Бюджетная система, ее состав, принципы построения

Все действующие на территории РФ бюджеты представляют в совокупности определенную систему, а именно – бюджетную систему. Необходимо отметить, что БК РФ расширил рамки понятия бюджетной системы, включив в нее, помимо бюджетов в собственном смысле слова, и внебюджетные государственные социальные фонды. Такое объединение является условным, поскольку внебюджетные фонды существенно отличаются от государственных и местных бюджетов своим предназначением, конкретным целевым содержанием, правовым режимом.

Все государства имеют свою организацию бюджетной системы (структуры) и принципы ее построения, т. е. бюджетное устройство. Правовые нормы, закрепляющие бюджетное устройство, устанавливают виды бюджетов, действующих на территории страны, место и роль каждого из них, принципы их функционирования и взаимосвязи.

Бюджетное устройство страны определяется ее государственным устройством. В унитарном государстве бюджетная система состоит из двух уровней – государственного бюджета и местных бюджетов. Для бюджетной системы федеративного государства, каковым является Россия, характерны три уровня – федеральный бюджет, бюджеты субъектов Федерации и местные бюджеты. Все они являются самостоятельными частями бюджетной системы страны. Среди местных бюджетов следует выделить бюджеты административно-территориальных единиц с особым правовым режимом. Каждый из бюджетов служит финансовой базой для деятельности соответствующих органов государственной власти или местного самоуправления.

В качестве основы бюджетного устройства в БК РФ (ст.28) закреплены принципы единства, самостоятельности бюджетов и др.

Принцип единства. Несмотря на самостоятельность каждого из бюджетов в РФ, законодательство подчеркивает единство бюджетной системы. Оно проявляется во взаимодействии бюджетов всех уровней по линии доходов и расходов. Подобное взаимодействие осуществляется путем распределения между бюджетами доходных источников, создания и частичного перераспределения целевых и региональных фондов, участия бюджетов разных уровней в финансировании совместных программ, оказания финансовой поддержки бюджетам нижестоящих уровней. В результате складываются межбюджетные отношения, осуществляемые органами государственной власти и местного самоуправления разных уровней.

Организационно-правовыми и экономическими гарантиями единства бюджетной системы являются: ее единая правовая база; использование единых бюджетных классификаций и статистической бюджетной информации; согласованные принципы бюджетного процесса; единая денежная система; единство форм бюджетной документации; санкции за нарушение бюджетного законодательства; единый порядок финансирования расходов бюджетов всех уровней. Единство бюджетной системы является необходимым условием проведения единой социально-экономической, финансовой, в том числе бюджетной и налоговой политики в стране.

Самостоятельность бюджетов обеспечивается правом самостоятельного сбалансирования и утверждения бюджета каждого уровня соответствующими представительными органами государственной власти и местного самоуправления, правом определять направления использования и расходования бюджетных средств; наличием собственных источников бюджетных доходов, запрещением изъятия дополнительно полученных в ходе исполнения бюджета доходов, сумм превышения доходов над расходами и экономии по расходам.

Обобщенное выражение рассмотренные принципы находят в принципах федерализма и развития местного самоуправления, свойственных финансовой деятельности Российского государства в целом.

24,,,

Бюджетный процесс: понятие, принципы, стадии.

Особенность бюджетов всех уровней — последовательное прохождение постоянно возобновляюцц1хся одних и тех же стадий их формирования и исполнения в установленном зако­ном порядке. Это обусловлено тем, что акт, издаваемый о бюджете того или иного уровня, действует в течение определен­ного периода времени, по окончании которого должен быть принят новый акт о конкретном бюджете на следующий период времени.

Формирование бюджетов включает в себя следующие три стадии: составление бюджетов, их рассмотрение и утверждение.

Исполнение бюджетов — это четвертая стадия прохождения бюджетов в их периодическом цикле. Заключительным этапом стадии исполнения бюджетов является составление и утвер­ждение отчетов об исполнении бюджетов.

