Контрольные вопросы к теме 6

1. Что понимается под законностью в государственном управлении?

2. Что понимается под усмотрением в государственном управлении?

3. Как классифицируется дискреционная деятельность в государственном управлении?

4. Что понимается под ответственностью в государственном управлении?

Какова ее мера?

5. В чем выражается политическая, нравственная, юридическая и дисциплинарная ответственность в государственном управлении?

6. Можно ли рассматривать демократию в системе государственного управления как принцип коллективной деятельности?

7. Какие существуют формы демократии?

8. Чем характеризуется непосредственная демократия, каковы ее виды?

9. Чем характеризуется представительная демократия, в чем ее специфика?

10. Какие виды социальных интересов выделяют?

11. Какие можно выделить институты прямой и представительной демократии, функции представительства интересов?

12. Что понимается под термином «группы интересов», каковы их функции?

13. Что такое лоббизм? В чем заключается лоббирование в органах законодательной и исполнительной власти?

14. Какие методы влияния на органы государственной власти и управления используют группы интересов?

15. Как можно охарактеризовать трипартизм?

16. Что такое общественное мнение? Каковы его функции в государственном управлении?

17. Какова роль средств массовой информации в формировании государственной политики, во взаимоотношениях между государством и гражданами, между самими гражданами?

18. Что такое прямые и обратные связи в системе государственного управления?

19. Как характеризуются вертикальные и горизонтальные, постоянные и временные прямые связи.

20. Как характеризуются обратные связи в государственном управлении?

Тема 7. Бюрократия, коррупция и конфликты в системе государственного управления

Основные понятия: бюрократия; бюрократическое управление; концепция бюрократии; концепция Вебера-Вильсона; континентальная и англоамериканская традиции бюрократии; бюрократизм; дебюрократизация; коррупция; конфликты в системе государственного управления.

Краткие теоретические сведения

В буквальном переводе слово бюрократия означает господство конторы, власть аппарата управления, иными словами власть не народа, даже не конкретного человека, а должностной позиции.

Термин бюрократия иногда употребляют в значении:

• управления, администрирования;

• особый слой чиновников – управленцев;

• рационально организованной системы управления, в которой дела решаются компетентными служащими на должном профессиональном уровне в соответствии с законами, инструкциями и другими правилами.

Бюрократическое управление – это управление в рамках четко разработанных правил и предписаний.

Бюрократия – явление историческое. Однако все многообразие трактовок бюрократии можно свести к четырем основным концепциям:

• концепция М. Вебера – В. Вильсона;

• концепция Маркса;

• имперская (азиатская, восточная) концепция;

• реалистическая концепция.

Основные характеристики бюрократии по концепции Вебера – Вильсона:

• бюрократическая деятельность четко регламентирована, т. е. зафиксирована нормативным образом;

• иерархическая организация бюрократической структуры основана на базе твердо установленных принципов должностной субординации;

• вся формальная внутриорганизационная деятельность (распространение информации, принятие решений, приказы и директивы и т. п.) осуществляется в форме письменных документов, подлежащих последующему хранению;

• все должностные лица должны быть хорошими специалистами в области администрирования, т. е. быть компетентными не только в сфере своих профессиональных должностных обязанностей (юриста, экономиста, инженера, военного и т. п.), но и в области норм, правил и процедур деятельности бюрократической организации в целом.

Бюрократия по Маркс – это негативное явление. Он отождествлял бюрократию как организацию и аппарат с их «болезнью»: бюрократизмом – косностью, волокитой, канцелярщиной, пренебрежением к существу дела ради соблюдения формальностей.

Характеристики бюрократии по Марксу: подмена общественного интереса частным, т. е. интересом власти и конкретного чиновника – «присвоение государства» чиновником; органическая неспособность бюрократии решать подлинные проблемы, отсутствие у нее государственного разума; извращенное восприятие действительности, отрыв от нее; предвзятость, произвол, возрастающий по мере продвижения к вершине бюрократической иерархии; корпоративность, своекорыстие этой иерархии; карьеризм как образ ее жизни; притязания на монопольную компетентность; формализм.

Имперская (азиатская, восточная) модель получила свое название поскольку сложилась и была реализована в азиатских империях, в первую очередь в древнем Китае.

