12. Понятие, система и принципы гражданской государственной службы

Под государственной службой может пониматься любая работа, выполняемая в государственных органах и отличающаяся по содержанию и по форме от труда рабочих. Такой подход к государственной службе основывается на выделении двух основных форм трудовой деятельности людей: непосредственное создание материальных ценностей, товаров (рабочие) и осуществление функций по руководству, управлению, контролю, надзору, учету (служащие). В последнем случае люди либо создают духовные ценности, либо реализуют функции государственных органов. В количественном отношении среди служащих ведущее место занимают государственные и муниципальные служащие. Необходимость создания государственной и муниципальной службы и ее правового регулирования обусловлена самим существованием государства с его задачами и функциями, а также потребностью в организации кадрового потенциала государственных органов (законодательной, исполнительной и судебной власти). Именно служащие действуют как персонал в многочисленных структурах государственных органов, учреждений и организаций, внутри институтов управляющей и управляемой систем; именно их компетентность определяет реальное использование возможностей управления с целью установления требуемого правового порядка в государстве и обществе.

Государственная и муниципальная (или, точнее, публичная) служба объединяет всех работающих лиц сотрудников органов публичной власти, т.е. работающих на профессиональной основе и выполняющих задачи этих органов (например, государственных органов или органов местного самоуправления), которые входят в структуру государственной администрации (органов муниципального образования), понимаемой в данном случае в широком смысле и включающей в себя органы государственной власти на уровне Российской Федерации, ее субъектов и органов местного самоуправления. В странах Западной Европы публичная служба в общем виде также есть выполнение чиновниками на профессиональной основе функций и задач юридических лиц публичного права.

Федеральный закон от 27 мая 2003 года N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" от 27 мая 2003 года N 58-ФЗ дает следующее определение государственной службы: государственная служба Российской Федерации - профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий:

• Российской Федерации;

• федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов;

• субъектов Российской Федерации;

• органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов субъектов Российской Федерации;

• лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов;

• лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации.

Система государственной службы включает в себя следующие виды государственной службы:

• государственная гражданская служба;

• военная служба;

• правоохранительная служба.

Государственная гражданская служба подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъекта Российской Федерации.

Гражданская служба - вид государственной службы, представляющий собой профессиональную служебную деятельность граждан Российской Федерации (далее - граждане) на должностях государственной гражданской службы (далее - должности гражданской службы) по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации. Принципы государственной службы

1. Законность как качественное состояние функционирования системы государственной службы и деятельности самого служащего может характеризоваться основными признаками (см. Законность):

• соблюдение требования верховенства Конституции РФ над конституциями, уставами и законами субъектов РФ. Подзаконные акты всех видов и всех уровней могут действовать лишь в том случае, когда какие-либо отношения законодательно не урегулированы. При этом должностное лицо должно издавать свой акт в строгом соответствии с законом и на основе закона;

• исполнением принципа единства законности;

- реализацией равной возможности всех государственных служащих независимо от замещаемой должности пользоваться защитой законодательства о государственной службе и равной обязанности строго следовать его предписаниям. При этом служебное право закрепляет равную защиту каждого из них в служебно-правовых отношениях;

• соблюдением принципа недопустимости противопоставления законности и целесообразности;

• использованием принципа неотвратимости наказания за совершенное правонарушение по отношению к должностному лицу любого органа, любого уровня и любого ранга.