Основные положения формирования бюджетов установлены Конституцией РФ, однако главными актами, регулирующими порядок формирования и исполнения бюджетов на территории России, явл. БК. Кроме того, этот порядок в определенной мере регулируется Законом «О Совете Министров — Правительстве РФ», Регламентами обеих палат Федерального Собрания РФ и некоторыми другими правовыми актами, принимаемыми на федеральном уровне.

На основе российского законодательства субъекты РФ и органы местного самоуправления принимают свои нормативные акты, регламентирующие порядок формирования и исполнения соответствующих бюджетов.

Деятельность по формированию и исполнению бюджетов представляет собой бюджетный процесс, понятие которого дает­ся в БК. Бюджетный процесс — это регламентируемая законом деятельность органов государствен­ной и местной власти по составлению, рассмотрению, утвер­ждению и исполнению соответствующих бюджетов.

Продолжительность всех стадий бюджетного процесса в Рос­сийской Федерации от начала составления бюджетов до утвер­ждения отчетов об их исполнении занимает период более трех лет. Срок действия утвержденного бюджета называется бюд­жетным годом, в нашей стране он определен в 12 месяцев и совпадает с календарным годом (с 1 января по 31 декабря).

В основе бюджетного процесса лежат принципы, характер­ные для бюджетного устройства РФ: единства, полноты, реаль­ности, гласности и самостоятельности всех бюджетов (см. 12).

Вместе с тем для бюджетного процесса характерны и некото­рые другие принципы. Так, распределение полномочий в бюд­жетном процессе основано на принципе разграничения компе­тенции между органами представительной и исполнительной властей. В соответствии с этим принципом составление и исполнение бюджетов относится к функциям органов исполни­тельной власти, а рассмотрение, утверждение и контроль за исполнением бюджетов —к функциям органов представительной власти.

Всем без исключения стадиям бюджетного процесса свойстве­нен принципспециализации бюджетных показателей. Он выражается в конкретизации доходов бюджетной системы по источникам, а расходов — по целевому их направлению. Прин­цип специализации бюджетных показателей реализуется через бюджетную классификацию — систематизированную группи­ровку доходов и расходов бюджетов по однородным признакам. Бюджетная классификация имеет важное организующее и юридическое значение. С одной стороны, ее применение обеспе­чивает четкую организацию работы органов власти по форми­рованию и исполнению бюджетов всех уровней; упрощает осу­ществление контроля за своевременностью и полнотой поступ­ления бюджетных средств и их использованием по целевому назначению; создает условия для объединения бюджетов в консолидированные бюджеты соответствующих территорий; облегчает экономический анализ бюджетных показателей и т.д. С другой стороны, в бюджетной классификации выражена правовая организация бюджетов, поскольку, как уже указыва­лось, она является юридическим актом, лежащим в основе составления и исполнения бюджетов. Составленная на основе бюджетной классификации роспись доходов и расходов уста­навливает конкретные рамки полномочий соответствующих субъектов по формированию и использованию бюджетных средств.

Для бюджетного процесса характерен и принцип ежегодности, выражающийся в ежегодном повторении его стадий. Разра­ботка и принятие бюджетов на больший или меньший период времени не нарушает принципа ежегодности бюджета и бюд­жетного процесса, так как годовые бюджеты принимаются в любом случае.

