Реформы государственного управления. Усиление абсолютизма.
Внутренняя политика Петра I выразилась в ряде общественных реформ, значительно изменивших старый общественный быт. Однако эти реформы общественного устройства и управления проводились без заранее составленного плана, а отрывочными постановлениями, отдельными мерами, которые были тесно связаны с постоянными военными действиями. Первый шаг на пути реорганизации управления страной был сделан царем 30 января 1699 г., когда он учредил Бурмистрову палату, которой поручалось вершить суд между купцами, а также управлять сбором с них всех окладных доходов и различных пошлин.
Первоначально внимание Петра было направлено на переустройство областных учреждений, а затем перешло на реорганизацию центрального управления. В 1702 г. он упразднил структуру губных старост и заменил их воеводами, которые управляли уездами, учрежденными еще в XVII в. Количество уездов в начале XVIII в. превышало 15013. Каждый воевода по всем делам обязан был все вопросы решать с центром. Такая система управления территориями оказались малоэффективной: она не предотвратила астраханское, булавинское восстания, бегство и сыск крестьян, слабо справлялась со сбором налогов, недоимки которых росли из года в год.
В 1708 г. «для всенародной пользы» была учреждена новая административная единица – губерния. Страну разделили на 8 губерний во главе с назначаемыми царем губернаторами: Московскую (Тихон Никитич Стрешнев), Ингерманландскую, впоследствии переименованную в Петербургскую (князь Александр Данилович Меньшиков), Киевскую (князь Дмитрий Михайлович Голицын), Казанскую (Петр Матвеевич Апраксин), Архангельскую (князь Петр Алексеевич Голицын), Азовскую (адмирал Федор Самойлович Салтыков), Сибирскую (князь Петр Матвеевич Гагарин)14. Губернаторы наделялись правами главнокомандующих расположенных на территории губернии войск и всей полнотой административной и судебной власти. В подчинении губернатора находились четыре помощника, каждый из которых ведал определенной отраслью управления: обер-комендант возглавлял военное ведомство; обер-комиссар и обер-провиантмейстер отвечали за денежные и хлебные сборы; ландрихтер управлял судебными делами.
Через 11 лет (29 мая 1719 г.) Петр издал указ об устройстве губерний. По нему губернии разделялись на провинции, провинции на уезды. Количество территориальных делений губерний было различно. Так Петербургская была разделена на 12 провинций, Московская – на 9, Казанская – на 4 (Казанская, Свияжская, Лензинская и Уфимская), Сибирская – на 3 (Вятская, Соликамская и сибирские города).
Вслед за организацией губерний наступил черед реформирования органов центрального управления. В 1711 г. был учрежден Сенат из 9 членов-сенаторов, назначенных лично Петром. Первыми сенаторами стали представители старой знати – князя М.В. Долгорукий, Г.И. Волконский, П.А. Голицын, бывшие члены Боярской думы – Г.Н. Стрешнев, И.А. Мусин-Пушкин, Г.А. Племянников, дворяне – М.В. Самарин, В.Г. Апухтин, Н.П. Мельницкий. В сенат не был введен никто из первостепенных сотрудников царя: ни Меньшиков, ни Апраксин, ни Шереметьев, ни канцлер Головкин, которые должны были наравне с другими должностными лицами государства выполнять его решения. Сенату, писал Петр, все должны подчиняться в отсутствии царя, как «нам самому».
Первоначально Сенат был учрежден как временный орган, но затем стал постоянным учреждением, в организации которого при Петре можно выделить три особенности. С 1711 по 1718 гг. Сенат являлся собранием лиц, назначенных специально для присутствия в нем; с 1718 по 1722 гг. Сенат делается собранием президентов коллегий; с 1722 г. Сенат получает смешанный состав, в него входят некоторые президенты коллегий и сенаторы не входившие в них15. Сенат стал высшим учреждением в государстве по делам законодательства и управления.
Новый орган государственного управления в корне отличался от Боярской думы допетровского периода, куда назначение производилось «по породе» (родовой знатности). Сенаторы назначались по воле царя, сенатор – это должность, которую можно было потерять. Они зависели от монарха в более значительной степени, нежели чем члены Боярской думы, а это стимулировало инициативность в их работе, ставило в большую зависимость от царя.
