Вопрос 70. Понятие и структура федеральных органов исполнительной власти в России.

Федеральные органы исполнительной власти, являясь составными элементами системы государственных органов, также образуют определенную систему, имеющую собствен­ную структуру. В конституционно установленных пределах федеральные органы исполнительной власти и органы испол­нительной власти субъектов федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федера­ции. При этом на конституционном уровне не устанавлива­ются ни полный перечень федеральных органов исполнитель­ной власти, ни их возможные виды, различающиеся своим правовым статусом. Конституция РФ применительно к систе­ме федеральных органов исполнительной власти регламенти­рует лишь вопросы организации и деятельности Правитель­ства РФ, осуществляющего согласно ее ст. 110 исполнитель­ную власть Российской Федерации, устанавливает состав Правительства РФ, а также предусматривает полномочие федеральных органов исполнительной власти создавать свои территориальные органы (ч. 1 ст. 78). Органы исполнительной власти — это многоуровне­вые системы, выполняющие исполнительно-распорядитель­ные функции. Исполнительная деятельность проявляется в том, что они выступают как непосредственные исполнители требований, содержащихся в актах органов законодательной власти, а также вышестоящих органов исполнительной влас­ти и органов судебной власти. Распорядительная деятельность этих органов выражается в том, что они принимают меры путем издания своих собственных актов (распоряжений) и обеспечивают выполнение подчиненными им органами и орга­низациями данных требований. Вся их деятельность осуще­ствляется в рамках, на основании и во исполнение законов. В пределах ведения Российской Федерации и ее полномо­чий по предметам совместного ведения с субъектами федера­ции органы исполнительной власти образуют единую систему. Это находит свое отражение в их тесной организационно-пра­вовой взаимосвязи. На этом основании администрации субъек­тов федерации в рамках совместных предметов ведения вхо­дят в систему федеральной исполнительной власти.

Основным звеном системы органов исполнительной влас­ти являются министерства, которые организуются для уп­равления в наиболее важных сферах социально-экономичес­кой и политической жизни. Значение министерств подчерки­вается тем, что их руководители (министры) — члены пра­вительства. Как показывает управленческая практика, раз­витию рыночных отношений в большей мере отвечают орга­ны межотраслевого государственного управления, обеспечи­вающие горизонтальные связи, координацию и контрольные функции, а также инвестиционное, тарифное, кредитное и т. п. регулирование. Поэтому помимо традиционных мини­стерств получили распространение разнообразные виды ор­ганов исполнительной власти, которые можно объединить общим понятием "ведомства", осуществляющие вместе с функциями общего управления специализированное регули­рование тех или иных сторон общественной жизни. Ведом­ства являются самостоятельными в организационно-правовом аспекте структурами правительства и, как правило, не мо­гут входить в состав министерств.

Для реализации полномочий по осуществлению государ­ственного управления в субъектах федерации органы феде­ральной исполнительной власти создают территориальные органы. В пределах своей компетенции органы исполнитель­ной власти обладают необходимой для их эффективного функ­ционирования оперативной самостоятельностью. На них воз­лагаются весьма ответственные задачи государственного уп­равления различными сферами жизнедеятельности общества и государства.

Определение видов федеральных органов исполнитель­ной власти, поскольку оно взаимосвязано с регулированием общих принципов организации и деятельности системы орга­нов государственной власти в целом, осуществляется посред­ством федерального закона. Однако этим не исключается воз­можность регулирования указанных вопросов другими нор­мативными актами исходя из предписаний Конституции РФ, устанавливающими полномочия Президента РФ (ст. 80, 83, 86, 87 и 89), а также регламентирующих порядок образова­ния и деятельности Правительства РФ (ст. 110, 112—114). Структура федеральных органов исполнительной власти предопределяется задачами и полномочиями Правительства. В систему федеральных органов исполнительной власти входят Правительство РФ, состоящее из его пред­седателя, заместителей председателя и федеральных мини­стров, а также министерства и другие федеральные органы исполнительной власти, которые определяются на основе Конституции РФ, Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" и иных федеральных законов. Она выглядит следующим образом:

I. Правительство Российской Федерации:

1. Председатель Правительства РФ;

2. Первые заместители Председателя Правительства РФ;

3. Заместители Председателя Правительства РФ;

4. Министры РФ.

II. Федеральные органы исполнительной власти:

1. Федеральные министерства;

2. Государственные комитеты РФ;

3. Федеральные комиссии России;

4. Федеральные службы России;

5. Российские агентства;

6. Федеральные надзоры России;

7. Иные федеральные органы исполнительной власти.