25…

  Бюджетный  кодекс выделяет следующие этапы  бюджетного   процесса :  составление   проекта   бюджета ; рассмотрение и утверждение  бюджета ; исполнение  бюджета ; контроль за его исполнением.       Согласно ст. 184 БК, разработка  проекта  ФБ, в том числе и в  части  расходов на национальную оборону и обеспечение безопасности, производится следующим образом. Не позднее, чем за 10 месяцев до началаочередного финансового года Правительство Российской Федерации должно начать  составление   проекта   федерального   бюджета , которое осуществляется в соответствии с  бюджетной  политикой Российской Федерации, определенной в  Бюджетном  послании Президента РФ.       На первом этапе формирования ФБ  федеральные  органы исполнительной власти разрабатывают несколько вариантов плана-прогноза функционирования экономики Российской Федерации на очередной финансовый год, содержащего основные макроэкономические показатели, характеризующие состояние экономики, а Правительство РФ производит выбор одного из них.          На основании этого плана-прогноза Министерство финансов РФ осуществляет разработку основных  характеристик   федерального   бюджета , в том числе распределение расходов  бюджета  в соответствии с функциональной классификацией и проектировок основных доходов и расходов  федерального   бюджета  на среднесрочную перспективу. После этого  бюджетные  проектировки направляются  федеральным  органам исполнительной власти для распределения средств ФБ по конкретным получателям.          На втором этапе  федеральными  органами исполнительной власти осуществляется распределение предельных объемов финансирования на очередной год в соответствии с функциональной и экономической классификациями расходов  бюджетов , а также по получателям  бюджетных  средств. Одновременно уполномоченный орган исполнительной власти формирует перечень  федеральных  целевых программ, подлежащих финансированию из средств  федерального   бюджета  в очередном финансовом году, согласовывает объемы их финансирования в предстоящем году и на среднесрочную перспективу.          Несогласованные вопросы по  бюджетным  проектировкам в предстоящем году и на среднесрочную перспективу подлежат рассмотрению межведомственной правительственной комиссией, возглавляемой министром финансов.       Разработка и согласование  федеральными  органами исполнительной власти показателей  проекта  ФБ и представляемых одновременно с ним документов и материалов завершаются не позднее 15 июля предшествующего года. После этого в течение месяца Правительство РФ рассматривает представленные документы и материалы и утверждает  проект   федерального  закона о  федеральном   бюджете  для внесения его в Государственную Думу.          На этом этап формирования бюджета заканчивается.      

26….

Стадия  рассмотрения и утверждения  федерального   бюджета 

    Следующей  стадией   бюджетного   процесса  является рассмотрение и утверждение  бюджета . Как наиболее важный для законодателей, а также самый сложный в политическом плане этот этап регламентирован в БК наиболее подробно (глава 22). Блок-схема  процессов  рассмотрения и утверждения  федерального   бюджета  представлена на рис. 1 [2]. Цифры на схеме обозначают продолжительность мероприятий в сутках согласно Бюджетному  кодексу.      В Государственной Думе законопроект о ФБ на предстоящий год рассматривается в четырех чтениях, функция каждого их которых нормативно закреплена БК.       На первом чтении утверждаются следующие основные  характеристики  ФБ:

	доходы ФБ по группам, подгруппам и статьям классификации доходов  бюджетов  РФ;
	распределение доходов от  федеральных  налогов и сборов между ФБ и  бюджетами  субъектов РФ;
	дефицит ФБ в абсолютных цифрах и в процентах к расходам ФБ на очередной финансовый год и источники покрытия дефицита ФБ;
	общий  объем расходов ФБ на очередной финансовый год.