Одновременно с учреждением Сената была введена должность «фискалов», которые должны были осуществлять контроль и надзор за деятельностью государственных чиновников. Во главе института фискалов стоял обер- фискал, подчинявшийся непосредственно Сенату. О задачах обер-фискала в петровском указе сказано: «Должен он над всеми делами тайно надсматривать и проведывать про неправый суд, также в сборе казны и прочего, и кто неправду учинит, то должен фискал позвать его пред Сенат»16. В помощь обер-фискалу были определены фискалы в губерниях и городах.
Для связи верховной власти с центральными органами управления, осуществления надзора и контроля над Сенатом в 1722 г. была учреждена прокурорская служба. Прокуроры и фискалы были подчинены генерал-прокурору, которого Петр I в указе «О должности генерал-прокурора» назвал «оком нашим и стряпчим (хадатай) о делах государственных». Современники считали его первым лицом в государстве после монарха и начальником Сената. Первым российским генерал-прокурором был назначен П.И. Ягужинский – человек честный, способный и деятельный, придавший своей должности необыкновенный престиж и огромный авторитет.
За учреждением Сената последовали и другие преобразования центральных государственных учреждений. Вместо приказов, появившихся еще при Иване III, были учреждены коллегии (1718 г.). К концу XVII в. насчитывалось 44 приказа, но число это не было постоянным и не раз менялось. Между приказами не было четкого распределения дел, к тому же одни из них имели общегосударственное значение (Посольский, Разбойный), а другие региональное (Казанский, Сибирский). Это не способствовало четкости работы аппарата управления.
В Западной Европе действовала более рациональная система управления. И эта система, на основе шведского коллегиального устройства, была внедрена в России. Коллегиальная система вводила, по сравнению с приказной, строгое распределение обязанностей между центральными ведомствами и распространялась на всю территорию государства. Первоначально было установлено 9 коллегий, которые указ 12 декабря 1718 г. перечисляет в таком порядке и с такими названиями: 1. Чужестранных дел, 2. Камор, ведомство государственных денежных доходов, 3. Юстиции, 4. Ревизион, «счет всех государственных приходов и расходов», т.е. ведомство финансового контроля, 5. Воинской (коллегиум), ведомство сухопутных военных сил, 7. Коммерц, ведомство торговли, 8. Берг и Мануфактур, ведомство горнозаводской и фабричной промышленности, и 9. Штатс-контор, ведомство государственных расходов17. Затем количество коллегий возросло до 11.
В состав каждой коллегии входили президент, вице-президент, 4 совет- ника, 4 ассесора (помощника) и секретарь. Отличительной чертой новых учреждений стала коллегиальность, а не единоличие в управлении. В «Генеральном регламенте», или уставе, принятом в 1720 г., были учреждены принципы организации и работы чиновников государственного аппарата. Этот документ устанавливал строгую подчиненность нижестоящих учреждений вышестоящим, определял штаты, место и обязанности канцелярских служащих, унифицировал их положение и деятельность.
Вместе с реформой центральных правительственных органов было изменено управление церковью. Церковь по размерам имущественного состояния являлась крупнейшим собственником в государстве: согласно первой ревизии (1718-1720 гг.) в ее владениях насчитывалось 752 091 ревизских душ, сидевших на церковных и монастырских вотчинах и в посадских церковных дворах18. По мнению Петра, церковь должна была, подобно всякому учреждению, служить на пользу государству и потому стать органом правительственной власти. В этой связи примечательно, что после смерти в 1700 г. патриарха Адриана вместо патриарха «экзархом, администратором и наместником патриаршего престола» был назначен рязанский митрополит Стефан Яворский.
Назначение С. Яворского стало первым шагом к отмене патриаршества в государстве. 24 января 1701 г. был восстановлен Монастырский приказ (он существовал с 1649 по 1672 гг.) во главе с боярином И. Мусиным–Пушкиным. Этот приказ практически стал распоряжаться всем церковным имуществом. И наконец, 25 января 1721 г. учреждается Святейший Правительствующий Синод (Духовная коллегия) в составе 9 человек: президент, вице-президент, 3 советника и 4 ассесора. Через год при Синоде появляется должность обер-прокурора, получившим право останавливать незаконные решения и доносить о них государю.
Учреждение Синода означало решительный шаг в сторону полного подчинения духовной власти царю. Церковным руководителем было категорически запрещено вмешиваться в мирские дела: «Его величество есть самовластный монарх, который никому на свете о своих делах ответа дать не должен» - отмечалось в регламенте Духовной колегии19. Главными обязанностями Синода стали устройство духовенства, противодействие расколу в их среде, преследование суеверий и распространение религиозно-нравственного просвещения в народе.
