Смирнов Сергей николаевич, Сидорина Татьяна Юрьевна Социальная политика: Учебное пособие. – М.: Издательский дом ГУ ВШЭ, 2004. - 432 c.

ПРЕДИСЛОВИЕ

Трудно найти тему, более "политизированную", чем социальная политика. И это понятно: любые решения, прямо или косвенно отражающиеся на уровне жизни населения, являются объектом критического внимания со стороны различных его категорий. По своему количеству публикации в прессе, где используется термин "социальная политика", занимают лидирующие позиции.

Между тем далеко не всегда содержание таких публикаций является квалифицированным. Социальная политика рассматривается в некоторых из них как феномен, который можно изъять из контекста конкретных условий государства и представить как следствие политических построений. Многие авторы по старинке ограничивают область социальной политики мероприятиями, проводимыми в социальной сфере. Десятилетия планового социально-экономического развития укоренили представление о государстве как монопольном субъекте социальной политики, притупили интерес многих граждан бывшего СССР к возможностям вариативного решения социальных вопросов, партнерского и конкурентного участия в проведении социальной политики. Стремясь опровергнуть подобные взгляды и познакомить читателя с современным пониманием и трактовкой социальной политики, авторы подготовили данное учебное пособие для студентов высших учебных заведений.

Авторы предлагаемого учебного пособия прежде всего стремились сформировать у читателя концептуальное представление о социальной политике как социальной доктрине, направлении внутренней политической деятельности государства, области развития социальной теории. В учебном пособии ключевыми являются положения, связанные с теоретическим осмыслением вопросов социальной политики, исторической эволюцией взглядов общества на социальную политику, оценкой последствий социальных реформ и социальной экспертизой экономических решений.

Учебное пособие ориентировано в первую очередь на российского читателя; студента, аспиранта, преподавателя. Поэтому исторические и теоретические главы сопровождаются значительным иллюстративным материалом, который в большей степени представлен примерами из области социального реформирования в России в конце XX — начале XXI вв. Такие примеры тщательно отбирались авторами из числа многих возможных по принципу наиболее яркого раскрытия конкретных теоретических и методических положений. Учитывая то, что книга является учебным пособием, а не научной монографией, в ней использовались данные официальной государственной или ведомственной статистической отчетности, имеющиеся в открытом доступе.

Авторы не ставили перед собой задачу рассмотреть в деталях все специальные направления социальной политики, учитывая широту их спектра, а также и то, что это задача в значительной степени уже решена авторами вышедших ранее учебников и учебных пособий. Отдельные направления социальной политики представлены в этой книге такими областями, как социальная защита населения, государственная политика занятости и финансирование (бюджет) социальной политики. Выбор этих направлений обусловлен их концептуальной значимостью. Примеры из области жилищно-коммунального хозяйства, социального страхования и других отраслей социальной сферы привлекаются прежде всего для подтверждения теоретических положений социальной политики. Желающим подробно ознакомиться с отдельными функциональными вопросами социальной политики мы рекомендуем обратиться к соответствующим «отраслевым» учебникам.

Авторы искренне признательны всем коллегам, благодаря которым издание учебного пособия "Социальная политика" стало возможным. В их числе: заведующий кафедрой социально-экономических систем и социальной политики ГУ ВШЭ доктор исторических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации О.И. Шкаратан, директор Издательского дома ГУ ВШЭ кандидат экономических наук Е.А. Иванова, главный редактор Издательского дома ГУ ВШЭ Е.А. Рязанцева и другие уважаемые нами коллеги. Особая благодарность — Национальному фонду подготовки кадров, предоставившему грант на написание данного учебного пособия.

Авторы надеются на конструктивные замечания и предложения по тексту учебного пособия, которые позволят улучшить его структуру и содержание при последующих изданиях.

1 глава

СОЦИАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА КАК УЧЕБНЫЙ ПРЕДМЕТ

1.1

Общество и его структура

1.1.1

Мы и общество

Каждое утро, просыпаясь, мы вспоминаем, что нам нужно сделать за наступивший день. Мы мысленно проигрываем все встречи, которые нам предстоят, радуемся, предвкушая приятное нам общение, но и не отчаиваемся от неизбежных малоприятных контактов. Нами движет стремление к достижению своих целей, и ради этого мы готовы к определенным моральным и материальным издержкам, понимая, что получить желаемое можно, как правило, только через систему компромиссов.

Но мы — население Земли, ее отдельных стран — очень разные. Мы — это и только что родившиеся младенцы, еще не осознавшие, что им дано величайшее благо — жизнь, и те, кто относятся к долгожителям и завершают круг земной жизни. Мы — это и производители, и потребители товаров и услуг. Мы — это не только физически и экономически самостоятельные граждане, но и те, кто нуждается в экономической и медицинской поддержке, повседневной заботе и уходе. Последних, как правило, меньше. В России, например, к началу XXI в. доля детей и молодежи в возрасте до 20 лет в общей численности населения страны составляла 26%; доля граждан в возрасте от 20 до 60 лет, т.е. тех, кто в большинстве своем имеет возможность работать и содержать себя и свою семью — 55% и, наконец, лиц старше 60 лет, т.е. нижнего предела пенсионного возраста для мужчин — 19%, в том числе тех, кто уже достиг 80-летнего рубежа, — всего 1%.