      Блок-схема  процессов  рассмотрения и утверждения  федерального   бюджета 

     На втором чтении утверждаются расходы ФБ по разделам функциональной классификации расходов  бюджетов  РФ в пределах  общего  объема расходов ФБ, утвержденного в первом чтении, а также размер Федерального  фонда финансовой поддержки субъектов РФ.     На третьем чтении фиксируется распределение денежных средств по подразделам функциональной классификации расходов  бюджетов  РФ и главным распорядителям средств ФБ по всем четырем уровнямфункциональной классификации расходов  бюджетов  РФ, распределение средств  Федерального  фонда финансовой поддержки субъектов по субъектам РФ, расходы ФБ на финансирование федеральных целевых программ, Федеральной адресной инвестиционной программы на очередной финансовый год в пределах расходов, утвержденных во втором чтении по разделам ФБ, программы предоставления гарантий Правительства РФ на очередной финансовый год, программы предоставления средств ФБ на возвратной основе по каждому виду расходов, Программа государственных внешних заимствований РФ на очередной финансовый год.     На четвертом чтении закон утверждается в целом. На этом этапе внесение в него поправок не допускается.     Из анализа сложного этапа формирования  бюджета  как ветвящегося  процесса  следует, во-первых, что количество вариантов возможного его протекания очень велико. Их 216. Во-вторых, и это более важно, расчет времени прохождения  процесса  формирования  бюджета  на предстоящий (Т+1) финансовый год, даже своевременно начатого в текущем Т-м году, свидетельствует о том, что момент его успешного окончания вомногих вариантах выходит за пределы нового (Т+1)-года на срок порядка 1 месяца и даже более [3]. Один из расчетных вариантов вероятности принятия ФБ как функции от времени в Т-м, а затем в (Т+1)-м году к указанному сроку, полученный методами математического моделирования, приведен на рис.2. Моделирование показывает, что действующий БК не страхует нас от начала финансового года без утвержденного  бюджета . Более того, среди вариантов возможного протекания  бюджетного   процесса  есть такие, которые превращаются в «зацикливания», выходящие на неопределенно долгие процедуры, включающие в себя смену Правительства РФ, либо даже перевыборы ведущих должностных лиц и органов власти      В этих условиях трудно представить себе, как, следуя «Основам», жестко увязать план военного строительства на новый год с  бюджетом , не зная, когда и чем закончится  бюджетный   процесс , на какие суммы расходов можно рассчитывать. Как можно приступать к выполнению оборонного заказа, если по закону он должен быть утвержден в течение 20 суток после подписания  федерального  закона о  бюджете ? И вообще задача обороны страны от внешних угроз должна решаться всегда и независимо от политических событий внутри страны.     Для обеспечения гарантированного финансирования военной организации с начала финансового года было бы целесообразно, на наш взгляд, использовать опыт развитых стран, прежде всего США, где рассмотрение военного  бюджета  происходит до рассмотрения ФБ. В этих целях можно бы разделить  процесс  рассмотрения военных расходов и других расходов ФБ, начав обсуждение военных расходов в  Федеральном  собрании на месяц ранее законодательно закрепленного в настоящее время срока, т.е. 15 июля с сохранением процедуры, закрепленной в действующем БК.     Вторым вариантом достижения указанной цели могло бы стать выделение обсуждения расходов на военную организацию после второго чтения, т.е. после определения в целом расходов по статьям функциональной классификации. Этот вариант представляется более вероятным. При этом следует учитывать тот факт, что в силу секретности большинства статей расходов разделов «Национальная оборона» и «Правоохранительнаядеятельность и обеспечение безопасности государства» их реальное обсуждение происходит не всем составом Государственной Думы, а рабочими группами, члены которых несут ответственность за сохранение государственной тайны. Соответственно, согласование интересов в этих группах в силу значительно меньшего количества представителей облегчается.     Кроме того, было бы полезно рассмотреть возможность внесения в БК изменений, сущностью которых является ликвидация вызывающих зацикливание процедур на  стадии  рассмотрения и утверждения законопроекта о ФБ.     Обращает на себя внимание то обстоятельство, что согласно ст.193 БК Правительство только к 1 октября (т.е. спустя полтора месяца после начала рассмотрения законопроекта о ФБ на предстоящий год) вносит в Государственную Думу «предложения по расходам на содержание Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов, в том числе по расходам на содержание военнослужащих и гражданского персонала Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов с указанием их штатной численности на начало и конец очередного финансового года». К этому времени, при нормальном ходе  процесса  рассмотрения ФБ  бюджет  уже будет принят во втором чтении, т.е. ассигнования уже разделены по разделам функциональной классификации, что может не позволить учесть указанные данные.     В этой связи, на наш взгляд, было бы целесообразно обязать Правительство представлять данную информацию не к 1 октября, а к началу этапа рассмотрения и утверждения законопроекта о ФБ.     Надо отметить также следующее обстоятельство, связанное с рассмотрением расходов для нужд военной организации. Согласно ст.195 БК, «Совет Государственной Думы утверждает комитеты Государственной Думы,ответственные за рассмотрение отдельных разделов и подразделов  федерального   бюджета  (далее — профильные комитеты). При этом ответственными за рассмотрение основных  характеристик   федерального  бюджета , а также за рассмотрение каждого раздела (в отдельных случаях подраздела) функциональной классификации расходов  бюджетов  Российской Федерации должно быть назначено не менее двух профильных комитетов, одним из которых является Комитет по  бюджету ». Очевидно, что для разных компонентов военной организации, которые финансируются по разделам «Национальная оборона» и «Правоохранительная деятельность и обеспечение безопасности государства», в качестве профильных будут выступать соответственно Комитеты Государственной Думы по обороне и по безопасности. Очевидно, что добиться в этом случае исключения финансирования дублирующих работ затруднительно. Выходом из данного положения могло бы стать назначение в качестве профильных не двух, а трех комитетов по каждому разделу (по обороне, по безопасности и по  бюджету ), что в принципе не противоречит БК.

