4.3. Міжбюджетні правовідносини

На стадії виконання бюджетів також складаються і відносини з приводу забезпечення місцевих бюджетів фінансовими ресурсами, необхідними для виконання відповідними адміністративно-територіальними одиницями функцій, передбачених Конституцією України,¹⁶⁴ Законом України „Про місцеве самоврядування в Україні”¹⁶⁵ та іншими законами. Ці відносини призначені забезпечити відповідність між бюджетними повноваженнями на здійснення видатків з місцевих бюджетів та коштами місцевих бюджетів, які мають забезпечити виконання цих повноважень. Такі правовідносини відображають фінансову залежність місцевих бюджетів від державного, а також залежність між місцевими бюджетами, отримавши назву міжбюджетних правовідносин. Міжбюджетні правовідносини є наслідком фінансових протиріч між державою та її адміністративно-територіальними одиницями, а також прагненням держави в особі державних органів утримувати у фінансовій залежності адміністративно-територіальні одиниці, задля забезпечення, зокрема, їх політичної лояльності. Протиріччя між децентралізацією бюджетних ресурсів, формальною централізацією податкових та бюджетних повноважень, звертається увага у фінансово-правовій літературі, посилюється нестійкістю макроекономічних умов, слабкістю демократичних інститутів, нерозвиненістю ринків капіталу, низькою мобільністю факторів виробництва, завищеними соціальними очікуваннями та вимогами до держави, різкими відмінностями бюджетної забезпеченості адміністративно-територіальних одиниць.¹⁶⁶

Основними міжбюджетними протиріччями є, по-перше, існуючий розрив між потребами регіонів у фінансовій допомозі та можливостями надання такої допомоги з державного бюджету. Незважаючи на те, що практика надання фінансової допомоги місцевим бюджетам стала ефективнішою, водночас, розподіл трансфертів все ще потребує вдосконалення. Фінансова підтримка повинна не лише забезпечувати бюджетне вирівнювання, а й стимулювати розвиток місцевої економіки. У практиці фінансової допомоги місцевим бюджетам потрібно ширше запроваджувати капітальні трансферти, що включаються до бюджету розвитку і мають конкретно-цільове економічне призначення. По-друге, відсутність об’єктивної оцінки потреб регіону у бюджетних коштах, що зумовлюється особливостями розташування регіону, його виробничими силами, структурою видатків тощо. В Україні все же зберігається суттєва соціально-економічна диференціація адміністративно-територіальних одиниць і тому відмінності в економічному потенціалі територій мають найбільший вплив на обсяги місцевих бюджетів. Водночас, в більшості випадків відносно низькі (порівняно з базою оподаткування) податкові надходження пов’язані не з рівнем економічного розвитку адміністративно-територіальної одиниці та низькою базою оподаткування, а з діючою системою податкових пільг. По-третє, відсутність чіткої та вичерпної нормативної бази, а також недостатня економічна обґрунтованість критеріїв бюджетного вирівнювання. По-четверте, податкова база регіонів фактично обраховується методом від досягнутого, що не стимулює розвитку власної податкової бази і нарощування власних податкових зусиль регіонального керівництва.¹⁶⁷

Розвиток місцевого самоврядування потребує подальшого вдосконалення організаційно-правового та фінансового забезпечення децентралізації в сфері управління, впровадження оптимальної моделі розподілу функціональних, економічних, фінансових та інших повноважень між органами державної влади та місцевого самоврядування, вдосконалення організаційно-правової та матеріально-фінансової бази функціонування органів місцевого самоврядування.

Разом з тим, існують причини, які обмежують можливості місцевого самоврядування в здійсненні покладених на них функцій. Такими причинами вважаються, зокрема, відсутність достатньої фінансової основи місцевого самоврядування; чіткого розподілу повноважень органів місцевого самоврядування та місцевих державних адміністрацій; чіткої послідовності державної політики у сфері місцевого самоврядування; нерівномірність соціально-економічного розвитку адміністративно-територіальних одиниць; залежність органів місцевого самоврядування від рішень місцевих органів виконавчої влади з питань формування бюджетів та реалізації делегованих повноважень,¹⁶⁸ відсутність чіткого розмежування повноважень та відповідальності між органами державної влади різних рівнів, недотримання принципу рівності суб’єктів, привілейоване положення окремих регіонів та ігнорування регіональних особливостей, неоптимальний розподіл ресурсів між рівнями бюджетної системи.¹⁶⁹

Зазначене вимагає подальшого реформування міжбюджетних відносин, що передбачає створення механізму самозабезпечення адміністративно-територіальних одиниць фінансовими ресурсами, адекватних виконанню їх завдань та функцій шляхом узгодження повноважень органів місцевого самоврядування, передбачених Законом України „Про місцеве самоврядування в Україні” із бюджетним законодавством в частині визначення доходів та видатків місцевих бюджетів; що сприятиме формуванню бюджетоспроможних адміністративно-територіальних одиниць. Передумовами вдосконалення міжбюджетних відносин, як звертають увагу дослідники, є визначення обсягу обов’язкових власних видатків місцевих бюджетів на основі мінімальних соціальних стандартів послуг у вартісному виразі, видатків на фінансування делегованих повноважень на основі орієнтовних фактичних витрат на їх здійснення; збільшення власних доходів місцевих бюджетів шляхом введення та віднесення до місцевих податків податку на нерухоме майно фізичних і юридичних осіб; визначення фіксованої частки від податку на прибуток підприємств, а також удосконалення системи фінансового вирівнювання.¹⁷⁰