Реформы органов центрального и местного управления усилили роль государства в жизни общества, создали достаточно мощный и разветвленный бюрократический аппарат. В этой связи для формализации российской жизни большую роль сыграла принятая в 1722 г. Табель о рангах. Она военные, гражданские и придворные звания разбила на 14 рангов-ступеней. Причем всякий служащий, достигавший 8 ранга по службе, получал возможность стать потомственным дворянином. Табель о рангах окончательно заменила в распорядке службы старое начало породы (происхождения) началом личной выслуги, узаконив получение дворянства чином, что способствовало демократизации высшего общественного слоя.
Одновременно с реорганизацией государственного аппарата осуществлялась военная реформа. Без изменения в военной области нельзя было решить коренные задачи внешней политики. В допетровский период регулярной армии не существовало. Все дворяне с 15-летнего возраста обязаны были служить. Они составляли кавалерию, делившуюся на полки, причем дворянство каждого уезда составляло особый полк. Дворянин являлся на службу со своими крепостными, число которых зависело от размера его имения. Это войско распускалось в мирное время и собиралось для смотров и в случае войны. Имелась стрелецкая пехота, которая набиралась из свободных людей. Стрельцы выполняли полицейскую и гарнизонную службу и наряду с этим занимались ремеслом и торговлей. Флота в государстве не было.
Таким образом, в основу устройства войск в Московском государстве была положена «земля» - сколько земли у владельца – столько воинов он поставляет. Позже эта система была заменена двором (отдельным хозяйством). При Борисе Годунове появляются войска «иноземного строя», состоявшие из солдатских, рейтарских (вид тяжелой кавалерии, как правило, из наемников – немцев) и драгунских (вид кавалерии, действующей в конном и пешем строю) полков. В военное время собирались «даточные» соединения, т.е. ополченцы, по одному человеку с определенного числа крестьянских дворов.
Петр I сделал новый шаг в формировании войска – он обложил обязанностью защищать государство не соху (землю), не двор, а живую душу, лицо. С 1699 г. вводятся рекрутские наборы. Рекрутами являлось все податные, или «тяглое» население (крестьяне и посадские). Рекруты уходили на военную службу на всю жизнь или до инвалидности. Дворяне все обязаны были служить бессрочно, кроме немощных и командированных в гражданскую службу. В России была создана регулярная, постоянная армия. В 1725 г. Сенат установил норму наборов – брать одного рекрута с 75 дворов владельческих крестьян и холопов20.
Основу армии стала составлять пехота, основной единицей которой стал полк, которым командовал полковник. Полк делился на 2 батальона, во главе с майорами. Батальон состоял из 4 рот во главе с капитанами. Рота делилась на 4 плутонга (взвода) во главе с капралами. К концу царствования Петра численность регулярной армии составила 210 500 человек, а вместе с казачьими войсками 318 500 человек.
Наряду с образованием регулярной армии петровская эпоха отмечена и появлением русского военно-морского флота. От знаменитого яузинского ботика Петра до нескольких эскадр, насчитывавших 40 крупных линейных кораблей, 16 фрегатов, 100 мелких судов и галер- таков путь его развития за первую четверть XVIII в. Для определения порядка в армии и флоте в 1716 г. был издан воинский устав, а в 1720 – морской устав – кодексы военных законоположений. Примечательно, что слово «солдат» в военном уставе «содержит в себе всех людей, которые в войске суть от вышняго генерала даже до последнего мушкетера, конного и пешего»21.
В результате петровской модернизации различных сторон жизни страны в первой четверти XVIII в. в России происходит оформление абсолютизма – последней формы феодальной монархии. Характерными признаками абсолютной, неограниченной власти монарха являлись наличие сильного чиновничье–бюрократического аппарата, регулярной армии, правильно организованной финансовой системы, определенного уровня товарно-денежных отношений. Абсолютизм является не только Российской, но общеевропейской формой правления. Он может выступать в различных отличиях – от цезаризма до просвещенного абсолютизма.
Реформирование системы управления способствовало укреплению государства, консолидации его сил. Новые органы государственной власти позволили более четко и организованно осуществлять руководство всеми сферами жизни, привлекать на службу инициативных, деловых людей. Это в конечном итоге положительно сказалось на росте экономического могущества страны, что, естественно, предопределило успех и внешней политики России.