Нарушение этих обязанностей и правоограничений влечет за собой дисциплинарную, административную, гражданско-правовую и уголовную ответственность. Сложной и самостоятельной проблемой в рамках единой теории законности является вопрос о ее гарантиях. Это естественно, ибо именно гарантии являются тем элементом (звеном), который переводит идею законности из области теоретических изысканий в сферу практической деятельности государственных органов и их должностных лиц. Наиболее существенные гарантии законности в деятельности государственных служащих:

а) полнота и эффективность правового регулирования, адекватно отражающего основные закономерности и тенденции развития службы как управленческого процесса в государственных органах;

б) эффективность контроля и надзора за соблюдением режима законности на службе в целях выявления, предупреждения и пресечения должностных правонарушений;

в) качественная работа самих государственных служащих, складывающаяся из многих факторов служебной деятельности и охватывающая широкий круг служебных и моральных проблем;

г) постоянное совершенствование и улучшение правовой формы управленческой деятельности, т. е. юридического процесса в государственных и муниципальных органах;

д) эффективное принятие мер юридической защиты и юридической ответственности государственных служащих, ведущее к восстановлению нарушенных прав и неотвратимому наступлению наказания за допущенные правонарушения по службе;

е) личный профессиональный уровень правового сознания и правовой культуры государственного служащего.

2. Принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина, их непосредственного действия, обязательности их признания, соблюдения и защиты исходит из того конституционного положения, что «человек, его права и свободы являются высшей ценностью» (ст. 2 Конституции РФ). В соответствии со ст. 18 Конституции РФ права и свободы человека и гражданина определяют смысл и содержание деятельности всех государственных органов. Эти конституционные установления непосредственно касаются функционирования всех видов государственной службы — гражданской, военной и правоохранительной, а также личной служебной деятельности всех государственных служащих. Права и свободы человека и гражданина действуют непосредственно, т. е., если человек руководствуется ими, то его поведение считается правомерным. Отсюда вытекает требование к государственным служащим обеспечивать и защищать конституционно-правовой статус гражданина России

Произвол госслужащих по отношению к гражданам и их законным требованиям недопустим. Они должны признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина в полном объеме, установленном российским законодательством. Конституция РФ содержит ряд норм, определяющих деятельность государственных служащих в данной сфере: ст. 23 запрещает должностным лицам и государственным органам вмешиваться в личную жизнь граждан; в соответствии со ст. 24 эти органы и лица обязаны обеспечивать каждому возможность ознакомиться с документами и материалами, которые непосредственно затрагивают его права и свободы, если иное не предусмотрено законом. Установлена ответственность должностных лиц за сокрытие фактов и обстоятельств, создающих угрозу для жизни и здоровья людей (ст. 41). Особое значение имеет закрепление в Конституции РФ права каждого на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц (ст. 53).

Ст. 46 Конституции РФ гарантирует каждому судебную защиту его прав и свобод, обжалование в суд решений и действий (бездействия) органов государственной власти, местного самоуправления, должностных лиц, предусмотрена возможность каждого в соответствии с международным договором Российской Федерации обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека (к примеру, в Европейскую комиссию по правам человека или в Европейский суд по правам человека). Гражданам в отстаивании неотъемлемых прав и свобод необходимо руководствоваться положениями Закона РФ от 27 апреля 1993 г. №4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан».

3. Принцип равного доступа граждан к государственной службе. Конституция РФ (ч. 4 ст. 32) устанавливает, что граждане России имеют равный доступ к государственной службе. Запрещена любая дискриминация при поступлении на государственную службу по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности, что в качестве общего принципа предусмотрено ч. 2 ст. 19 Конституции РФ. В соответствии с конституционными установлениями закон закрепляет необходимость равного доступа граждан к государственной службе. Принцип получил свое правовое развитие в Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации», в ст. 4, где вводятся понятия: «равный доступ граждан к гражданской службе» и «равные условия ее прохождения».

В ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» только определяется, что федеральными законами о государственной службы и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации устанавливаются порядок поступления на государственную службу и замещения вакантных должностей государственной службы на конкурсной основе (п. 2 ст. 11). Закрепляется правило, что на государственную службу по контракту вправе поступать граждане, владеющие государственным языком России и достигшие возраста, установленного федеральным законом о виде государственной службы. Федеральным законом о виде государственной службы или законом субъекта РФ могут быть установлены дополнительные требования к гражданам при поступлении на государственную службу по контракту (ч. 1 ст. 12).