Правове регулювання міжбюджетних відносин¹⁷¹ здійснюється Бюджетним кодексом України,¹⁷² Законом України “Про міжбюджетні відносини між районним бюджетом та бюджетами територіальних громад сіл, селищ, міст та їх об’єднань”¹⁷³ та іншими законами, а також нормативно-правовими актами Кабінету Міністрів України, Міністерства фінансів України тощо. Бюджетним кодексом України визначено поняття міжбюджетних відносин, мету, умови та правові форми між бюджетних відносин, а також зроблено спробу закріпити правові засади розмежування повноважень між державою та адміністративно-територіальними одиницями.

Дослідження міжбюджетних правовідносин слід почати із з’ясування сутності поняття „міжбюджетні відносини”. Відповідно до ст. 81 БК України міжбюджетними відносинами є відносини між державою, Автономною Республікою Крим та місцевим самоврядуванням щодо забезпечення відповідних бюджетів фінансовими ресурсами, необхідними для виконання функцій, передбачених Конституцією України та законами України. Недоліком цього визначення вважається застосування терміну “місцеве самоврядування”, оскільки останнє відповідно до Закону України “Про місцеве самоврядування”¹⁷⁴ є гарантованим державою правом та реальною здатністю територіальної громади самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Отже, відповідно до зазначеного, міжбюджетні відносини – це відносини між державою, Автономною Республікою Крим та правом і реальною здатністю територіальної громади, що є не коректним¹⁷⁵ і з цим важко не погодитися.

Визначення поняття міжбюджетних правовідносин було надано у ч. 1 ст. 129 Бюджетного кодексу Російської Федерації¹⁷⁶ як відносини між органами державної влади Російської Федерації, органами державної влади суб’єктів Російської Федерації та органами місцевого самоврядування. Таке визначення характеризувало міжбюджетні відносини як взаємні публічні фінансові відносини між федеральними, регіональними та місцевими органами влади, які виступають суб’єктами цих відносин від імені відповідних суспільно-територіальних утворень, що мають право на відповідні бюджети. Після внесенням змін до Бюджетного кодексу Російської Федерації міжбюджетні відносини стали визначатися як взаємовідносини між федеральними органами державної влади, органами державної влади суб’єктів Російської Федерації, органами місцевого самоврядування з питань регулювання бюджетних правовідносин, організації та здійснення бюджетного процесу.¹⁷⁷ Таким чином, поняття міжбюджетних відносин значно розширено, включенням регулятивного, організаційного та виконавчого аспектів, що зумовлено дією принципу федералізму у російському бюджетному праві.

На відміну від російського законодавства метою регулювання міжбюджетних відносин, відповідно до ч. 2 ст. 81 БК України є забезпечення відповідності між повноваженнями на здійснення видатків, закріплених за бюджетами та бюджетними ресурсами, які повинні забезпечувати виконання цих повноважень. Натомність в юридичній літературі висловлено думку про те, що основною метою правового регулювання міжбюджетних відносин визначають організацію раціонального й справедливого розподілу та перерозподілу суспільного багатства між громадянами і територіальними громадами для забезпечення фінансування соціальних програм та функцій, покладених на державу і органи місцевого самоврядування.¹⁷⁸ Реалізація суспільно-територіальними одиницями функцій потребує відповідного фінансового забезпечення. Для забезпечення у повному обсязі їх належного виконання необхідно правильно, раціонально, ефективно та справедливо розподілити грошові кошти, що надходять до бюджетів між усіма ланками бюджетної системи, безумовно, дотримуючись при цьому принципу збалансованості бюджетів,¹⁷⁹ закріпленого у ст. 7 БК України, відповідно до якого здійснення витрат бюджету повинні відповідати обсягу надходжень до бюджету на відповідний бюджетний період. У міжбюджетних відносинах здійснюється перерозподіл бюджетних коштів, відбувається їх рух перерахування із бюджетів вищого рівня до бюджетів нижчого рівня для вирівнювання платоспроможності бюджетів нижчого рівня, тобто має місце перерозподіл бюджетних коштів по вертикалі бюджетної системи зверху-донизу.

Міжбюджетні відносини крім розділу IV БК України регулюються також Законом України “Про міжбюджетні відносини між районним бюджетом та бюджетами територіальних громад сіл, селищ, міст та їх об’єднань”.¹⁸⁰ Певний інтерес викликає преамбула до закону, де вказується, що цим законом визначаються засади міжбюджетних відносин між районним бюджетом та бюджетами територіальних громад сіл, селищ, міст районного значення та їх об’єднань, а також між міським бюджетом міста обласного значення та бюджетами адміністративно підпорядкованих йому міст, селищ, сіл, крім бюджетів місцевого самоврядування, трансферти до яких визначаються законом про Державний бюджет України на наступний рік. Виходячи із наведеного, викликає певний сумнів сам термін „міжбюджетні відносини”, оскільки складається враження, що такими відносинами є відносини між бюджетами, тобто міжоб’єктні відносини, що неможливо в принципі і зумовлено наступним.