К основным принципам восточной бюрократии следует отнести:

• систематическое обновление аппарата;

• равные возможности для чиновников;

• четкая градация внутри самого правящего класса;

• унификация мышления чиновничества;

• цензорский надзор;

• строгая личная ответственность чиновника.

«Реалистическая» бюрократия предполагает использование в качестве основы веберовскую модель, дополненную субъективным, человеческим измерением организации, использованием поведенческого, системного, ситуационного подходов и других достижений современной научной мысли.

Бюрократизм – «болезнь» бюрократии, симптомами которой в соответствии с директивой Президента Республики Беларусь от 27.12.2006 № 2 «О мерах по дальнейшей дебюрократизации государственного аппарата» являются формализм, волокита, бумаготворчество, чванство, неуважение к людям, безразличие к их судьбам и потребностям.

Пути преодоления бюрократизма предполагают осуществление комплекса мер в политической, правовой, экономической и духовной сферах.

Политические аспекты включают: демократизацию системы управления т. е создание эффективного плюралистического механизма управления на основе демократического согласования и реализации интересов всех слоев общества; превращение общественных организаций в самодеятельные объединения; реальное и решающее участие трудящихся в осуществлении власти; развитие самоуправления.

Правовые аспекты включают построение правового государства как гаранта преодоления бюрократизма:

• демократичность и открытость законодательного процесса;

• отчетность перед народом исполнительно-распорядительных органов о проводимой политике и повседневной практике, общественный контроль за деятельностью властных структур, воспитание у людей чувства личной причастности к решению общегосударственных задач;

• независимость суда и прокуратуры, повышение их статуса в обществе, совершенствование процессуального законодательства, строгое соблюдение презумпции невиновности, норм правосудия и права на защиту.

Экономические аспекты включают последовательный переход к новой системе экономических отношений, основанный на принципах свободного рынка, на разгосударствлении и эффективном взаимодействии многообразных форм собственности и хозяйствования.

Духовно-культурные аспекты преодоления бюрократизма – это прежде всего создание условий для раскрепощения интеллекта, раскрытия способностей человека, для свободного состязания умов и талантов; наличие широкого спектра мнений и взглядов при высокой культуре дискуссий, радикальное оздоровление нравственной атмосферы, утверждение правды и справедливости; создание профессионально подготовленного, динамичного, современного аппарата управления, формируемого на конкурсной основе, подконтрольного в рамках закона представительным органам и общественности.

Самым негативным последствием бюрократизации государственного аппарата является коррупция, масштабы которой иногда достигают таких размеров, что ставят под угрозу существование государственности.

Коррупция (от лат. coruption – подкуп, порча, упадок) означает преступную деятельность, связанную с продажностью государственных чиновников, получением ими лично или через посредников материальных и иных благ и преимуществ, не предусмотренных законодательством. Наиболее типичными формами ее проявления являются: подкуп чиновников и общественно-политических деятелей; взяточничество за законное или незаконное предоставление благ и льгот; протекционизм при выдвижении работников по признакам родства, землячества, приятельских отношений; покупка голосов избирателей на выборах и другие.

К коррупционным преступлениям согласно Уголовному кодексу Республики Беларусь относятся следующие:

• Ст. 424 Злоупотребление властью или служебными полномочиями;

• Ст. 425 Бездействие должностного лица;

• Ст. 426 Превышение власти или служебных полномочий;

• Ст. 429 Незаконное участие в предпринимательской деятельности;

• Ст. 430 Получение взятки;

• Ст. 431 Дача взятки;

• Ст. 432 Посредничество во взяточничестве;

• Ст. 433 Получение незаконного вознаграждения работником госоргана и другие.

Коррупция – явление историческое, она существует с глубокой древности. Следует с сожалением констатировать, что в большей или меньшей степени в настоящее время ею поражены практически все государства мира. А в некоторых странах Востока она даже не считается чем-то противоправным и недостойным, а рассматривается как скрытая форма налога в пользу низкооплачиваемых чиновников.

Истоки коррупции:

• прежде всего, это свойства экономического характера (разрешительная система, чрезмерная бюрократизация экономических отношений, право чиновников принимать неограниченные решения и распоряжаться имеющимися в их распоряжении ресурсами и т. д.).