27,,,

1. Исполнение Федерального бюджета.

Исполнить бюд-т- значит обеспечить полное и своеврем-е поступление всех предусм-х по бюд-ту доходов и обеспечить финансир-е всех запланир-х по бюд-ту расходов. Исполнение бюд-та осущ-ся на основе принципа единства- суть его: 1) все бюд-ты испол-ся на основе принц-па единства кассы и осуществ-е финан-я всех предус-х расходов с единого бюджетного счета; 2)исполнение бюджетов осуществ-ся уполном-ми исполн-ми органами в соотв-и с бюджетной классиф-ей РФ на основе росписи бюд. Расходов, которая составл-ся исходя из перечня объема и сроков финанс-я расходов, утверж-х в законе «о бюд-те» в пределах поступления в бюджет. Прав-во по согласованию с органами власти субъектов и ОМСУ устанав-ет порядок исполн-я бюдж-та. Устан-й порядок обеспеч-т Минфин и вся система органов управления финансами. По расходам бюд-т испол-ся спец-ми субъектами – участ-ми бюд-х правоот-й: гл. распорядитель бюдж-х средств; распоряд-ли бюдж-х сред-в и получ-ли бюд-х сред-в. Распорядитель бюдж-х средств- орган гос. Власти или ОМСУ, имеющий право распределять бюд. Средства по подвед-м получ-м бюд. Средств. Получ-ль бюд-х сред-в- бюд. Учр-я или иная орган-я, которые имеют право на получение бюд. Средств в соот-и с бюд-й росписью на соот-й год. Этапы испол-я бюд-та по доходам: перечис-е и зачис-е доходов на единый счет бюджета; распред-е регул-х доходов; возврат излишне _жения__ых доходов; учет доходов и состав-е отчетности о доходах бюд-та. Этапы испол-я бюд-та по расходам: состав-е и утвер-е бюд. Росписи; доведение уведомлений о бюд-х ассигнов-ях до распоряд-ей средств, утвер-е смет расходов и доходов распор-м сребств и бюд. Учреж-ем; доведение уведом-й о лимитах бюд. Обяз-в до распоряд-ля и получат-я бюд.средств; принятие ден. Обяз-в получ-ем бюд-х средств; подтверж-е и выверка исполн-я ден. Обязат-в; расходов-е средств путем списания с единого бюд-го счета в размере бюд. Обязат-ва в пользу физ. И юр. Лиц; учет и составление отчета о расходах бюд-та. В РФ устан-но казначейское испол-е бюд-та, через систему органов казнач-ва. Поста-е Прав-ва от 28.08.97 « О мерах по ускорению перехода на казнач-ю систему испол-я бюд-та».