По-перше, під відносинами розуміється поведінка учасників, що проявляється у різних формах взаємозалежності, взаємозв’язку та взаємодії.¹⁸¹ Такими учасниками є уповноважені бюджетним законодавством державні органи та посадові особи, а не бюджети. По-друге, об’єктом є те, на що спрямована діяльність учасників правовідносин, тобто те, на що спрямовані їх суб’єктивні права і обов’язки. Об’єктом бюджетних правовідносин є матеріальна субстанція, тобто бюджетні кошти, які формуються та використовуються внаслідок реалізації суб’єктивних прав та юридичних обов’язків учасників бюджетних правовідносин та нематеріальна субстанція, тобто бюджетно-правові акти, звітність про виконання бюджетів тощо.¹⁸² Об’єктом же міжбюджетних відносин є частина бюджетних коштів, яка перерозподіляється між бюджетами як міжбюджетні трансферти. Відповідно до п. 25 ст. 2 БК України міжбюджетними трансфертами є кошти, які безоплатно і безповоротно передаються з одного бюджету до іншого. В той же час, відповідно до ч. 4 ст. 9 БК України трансферти – це кошти, одержані від інших органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, інших держав або міжнародних організацій на безплатній і безповоротній основі. Провівши аналіз понять трансфертів та міжбюджетних трансфертів та їх співвідношення О.А. Музика спочатку визначає міжбюджетні трансферти як вид неподаткових регулюючих бюджетних доходів,¹⁸³ а в подальшому як кошти, що передаються з одного бюджету до іншого у формі дотацій, субвенцій, субсидій на підставі бюджетно-правового акту з метою збалансування та вирівнювання доходів та видатків бюджетів-отримувачів, а також для виконання визначених законодавством програм і заходів.¹⁸⁴

Законодавче визначення поняття міжбюджетних відносин вплинуло на погляди науковців щодо розуміння цих відносин і, відповідно, спричинило перенесення законодавчого визначення в сферу наукових досліджень. Прикладом є запропоноване О.Б. Заверухою визначення міжбюджетних відносин як сукупності фінансових відносин, які виникають між місцевими бюджетами, а також між останніми і державним бюджетом.¹⁸⁵ Більш вдалим вбачається визначення міжбюджетних відносин як системи фінансових відносин, що формуються між державою, Автономною Республікою Крим і місцевим самоврядуванням щодо забезпечення фінансовими ресурсами відповідних бюджетів для виконання функцій, передбачених Конституцією України та законами України.¹⁸⁶ Але і це визначення містить термін „місцеве самоврядування”, критичні зауваження щодо застосування якого вже були висловлені. Автори науково-практичного коментарю до Бюджетного кодексу України міжбюджетні відносини визначають як фінансові відносини між державою, Автономною Республікою Крим та органами місцевого самоврядування щодо забезпечення відповідних бюджетів фінансовими ресурсами, необхідними для виконання функцій, передбачених Конституцією України та законами України, в подальшому вірно уточнюючи, що це відносини між органами усіх рівнів влади, які мають бюджет.¹⁸⁷ На розподільчий характер міжбюджетних відносин звертають увагу і автори підручника „Бюджетное право и процесс”. Визначаючи суб’єктами відносин органи влади усіх рівнів, вірно акцентується увага на розподілі й перерозподілі тягаря видатків між різними рівнями бюджетної системи та бюджетами різних рівнів бюджетної системи.¹⁸⁸

Разом з тим, у працях, присвячених проблемам міжбюджетних правовідносинам звертається увага на розмежування бюджетних повноважень між органами влади різних рівнів як ознаку міжбюджетних відносин. Таке розмежування дає у розпорядження конкретного органу влади певний обсяг фінансових ресурсів, необхідних для соціального та економічного розвитку відповідних територій.¹⁸⁹ Саме розподіл повноважень впливає на сутність міжбюджетних правовідносин, що полягає не тільки у взаємовідносинах або правовідносинах між органами державної влади та місцевого самоврядування.¹⁹⁰ Але розуміння сутності цієї категорії лише фінансовими взаємовідносинами буде неповним, оскільки обмежується процедурними та технологічними питаннями виконання бюджетів, розподілу фінансової допомоги з бюджетів вищого рівня, визначенням розмірів та схеми руху бюджетних коштів.

У практиці міжбюджетних відносин робиться акцент на перерозподілі фінансових ресурсів між різними рівнями бюджетної системи. Значною мірою це є вимушеним підходом, що зумовлено постійними змінами податкового законодавства, наслідком чого і є відповідні зміни у міжбюджетних відносинах між державою та адміністративно-територіальними одиницями.

Проведений аналіз свідчить, що станом на сьогодення існують різні підходи щодо визначення поняття міжбюджетних відносин: як відносини між державою та місцевим самоврядуванням, або як відносини між державним та місцевими бюджетами, або між органами влади. Тому постає проблема уточнення визначення цього поняття, виокремленням тих бюджетних правовідносин, які є міжбюджетними.