• резкие изменения фундаментальных условий жизни (такая ситуация характерна для государств с переходной экономикой, когда старая система государственного контроля уже не действует, новая еще не сложилась, отсутствует отработанный механизм правовой ответственности);

• наличие множества законов непрямого действия, слабость судебной системы;

• неэффективная, громоздкая организационная структура государственного аппарата;

• низкая заработная плата чиновников, явно несоответствующая квалификации и ответственности их работы;

• неопределенность служебных обязанностей и прав, отсутствие отработанного механизма отбора и карьерного роста;

• неэффективная система государственного управления;

• неэффективная работа правоохранительных органов;

• внешние причины (коррупция как инструмент проникновения на рынок и закрепление на нем).

Коррупция приводит к очень тяжелым последствиям для страны. Это проявляется в следующем:

• расширении теневой экономики, что приводит к прямым и косвенным потерям доходов государственного бюджета;

• разрушении конкуренции, так как взятка обеспечивает предоставление неконкурентных преимуществ, что подрывает рыночные отношения;

• моральном разложении не только государственных служащих, но и работников аппарата управления крупных корпораций;

• создании организованной преступности как устойчивом общественном явлении, ибо она может существовать лишь в связке с государственными органами;

• усилении социальной дифференциации общества;

• дискредитации права как основного инструмента регулирования жизни общества;

• в нравственной деградации общества, проявляющейся в создании терпимого климата по отношению к ней;

• создании так называемой «манипулятивной демократии», при которой внешнее сохранение демократических институтов сопровождается их полной подчиненностью воле узкого круга государственных чиновников и зачастую оплачивающих их.

Совершенно очевидно, что для устранения коррупции необходимо, прежде всего, искоренить причины, ее породившие. Основные меры борьбы с коррупцией:

• укрепление и развитие добросовестной конкуренции, борьбы не с самими монополиями, а лишь со злоупотреблениями с их стороны своим монопольным положением;

• создание благоприятных правохозяйственных условий для деловой и инвестиционной активности, включая совершенствование налоговой системы, существенное снижение видов деятельности, основанных на разрешительном принципе, и переход к уведомительной системе, прежде всего для малого и среднего бизнеса;

• формирование абсолютно независимой судебной системы, особенно от органов исполнительной власти; создание механизмов исполнения судебных решений, независимого контроля их качества. Важно, чтобы не только прокуратура, но и контрольно-счетные органы, депутаты, сами граждане имели право выступать с исками в защиту интересов общества и государства, в том числе о признании незаконными действий органов власти и их должностных лиц;

• правоохранительные органы обязаны в полном объеме использовать возможности борьбы с коррупцией, предоставляемые им действующим Уголовным законодательством;

• реструктуризация аппарата государственного управления с отсечением ненужных звеньев. Каждый вопрос должен находиться в компетенции одного ведомства, но при этом не должно быть управленческого «вакуума» – проблем, решение которых пущено на самотек;

• адекватная заработная плата в сочетании с социальной защищенностью государственных служащих при жестком пресечении попыток получения любых дополнительных доходов.

По данным Всемирного банка к наименее коррумпированным государствам относятся Финляндия, Новая Зеландия, Канада, Швейцария, Гонконг, а среди постсоветских республик – Эстония. К наиболее коррумпированным – Индонезия, Филиппины, Заир, Гаити, Перу. В Беларуси ежегодно выявляется около 3500–4000 коррупционных преступлений, которыми государству наносится ущерб в размере около 60 млрд руб. (см. табл. 7.1, 7.2).За коррупционные преступления в Беларуси ежегодно осуждается около 1500 человек.

Всемирный банк составил список самых коррумпированных мировых лидеров, к которым отнесены: президент Индонезии Мухамед Сухарто (за 30 лет правления присвоил 35 млрд долл.), филиппинский диктатор Фердинанд Маркос (10 млрд долл.), президент Заира Мобуту (5 млрд долл.). В первую десятку вошел и экс-премьер Украины Павел Лазаренко (200 млн долл.).

Таблица 7.1

Наиболее коррумпированные сферы в Республике Беларусь

Количество преступлений в сферах	2008 (2735)	2009 (3366)
Государственное управление	14 %	12,5 %
Торговля	17,5 %	14 %
Промышленность	15 %	13 %
Транспорт	2 %	-
Строительство	8 %	8 %
Сельское хозяйство	12 %	10 %
Образование	4 %	6 %
Здравоохранение	6,5 %	-
Иные	21 %	36,5 %

Таблица 7.2