Факторы перехода от банков-й системы к казнач-й: 1)банк-е учреж-я не были заинтер-ны в контро-ле за своев-м зачислением доходов на счет соот-го бюд-та и устранились от контроля за испол-ем средств; 2) самомт-ть нижестоя-х бюд-в повлекла за собой изм-е фун-й террит-х и мест-х фин. Органов, которые были освоб-ны от обязат-го контроля за испол-ем фед. бюд-та. Фед. казнач-во ведет сводный реестр получ-й средств из фед. бюд-та, необ-м докум-м для испол-я бюд-та яв. Бюд-я роспись. Б.р.- док-т о покварт-м распред-и доходов и расходов бюд-та и поступ-и из источ-в финан-я дифиц-та бюд-та, кот-й устан-ет распред-е бюд. Ассигнований м/у получ-ми бюд. Средств. Б.р. состав-ся в соот-и с бюд-й классиф-ей РФ. Сводная б.р. фед. бюд-та составляется Минфином, утверж-ся министром в теч-е 15 дней со дня принятия ФЗ « О фед. бюд-те». Утверж-я сводная б.р. передается на исполнение фед. казнач-ву и направл-ся для сведения в ФС и Счетную палату. Все бюд. Изменения д.б. отражены б.р. 31.12. заверш-ся работа по испол-ю бюд-та.

Отчет об исполнении Федерального бюджета.

В целях повышения эффективности контроля за исполнением бюджета органы представительной власти могут образовывать в своей структуре специальные органы, осуществляющие эту контрольную функцию

Так, ст. 101 Конституции РФ предусматривает образование Советом Федерации и Государственной Думой Счетной палаты, предназначенной для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета.

В конце финансового (бюджетного) года после заключения бюджета начинается работа по составлению отчета об исполне­_же бюджета.

Составление, рассмотрение и утверждение отчета об исполне­_же бюджета осуществляются в соответствии с установленным порядком, который регламентируется бюджетным законода­тельством Российской Федерации, а также законодательством субъектов РФ и решениями органов местного самоуправления.

Организация составления отчета об исполнении бюджета возлагается на соответствующее Правительство либо админис­трацию территории. Непосредственно составлением отчетов об исполнении бюджетов занимаются, финансовые органы.

Законодательством предусмотрено, что отчеты об исполнении бюджетов должны составляться по всем основным показателям доходов и расходов соответствующих бюджетов с необходимым анализом их исполнения, в том числе по обеспечению уровня закрепленных доходов.

Составленный финансовыми органами проект отчета об ис­полнении бюджета передается соответствующим органам ис­полнительной власти для их рассмотрения и представления в органы представительной власти.

Исполнение бюджета - это важнейший этап бюджетного процесса действия по мобилизации и использованию бюджетных средств, в процессе исполнения которых участвуют органы исполнительной власти, финансовые и налоговые органы, кредитные учреждения, юридические и физические лица - плательщики налогов в бюджет, получатели бюджетных средств. Исполнение бюд-та начинается после утверждения бюд-та законадаельными органами. иИсполнение фед.бюд-та осуществляется на основе:

• отражения Фед. казначейством всех операций и средств фед. бюджета в системе балансовых счетов;

• централизации в Фед.казначействе всех поступ­лений в фед. бюджет и платежей из фед. бюджета;

• совершения Федеральным казначейством всех кассовых операций с использованием единого счета и управления этим счетом.

Кассовое исполнение фед. бюд-та Р.Ф.возлагается на Федеральное казначейство.

Аудит исполнения бюджета. При рассмотрении отчета об исполнении бюджета в исполнительном органе субъекта Р.Ф. или местного самоуправления может назначаться внутренний аудит отчета об исполнении бюджета, осуществляемый органами Мин.Фин. Р.Ф.согласно заключенным соглашениям между исполнительным органом субъекта Р.Ф. или местного самоуправления и Мин. Фин. Р.Ф.. Орган представительной власти принимает решение по отчету об исполнении бюджета после получения аудиторского заключения соответствующего контрольно-счетного органа После утверждения отчетов об исполнении бюджетов исполнительные органы власти публикуют эти отчеты в открытой печати.

28…