Вирішення цієї проблеми надасть можливість охарактеризувати міжбюджетні правовідносини як самостійне правове явище у бюджетному праві і як складну структуровану конструкцію. Зазначена проблема частково вже знайшла своє відображення в межах вже здійснених досліджень, проте, враховуючи розвиток права та суспільних відносин, вона все ж таки потребує свого вирішення.

Міжбюджетні правовідносини існують на стадії виконання бюджетів і їх характерною властивістю і особливістю є те, що вони поєднують у собі ознаки бюджетоформуючих та бюджеторозподільчих правовідносин. З одного боку, правовідносини щодо перерахування міжбюджетних трансфертів з бюджету одного рівня до бюджету іншого рівня є бюджеторозподільчими. З іншого – вони є бюджетоформуючими на другому рівні, оскільки міжбюджетні трансферти надходять до бюджету іншого рівня, складаючи частину його доходів. Таким чином, здійснюється розподіл вже розподілених бюджетних коштів, а саме їх перерозподіл і тому міжбюджетні правовідносини можна охарактеризувати як бюджетоперерозподільчі правовідносини.

Міжбюджетні правовідносини є різновидом суспільних відносин, що зумовлено соціальним призначенням бюджетів. Суспільне відношення розуміється як безпосередня реальна взаємодія конкретних суб’єктів у соціальному просторі за посередництвом зовнішніх актів поведінки,¹⁹¹ як поведінка членів суспільства, що проявляється у різних формах взаємозалежності, взаємозв’язку і взаємодії (комунікації).¹⁹² Отже, будь-яке відношення можна вважати суспільним, якщо має місце взаємна співвідносність поведінки учасників такого відношення, або іншими словами воно є комунікативним, тобто між суб’єктами відносин існує зв’язок. Суспільний зв’язок розуміється як початкова стадія розвитку суспільного відношення, а сутність такого зв’язку полягає у взаємоузгодженні позицій різних суб’єктів. Будучи видом бюджетних, міжбюджетні правовідносини є врегульованими нормами права суспільними відносинами, які виникають та розвиваються внаслідок наявності правового зв’язку між суб’єктами цих відносин з приводу міжбюджетних трансфертів. І тому, міжбюджетними відносинами є врегульовані нормами бюджетного права суспільні відносини між суспільно-територіальними утвореннями – суб’єктами права на бюджет в особі уповноважених органів з приводу міжбюджетних трансфертів.

Вищезазначене зумовлено тим, що суспільні відносини попадаючи під сферу правового регулювання і, відповідно, виникаючи або змінюючись на підставі правових норм, стають правовідносинами, внаслідок чого відбувається соціальна взаємодія, зумовлена реалізацією прав та обов’язків суб’єктів.

Міжбюджетні відносини не можуть існувати поза межами правовідносин. Вони відображають правовий взаємозв’язок між суб’єктами цих відносин, якими є особи, уповноваженні бюджетним законодавством на здійснення певних дій щодо перерозподілу коштів між бюджетами: держава в особі органів державної влади; Автономна Республіка Крим в особі органів влади республіки; адміністративно-територіальні одиниці в особі органів місцевого самоврядування.

У Бюджетному Кодексі України немає чіткого розмежування повноважень між суб’єктами міжбюджетних правовідносин і, в першу чергу, між органами державної влади та місцевого самоврядування, хоча ст. 82 БК України визначені види видатків на здійснення повноважень. Тим самим, за критерієм функціонального призначення видатків та можливості їх передачі на виконання адміністративно-територіальним одиницям в особі органів Автономної Республіки Крим та місцевого самоврядування, встановлено три групи видатків на здійснення повноважень. Такий розподіл видатків, на думку О.О. Дмитрик, забезпечує реалізацію принципів збалансованості, самостійності бюджетів та субсидіарності, що в цілому сприятиме доцільному, економному та ефективному використанню бюджетних коштів, а також дозволить визначити сегменти відповідальності суб’єктів, які безпосередньо здійснюють бюджетні видатки.¹⁹³

За рахунок коштів місцевих бюджетів, у тому числі й трансфертів з Державного бюджету України, здійснюються два види видатків:

- видатки, які визначаються функціями держави та можуть бути передані до виконання Автономній Республіці Крим та місцевому самоврядуванню з метою забезпечення найбільш ефективного їх виконання на основі принципу субсидіарності;

- видатки на реалізацію прав та обов’язків Автономної Республіки Крим та місцевого самоврядування, які мають місцевий характер та визначені законами України.

Виконання суспільно-територіальним утворенням функції потребує відповідного фінансового забезпечення. Чіткий розподіл повноважень між усіма видами органів влади відповідних суспільно-територіальних утворень потребує чітко визначених джерел фінансування виконання повноважень цими органами. Реалізація функцій суспільно-територіальних утворень і, відповідно, повноважень їх органами фінансується безпосередньо із відповідних бюджетів. Однак, фінансування видатків, визначених функціями утворень та повноваженнями одного рівня влади, може бути передано до виконання органами іншого рівня влади. Тому цілком логічним є їх фінансування за рахунок бюджету того суспільно-територіального утворення, органи влади якого передають свої повноваження, що зумовлює передачу частини бюджетних коштів до іншого бюджету.