Структура федеральных органов исполнительной власти включает перечень конкретных органов, входящих в систему федеральной исполнительной власти и обеспечиваю­щих реализацию Правительством РФ возложенных на него задач и полномочий. Организационная структура федеральных органов испол­нительной власти представляет собой центральный аппарат и территориальные подразделения. Ведущую роль в системе органов исполнительной власти выполняет правительство. Виды федеральных органов исполнительной власти раз­личаются следующим образом.

Министерство Российской Федерации — федеральный орган исполнительной власти, проводящий государственную политику и осуществляющий управление в определенной от­расли или сфере деятельности, а также координирующий в случаях, установленных федеральными законами, указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ, дея­тельность в этой отрасли (сфере) иных федеральных органов исполнительной власти. Возглавляющий его министр Россий­ской Федерации (федеральный министр) входит в состав Пра­вительства РФ. Государственный комитет Российской Федерации, Фе­деральная комиссия России — федеральные органы испол­нительной власти, осуществляющие на коллегиальной осно­ве межотраслевую координацию по вопросам, отнесенным к их ведению, а также функциональное регулирование в оп­ределенной сфере деятельности. Их возглавляют соответствен­но председатель Государственного комитета и председатель Федеральной комиссии. Федеральная служба России, Российское агентство, Фе­деральный надзор России — федеральные органы исполни­тельной власти, осуществляющие специальные (исполнитель­ные, контрольные, разрешительные, регулирующие и дру­гие) функции в установленных сферах деятельности. Долж­ности руководителей именуются соответственно: директор федеральной службы, генеральный директор российского агентства, начальник федерального надзора. В соответствии с указами Президента РФ в структуре федеральных органов исполнительной власти могут учреж­даться и другие виды органов: Ко­митет РФ по военно-техническому сотрудничеству с иност­ранными государствами; Комитет РФ по финансовому мони­торингу; Государственный Комитет по оборонному заказу при Минобороны РФ. Федеральные органы исполнительной власти создаются и наделяются статусом федеральным законом или указом Президента РФ. Конкретные наименования федеральных ор­ганов исполнительной власти определяются в соответствии со структурой, утверждаемой Президентом РФ по предложе­нию Председателя Правительства РФ. Положения о феде­ральных органах исполнительной власти, подведомственных Президенту РФ по вопросам, закрепленным за ним Консти­туцией РФ и федеральными законами, утверждаются Пре­зидентом РФ, а о других — Правительством РФ. Федеральные органы исполнительной власти могут быть непосредственно подведомственны Президенту РФ, КЭ-Kj На^­пример, Министерство обороны, напрямую подчинены (Фе­деральная служба охраны и др.), либо непосредственно воз­главляться заместителями Председателя Правительства РФ. Органами управления федеральных органов исполнитель­ной власти являются коллегии, которые возглавляют руко­водители соответствующих министерств и ведомств. Колле­гия государственного комитета состоит из руководителей всех федеральных органов, наделенных функциями в данной сфе­ре управления (первые руководители либо их заместители). В состав коллегии могут быть включены руководители орга­нов исполнительной власти субъектов федерации. В коллеги­ях некоторых госкомитетов (особенно по социальной сфере) желательно участие представителей "гражданского общества". В отличие от министерств, где решения принимаются мини­страми по принципу единоначалия, в госкомитетах решения принимаются коллегиально. Если член коллегии не согласен с ее решением, он может обжаловать его в правительство. Федеральные органы исполнительной власти могут быть распределены по функциональной структуре государствен­ного управления: правопорядок обеспечивают МВД, Минюст, ФСБ, ФСО и др.; оборону — Минобороны, МЧС, ФСЖВ, ФПС и др.; социальную сферу — Минкультуры, Минтруд, Минздрав, Минобразование, Минспорт и др.; инфраструк­туру — Минатом, Минэнерго, Госстрой, МПС, Минтранс, Минсвязи и др.; экономику — Минпромнауки, Минфин, МАП, Минэкономразвития, Минимущество, МНС и др.; внешние отношения — МИД, СВР и др. Объем и характер предметов ведения органов исполни­тельной власти предопределяет разные виды управленчес­ких воздействий: а) руководство; б) составление, утвержде­ние и выполнение программ; в) координация; г) прямое и косвенное регулирование; д) содействие; е) государственная поддержка; ж) контроль; з) партнерское взаимодействие; и) принуждение.