4. Принцип единства правовых и организационных основ государственной службы предполагает законодательное закрепление единого подхода к организации государственной службы.

К основам организации государственной службы российский законодатель, согласно ФЗ от 31 июля 1995 г. №119-ФЗ относил принципы государственной службы; классификацию должностей государственной службы; квалификационные разряды государственных служащих; личное дело государственного служащего, Реестр государственных служащих. В Федеральном законе «О системе государственной службы Российской Федерации» (2003 г.) закрепляются уже не основы организации, а единый подход к организации государственной службы, выражающийся в определении системы видов государственной службы; общих условий государственной службы; системы управления государственной службой. При этом законодатель сформировал правовые и организационные установки, обязательные как для всей системы государственной службы в целом, так и для каждого ее вида.

5. Принцип взаимосвязи государственной службы и муниципальной службы. По мнению ряда ученых, имеются веские основания, подкрепленные традицией правового регулирования государственной службы в зарубежных странах, а также в России дооктябрьского времени, для выделения муниципальной службы как государственной службы низового уровня. Такой подход нашел отражение даже в практике правового регулирования государственной и муниципальной служб на уровне некоторых субъектов РФ. Однако федеральный законодатель не пошел на то, чтобы определить место муниципальной службы в системе видов и уровней государственной службы. Но то обстоятельство, что принцип взаимосвязи государственной службы и муниципальной службы стал отправной руководящей правовой идеей служебного законодательства, уже сыграло значительную прогрессивную роль. Так, на основе данного принципа в ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» появилась отдельная ст. 7, определяющая, что взаимосвязь гражданской службы и муниципальной службы обеспечивается посредством единства квалификационных требований к должностям этих служб; единства ограничений и обязательств при прохождении служб; единства требований к профессиональной подготовке и переподготовке гражданских служащих и муниципальных служащих; взаимоучета стажа их служебной деятельности; соотносительности основных условий оплаты труда и социальных гарантий; государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших гражданскую и муниципальную службы, и их семей в случае потери кормильца. В дальнейшем роль этого принципа будет возрастать.

7. Принцип профессионализма и компетентности государственных, служащих. Профессионализм означает глубокие и всесторонние знания и владение эффективными практическими навыками в определенной области деятельности, а компетентность (от лат. competens — соответствующий, способный) — знание конкретного дела, сути выполняемой работы, а также умение и навыки распорядиться своими знаниями для достижения необходимых результатов.

Содержание рассматриваемого принципа заключается, во-первых, в том, что государственный служащий исполняет должностные обязанности на профессиональной основе за денежное вознаграждение, а, во-вторых, в том, что сам государственный служащий должен быть компетентным сотрудником государственного органа, качественно осуществляющим свои полномочия.

8. Принцип защиты государственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность как государственных органов и должностных лиц, так и физических и юридических лиц. Это абсолютно новый правовой принцип функционирования государственной службы, имеющий принципиальное значение для управления процессом деятельности государственных служащих. Речь идет о недопустимости вмешательства в профессиональную деятельность государственных служащих любому государственному органу или его должностному лицу, а также любому физическому и юридическому лицу, если такое вмешательство может квалифицироваться как неправомерное. Реализация принципов построения и функционирования системы государственной службы обеспечивается федеральными законами о видах государственной службы. Федеральными законами могут быть предусмотрены также другие принципы построения и функционирования видов государственной службы, учитывающие их особенности. Например, в ст. 5 Федерального закона от 3 апреля 1995 г. (в ред. 7 марта 2005 г.) № 40-ФЗ «О федеральной службе безопасности в Российской Федерации» закреплены дополнительно такие принципы, как гуманизм, единство системы органов федеральной службы безопасности, а также централизация управления ими, конспирация, сочетание гласных и негласных методов и средств деятельности, обуславливающие специфику службы в данных органах.