Бюджетним кодексом України встановлено три види передачі права на здійснення видатків разом із передачею коштів у вигляді міжбюджетних трансфертів.

Першим видом є передача державою права на здійснення видатків адміністративно-територіальній одиниці. Держава має право передати відповідним органам місцевого самоврядування виконання окремих функцій держави задля максимального наближення надання суспільних послуг до їх безпосереднього споживача за умови відповідної передачі бюджетних ресурсів у вигляді закріплених за відповідними бюджетами загальнодержавних податків і зборів (обов’язкових платежів) або їх частки, а також трансфертів з державного бюджету України. Таким чином, праву держави на передачу адміністративно-територіальним одиницям виконання окремих функцій (права на здійснення видатків) кореспондується право адміністративно-територіальних одиниць на отримання бюджетних ресурсів, зокрема міжбюджетних трансфертів, якезабезпечене обов’язком держави надати ці кошти.

Передача державою права на здійснення видатків є передбаченою законодавством можливістю держави передати виконання її окремих функцій адміністративно-територіальним одиницям за умови відповідної передачі бюджетних ресурсів та (або) трансфертів з Державного бюджету України. Державу та адміністративно-територіальні одиниці у цих відносинах представляють визначені бюджетним законодавством відповідні органи державної влади та місцевого самоврядування.

За спрямованістю така передача права на здійснення видатків зверху-донизу може бути визначена як низхідна передача права на здійснення видатків, за підставами виникнення – власна передача права на здійснення видатків, за видом повноважень – передача власних повноважень, а міжбюджетні трансферти можуть бути визначеними низхідними.

Другим видом є передача видатків на виконання власних повноважень між місцевими бюджетами, які визначені ст. 140, 142-144 Конституції України та ст. 25-38, 43 Закону України „Про місцеве самоврядування в Україні”. Вичерпний перелік видатків місцевих бюджетів, що спрямовуються на здійснення власних повноважень закріплений ст. 91 Бюджетного кодексу України.

Передача права на здійснення видатків може відбуватися не лише зверху донизу, а й навпаки, але лише органами місцевого самоврядування. У випадках неможливості самостійно та ефективно надавати соціальні послуги на відповідній території, місцева рада може передати видатки на виконання всіх або частини власних повноважень місцевій раді вищого рівня з передачею коштів до відповідного бюджету у вигляді міжбюджетних трансфертів. На відміну від передачі державою права на здійснення видатків, передача таких видатків місцевою радою здійснюється, як передбачено ч. 4 ст. 92 БК України, за спільними рішенням відповідних рад на договірних засадах. Передача бюджетних коштів здійснюється у вигляді міжбюджетних трансфертів, які спільно із переданими повноваженнями повинні знайти відображення при плануванні бюджетів, які пов’язуються трансфертами, а також в укладеній угоді.

Питання укладення таких угод (договорів), як і їх умови, а також інші питання, Бюджетним кодексом України не врегульовані. Одночасно, складається враження, що у цьому випадку нібито виникають договірні бюджетні відносини. Але уявляється недоцільно вести мову про наявність договірних засад у цих відносинах, оскільки угода має визначити повноваження, що передаються, а також види та обсяг міжбюджетних трансфертів, що є основою для бюджетного планування. Правового значення передача повноважень та видатків набуває лише внаслідок їх закріплення у спільних рішеннях відповідних рад та рішеннях про бюджети, відсутність яких унеможливлює виникнення міжбюджетних правовідносин.

Таким чином, передача права здійснення видатків на виконання власних повноважень є передбаченою законодавством можливістю адміністративно-територіальної одиниці (базової) в особі сільської, селищної чи міської ради передавати виконання власних повноважень іншій адміністративно-територіальній одиниці (регіональній), до складу якої вона входить, в особі районної чи обласної ради з погодженням шляхом укладення угоди та прийняттям спільного рішення за умови відповідної передачі бюджетних коштів у вигляді міжбюджетних трансфертів.

Така передача права на здійснення видатків знизу доверху може бути визначена як висхідна передача права на видатки, за підставами виникнення – погоджена передача права на здійснення видатків, за видом повноважень – передача власних повноважень, а трансферти можуть бути визначені як висхідні.

Третім видом є передача видатків на виконання делегованих державних повноважень. Делегованими державними повноваженнями є повноваження, що визначаються функціями держави, які можуть бути передані на виконання органам Автономної Республіки Крим та органам місцевого самоврядування, і були передані їм у відповідності із ст. 82 та 85 БК України, а також у відповідності із ст. 25-38, 43 Закону України „Про місцеве самоврядування в Україні”.¹⁹⁴ Передача делегованих повноважень здійснюється разом із обов’язковою передачею прав на здійснення відповідних видатків, а також передачею необхідних бюджетних коштів у вигляді міжбюджетних трансфертів. Така передача права може бути як:

- передача права на здійснення видатків на виконання делегованих державних повноважень до бюджетів місцевого самоврядування у випадку передачі прав на виконання делегованих державних повноважень селам, селищам, містам районного значення та їх об’єднанням з передачею коштів у вигляді міжбюджетних трансфертів з районного бюджету;

- передача права на здійснення частини видатків на виконання делегованих державних повноважень від районного бюджету до міського бюджету у випадку передачі прав на виконання делегованих державних повноважень містам республіканського Автономної Республіки Крим та обласного значення з передачею коштів у вигляді міжбюджетних трансфертів з районного бюджету;

- передача права на здійснення частини видатків на виконання делегованих державних повноважень від міського (міст республіканського Автономної Республіки Крим або обласного значення) до районного бюджету у випадку передачі прав на виконання делегованих державних повноважень районам з передачею коштів у вигляді міжбюджетних трансфертів.

