палатах Парламента.
Важную прерогативу Парламента является принятие государственного бюджета и отчета Правительства о его исполнении. Проект государственного бюджета вносится Правительством и представляется в бюро Национального собрания. По истечении определенного срока этот проект независимо от вынесенного нижней палатой решения передается на рассмотрение верхней палаты. Если палаты не принимают бюджет в предусмотренные законом сроки, Правительство при помощи декрета может ввести в действие временное положение, определяющее порядок взимания налогов и расходование государственных средств на основе закона о государственном бюджете предшествующего года.
Что касается контроля над деятельностью исполнительной власти, то в распоряжении Парламента имеются три основных механизма: 1) устный и письменный вопрос; 2) создание при необходимости контрольных и следственных комиссий; 3) постановка на голосование резолюции порицания Правительству. Одно заседание в неделю, как правило по средам, отводится для устных вопросов Правительству. Вопросы представляются заранее в письменном виде, а ответ на них дается в устной форме. Этот ответ может сопровождаться короткими репликами. Ответы Правительства на письменные вопросы парламентариев публикуются в официальном издании. Наиболее действенным средством контроля за деятельностью Правительства – это отказ в доверии, в случае если вопрос о доверии поставлен Правительством, или принятие резолюции порицания. Процедура вынесения резолюции порицания, постановки ее на голосование, организация голосования довольно сложна и оставляет возможность исполнительной власти избежать парламентской ответственности.
В системе государственного управления Французской Республике Парламент играет подчиненную роль в отношении исполнительной власти. Тем не менее, ни одно сколь-нибудь важное политическое решение, а тем более требующее своего законодательного оформления, не может быть принято без участия и вопреки воли Парламента. Особенно вырастает роль Парламента в случае конституционного столкновения между Президентом Республики и Правительством. Так, например, летом 1986 года, вскоре после парламентских выборов и формирования правоцентристского правительства, Президент Франции, социалист Франсуа Миттеран отказался подписать правительственный ордонанс, усматривая в нем нарушение принципов государственной собственности. В том же году Президент еще дважды отказывался подписывать правительственные акты. Во всех трех случаях Правительство было вынуждено внести подготовленные ордонансы в виде законопроектов в Национальное собрание, и те были приняты Парламентом в форме законов. Парадоксальность ситуации состоит в том, что Президент, отказавшись ставить свою подпись под ордонансами, обязан в итоге подписать законы, принятые Парламентом.