И если не происходят катаклизмы, то всем нам суждено пройти по этому пути — от детства и молодости до зрелости и старости. И на каждом этапе жизненного пути у нас свои экономические и социальные интересы, эгоизм которых ограничивается эгоизмом интересов других членов общества. Мы изначально принимаем правила игры, и согласно им никто не запрещает нам стремиться к достижению своих целей, но платой за это является наш обязательный вклад в общественные институты. Величина этого вклада определяется государственными органами управления обществом.

Наиболее ярким примером является определяемое законами наше налоговое участие в формировании бюджета той страны, где мы живем. Можно только радоваться тому, что, кроме обычных налогоплательщиков, есть небольшое количество граждан, стремящихся расширить свое участие в общественном развитии, заниматься благотворительностью, неоплачиваемым социальным подвижничеством. Но все-таки большинство граждан следует воспринимать именно как "рядовых налогоплательщиков".

1.1.2

Гетерогенность и гомогенность общества

Вообще общество следует воспринимать как совокупность людей, объединенных исторически обусловленными социальными формами совместной жизни и деятельности. Но само общество, если рассматривать характеристики входящих в его состав людей, крайне гетерогенно, или неоднородно.

Мы уже говорили об объективно неизбежной демографической неоднородности общества. Но члены общества различаются и по экономическим параметрам, прежде всего по уровню получаемых доходов. В статистике принято разделять граждан на группы по интервальным значениям среднедушевых доходов. Так, в 2002 г. в России 7,9% населения имели среднедушевые доходы 1000 руб. в месяц, в то время как 28,6% — больше 4,5 тыс. руб. При этом в III квартале 2001 г. среднедушевые доходы более 27% россиян были ниже величины прожиточного минимума.

О степени дифференциации по уровню денежных доходов позволяет судить также и показатель их распределения между равночисленными группами населения. Как правило, все население по величине доходов разделяется на 10 (децили) или 5 (квинтили) групп. В 2002 г. в России на долю нижнего квинтиля приходилось 5,6% всех денежных доходов, а верхнего — 45,8%, т.е. разрыв составлял более 8 раз.

Таким образом, и по демографическим, и по экономическим показателям в обществе могут быть выделены группы населения, нуждающиеся в государственной поддержке. Виды этой поддержки зависят от конкретной жизненной ситуации, в которой оказался тот или иной член общества. Так, безработным необходимо платить пособия по безработице, повышать их конкурентоспособность на рынке труда, в том числе и за счет их профессиональной подготовки. Лица, достигшие пенсионного возраста, вправе претендовать на получение государственных пенсий. Инвалиды нуждаются в комплексе медицинских услуг. Малообеспеченные претендуют на пособия по нуждаемости. И этот список можно продолжить.

Но есть и другие группы населения, на которые любое общество в лице государственных структур управления обращает самое пристальное внимание. Это — те, кому доверено выполнять функции по обслуживанию и защите интересов общества. К ним относятся работники силовых структур, органов управления, других учреждений и организаций, которые финансируются из государственного бюджета. Общество определяет меру оценки труда таких работников, устанавливая их заработную плату и различные виды льгот.

В конечном счете цель рассмотренных мер государственной поддержки населения заключается в удовлетворении потребностей членов общества, которое по самому набору потребностей является гомогенной, или однородной структурой.

На самом деле вне зависимости от демографических, экономических, социальных различий все члены общества нуждаются в еде, жилье, медицинском обслуживании, удовлетворении культурных потребностей. Другое дело, что масштабы этих потребностей достаточно сильно варьируются, равно как и возможности их удовлетворения (табл. 1.1)

Таблица 1.1

Структура потребительских расходов населения в зависимости от уровня среднедушевых располагаемых ресурсов, %

Вид расходов	Децили
	Нижний	Десятая (с самыми высокими доходами)
Всего расходов В том числе: на покупку продуктов для домашнего питания на покупку непродовольственных товаров на оплату услуг прочие расходы Из общих расходов на покупку продуктов для домашнего питания расходы на: хлеб и хлебные продукты овощи и бахчевые, фрукты и ягоды мясо и мясные продукты Из общих расходов на покупку непродовольственных товаров расходы на: одежду, обувь, белье, ткани транспортные средства мебель, домашнее оборудование, предметы ухода за домом медицинские товары, предметы гигиены Из общих расходов на оплату услуг расходы на: жилищно-коммунальные услуги услуги учреждений культуры услуги в системе образования медицинские услуги	100,0 61,4 20,1 16,6 1,9 27,2 7,0 21,7 51,7 0,0 4,5 23,9 61,4 2,4 3,6 1,8	100,0 34,0 49,1 11,5 5,4 11,8 10,6 31,5 39,7 25,1 12,0 6,3 25,2 4,3 14,8 9,6

Источник: итоги выборочного обследования Госкомстатом России бюджетов домашних хозяйств в IV квартале 2001 г.

Известно, например, что в структуре расходов бюджетов малообеспеченных семей преобладают расходы на питание, в то время как богатые в состоянии в большей мере заниматься своим культурным развитием; потреблять медицинские и образовательные услуги, а не только услуги жилищно-коммунальной сферы. В свою очередь, структура расходов на питание определяется не только личными предпочтениями граждан, но и уровнем их доходов. Бедные едят больше хлеба и меньше мясных продуктов, фруктов и ягод.

1.1.3