Таким чином, передача права здійснення видатків на виконання делегованих державних повноважень може бути як низхідною у першому та другому випадках або висхідною у третьому випадку.

Передача права здійснення видатків на виконання делегованих державою повноважень є передбаченою законодавством можливістю однієї адміністративно-територіальної одиниці передавати виконання делегованих повноважень іншій адміністративно-територіальній одиниці в особі відповідних місцевих рад з погодженням шляхом укладення угоди та прийняття спільного рішення за умови відповідної передачі бюджетних коштів у вигляді міжбюджетних трансфертів.

За спрямованістю така передача права на здійснення видатків може бути низхідною або висхідною, за підставами виникнення – погоджена передача права на здійснення видатків, за видом повноважень – передача делегованих державою повноважень, а міжбюджетні трансферти можуть бути низхідними або висхідними.

Підсумовуючи можна зробити висновок про те, що міжбюджетні правовідносини існують внаслідок передачі права на здійснення видатків, яка може бути:

- за спрямованістю низхідна або висхідна;

- за підставами виникнення власна або погоджена;

- за видом повноважень: передача права на здіснення власних або делегованих повноважень.

Внаслідок передачі права на здійснення видатків виникають вертикальні міжбюджетні правовідносини.

Крім вертикальних міжбюджетних правовідносин можуть складатися і горизонтальні. Відповідно до ст. 140, 143 Конституції України, ч. 1 ст. 92 Бюджетного кодексу України, ст. 26 Закону України „Про місцеве самоврядування в Україні” територіальні громади сіл, селищ та міст можуть об’єднувати на договірних засадах кошти відповідних бюджетів для виконання власних повноважень, що забезпечує ефективне та в повному обсязі надання суспільних послуг, що мають місцеве значення. Таким чином, на відміну від попередніх випадків йдеться не про передачу права здійснення видатків, а про об’єднання таких прав адміністративно-територіальних одиниць. Тому логічна побудова конструкції ст. 92 БК України потребує уточнення. Із змісту ч. 1 ст. 92 БК України слідує, що таке об’єднання відбувається на договірних засадах, але не визначено яким рішенням – індивідуальними чи спільним. Застосовуючи аналогію закону уявляється, що відповідні ради приймають спільне рішення про об’єднання видатків. Однак, суб’єктами права власності на сільський, селищний та міський бюджет є не територіальна громада, а відповідні адміністративно-територіальні одиниці. Крім того зміст цієї частини суперечить назві статті „Передача видатків на виконання повноважень між місцевими бюджетами”. Тому, на нашу думку, ч. 1 ст. 92 БК України потрібно вилучити, а кодекс доповнити окремою статтею:

„Стаття 92-1. Об’єднання видатків бюджетів місцевого самоврядування.

1. Сільські, селищні та міські ради можуть об’єднувати кошти відповідних бюджетів для виконання власних повноважень.

2. Об’єднання видатків здійснюється за спільними рішенням відповідних рад на договірних засадах. Всі угоди про об’єднання видатків укладаються до 1 серпня року, що передує плановому.”

Визначення об’єкта міжбюджетних правовідносин є досить складним завданням, яке можна вирішити шляхом аналізу бюджетно-правових норм, оскільки вони регулюють поведінку суб’єктів стосовно певних об’єктів, про які йдеться в самих цих нормах. У загальному вигляді під об’єктом міжбюджетних правовідносин розуміється те, на що спрямована поведінка учасників цих відносин, детермінована їх інтересами в межах належних їм суб’єктивних бюджетних прав і обов’язків.

Об’єктом міжбюджетних правовідносин є частина бюджетних коштів, з приводу яких виникає правовий зв’язок між суб’єктами цих відносин – суспільно-територіальними утвореннями в особі їх органів. У розділі IV Бюджетного кодексу України ними визначаються бюджетні ресурси у вигляді закріплених за відповідними бюджетами загальнодержавних податків і зборів (обов’язкових платежів) або їх частина; міжбюджетні трансферти; кошти бюджетів сіл, селищ та міст, які об’єднуються виконання власних повноважень.

Визнання закріплених за відповідними бюджетами загальнодержавних податків, зборів (обов’язкових платежів) об’єктами міжбюджетних правовідносин уявляється в деякій мірі недоцільним. Це зумовлено тим, що до закріплених доходів належать доходи, які постійно чинними нормативно-правовими актами віднесено до доходної частини бюджетів певного рівня на невизначений у часі строк у розмірі територіального надходження повністю або в чітко фіксованому розмірі (нормативі),¹⁹⁵ наприклад, податок з доходів фізичних осіб у частині, визначеній ст. 65 БК України. Бюджетні правовідносини з приводу зарахування визначеної частини податку з доходів фізичних осіб є бюджетоформуючими правовідносинами.

Однак мають місце випадки коли об’єкт міжбюджетних правовідносин може бути безпосередньо не зафіксований у бюджетно-правовій нормі і виділений лише шляхом наукової абстракції. У цьому випадку йдеться про невіддільні від матеріального змісту об’єкти міжбюджетних правовідносин, які законодавством спеціально не регламентуються. У зв’язку із зазначеним, усі об’єкти міжбюджетних правовідносин можуть бути поєднані у дві групи: віддільні та невіддільні від матеріального змісту об’єкти.

Невіддільними від матеріального змісту об’єктами міжбюджетних відносин є такі, що не зафіксовані у бюджетно-правових нормах, можуть бути виділені в процесі наукової абстракції і являють собою результат діяльності суб’єктів міжбюджетних правовідносин, невіддільний від матеріального змісту.

Віддільними від матеріального змісту об’єктами міжбюджетних відносин є такі, що з тим чи іншим ступенем конкретності зафіксовані або випливають із аналізу бюджетно-правових норм і існують як явища (предмети). До таких об’єктів належить частина бюджетних коштів у вигляді міжбюджетних трансфертів.

Бюджетним кодексом України міжбюджетні трансферти визначаються як кошти, які безоплатно і безповоротно передаються з одного бюджету до іншого. Разом з тим, кодексом застосовується і термін «трансферти», який розуміється ширше. Відповідно до ч. 4 ст. 9 БК України трансфертами є кошти, одержані від інших органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, інших держав або міжнародних організацій на безоплатній та безповоротній основі. Аналізуючи співвідношення цих понять, звертається увага на те, що трансферт не може вважатися міжбюджетним, якщо надходить від міжнародних організацій або іноземних держав, оскільки «не виникає відносин між бюджетами однієї бюджетної системи».¹⁹⁶ Поділяючи таку точку зору, важко погодитися із тезою щодо виникнення відносин між бюджетами. Такі відносини не можуть виникнути в принципі, про що вже зазначалося, тому потрібно вести мову про джерело походження коштів: міжбюджетні трансферти є бюджетними коштами, а точніше – їх частиною, що перераховуються з одного бюджету до іншого, тобто мають бюджетне походження в межах бюджетної системи України, а трансферти додатково включають кошти позабюджетного походження (поза межами бюджетної системи України).

Проаналізувавши існуючі підходи щодо визначення поняття міжбюджетних трансфертів, О.А. Музика визначила їх як кошти, що передаються з одного бюджету до іншого у формі дотацій, субвенцій, субсидій на підставі бюджетно-правового акту з метою збалансування та вирівнювання доходів і видатків бюджетів-отримувачів, а також для виконання визначених законодавством програм і заходів.¹⁹⁷

Аналізуючи ст. 96-107 БК України та ст. 3 Закону України “Про міжбюджетні відносини між районним бюджетом та бюджетами територіальних громад сіл, селищ, міст та їх об’єднань”, міжбюджетні трансферти можна об’єднати у три групи.

До першої групи належать трансферти, що здійснюються в порядку вирівнювання бюджетної спроможності на безоплатній і безповоротній основі для покриття поточних видатків у вигляді бюджетних дотацій. Бюджетна дотація визначається як не обумовлений цільовим призначенням міжбюджетний трансферт, що надається на підставі юридичного акту в чітко визначеній сумі з одного бюджету іншому здебільшого з метою вирівнювання мінімальної бюджетної спроможності, збалансування доходів і видатків з бюджету-отримувача,¹⁹⁸ як грошові кошти, що виділяються з бюджету для покриття запланованих збитків або збалансування бюджетів нижчого рівня.¹⁹⁹ Дотації виділяються з метою надання фінансової допомоги та збалансування місцевих бюджетів тих адміністративно-територіальних одиниць, які мають порівняно з іншими менші бюджетні доходи, що зумовлено, зокрема, недостатнім податковим потенціалом. Бюджетним законодавством передбачено три види дотацій: дотації вирівнювання, додаткові дотації та інші дотації.

Дотація вирівнювання є міжбюджетним нецільовим трансфертом, що надається з метою вирівнювання доходної спроможності бюджету, який його отримує і надається у випадку перевищення видатків над доходами. У Державному бюджеті України можуть бути передбачені дотації вирівнювання бюджету Автономної Республіки Крим, обласним бюджетам, бюджетам міст Києва та Севастополя, районним бюджетам та бюджетам міст республіканського Автономної Республіки Крим та міст обласного значення (п. 1 ч. 1 ст. 97 БК України). У районному бюджеті можуть передбачатися дотації вирівнювання бюджетам місцевого самоврядування, додаткові дотації на вирівнювання диспропорцій, пов’язаних із нерівномірністю мережі бюджетних установ (п. 3 ч. 1 ст. 3 Закону України “Про міжбюджетні відносини між районним бюджетом та бюджетами територіальних громад сіл, селищ, міст та їх об’єднань”) та інші дотації (п. 4 ч. 1 ст. 96 БК України, п. 4 ч. 1 ст. 3 Закону України “Про міжбюджетні відносини між районним бюджетом та бюджетами територіальних громад сіл, селищ, міст та їх об’єднань”).

Досліджуючи міжбюджетні трансферти, О.М. Музика звертає увагу на той факт, що в Україні досить часто доходів, закріплених за місцевими бюджетами, не вистачає, і якщо не допомагає безпосереднє регулювання доходів, то за наявності профіциту з державного бюджету до місцевих бюджетів можуть передаватися інші додаткові кошти.²⁰⁰ Додаткові надходження коштів відображаються у звітності як додатково отримана дотація, що за рішенням відповідних рад спрямовується на погашення заборгованості із соціальних виплат.

Додаткова дотація є міжбюджетним трансфертом, що перераховується з державного бюджету до місцевих на вирівнювання фінансової забезпеченості місцевих бюджетів-отримувачів один раз на місяць згідно з розписом державного бюджету.

Під іншими дотаціями, виходячи із змісту ст. 96 БК України, розуміється будь-яка дотація крім дотації вирівнювання в тому числі й додаткова дотація, а виходячи зі змісту ч. 1 ст. 3 Закону України “Про міжбюджетні відносини між районним бюджетом та бюджетами територіальних громад сіл, селищ, міст та їх об’єднань” – будь-яка дотація, крім дотації вирівнювання та додаткової дотації.

До другої групи належать субвенції, тобто міжбюджетні трансферти для використання на певну мету в порядку, визначеному тим органом, який прийняв рішення про надання субвенції (п. 37 ст. 2 БК України). Провівши порівняльний аналіз існуючих визначень поняття „субсидія”, О. А. Музика визначила її як міжбюджетний трансферт, що надається з чітко обумовленим цільовим призначенням як допомога на часткове фінансування програм і заходів соціального та іншого розвитку за умови часткової участі коштів місцевого бюджету-отримувача цих коштів; підлягає поверненню при неповному (у межах невикористаної суми) або нецільовому (у межах повної суми) використанні).²⁰¹ Наведене визначення розкриває сутність поняття субсидій, однак, доцільно вести мову не про участь коштів місцевого бюджету-отримувача, а про виділення коштів з цього бюджету.

У Державному бюджеті України можуть бути передбачені такі види субвенцій: субвенції на здійснення програм соціального захисту; субвенції на компенсацію втрат доходів бюджетів місцевого самоврядування на виконання власних повноважень внаслідок надання пільг, встановлених державою; субвенції на виконання інвестиційних проектів та інші субвенції (ч. 1 ст. 97 БК України). Верховна Рада Автономної Республіки Крим та відповідні ради можуть передбачати у відповідних бюджетах субвенції на утримання об’єктів спільного користування чи ліквідацію негативних наслідків діяльності об’єктів спільного користування; субвенції на виконання власних повноважень територіальних громад сіл, селищ, міст та їх об’єднань; субвенції на виконання інвестиційних програм та інші субвенції (ч. 2 ст. 101 БК України). У районному бюджеті можуть бути передбачені субвенції на виконання інвестиційних проектів та інші субвенції (п. 5,6 ч. 1 ст. 3 Закону України “Про міжбюджетні відносини між районним бюджетом та бюджетами територіальних громад сіл, селищ, міст та їх об’єднань”). У бюджетах місцевого самоврядування можуть бути передбачені такі субвенції: на утримання об’єктів спільного користування, на будівництво або реконструкцію об’єктів спільного користування, на виконання власних повноважень територіальних громад сіл, селищ міст районного значення та їх об’єднань та інші ( п. 3 ч. 2 ст. 3 Закону України “Про міжбюджетні відносини між районним бюджетом та бюджетами територіальних громад сіл, селищ, міст та їх об’єднань”).

Враховуючи чисельність визначених бюджетним законодавством субвенцій у фінансово-правовій літературі їх поділяють на прості та доповнюючи,²⁰² а також на поточні та інвестиційні (капітальні).²⁰³

До третьої групи належать інші трансферти, зокрема, кошти, що передаються до Державного бюджету України та місцевих бюджетів з інших місцевих бюджетів (п. 3 ч. 1 ст. 96 Бюджетного кодексу України); кошти, що передаються до районного бюджету з бюджетів місцевого самоврядування (п. 2 ч. 1 ст. 3 Закону України “Про міжбюджетні відносини між районним бюджетом та бюджетами територіальних громад сіл, селищ, міст та їх об’єднань”), кошти, що передаються до районного бюджету (п. 2 ч. 2 ст. 3 Закону України “Про міжбюджетні відносини між районним бюджетом та бюджетами територіальних громад сіл, селищ, міст та їх об’єднань”). Такі кошти, не будучи дотаціями чи субвенціями, є видом мідбюджетних трансфертів, що дозволяє їх виділити в окрему групу. Ці кошти, не будучи призначеними для збалансування доходів та видатків державного чи районного бюджету, не маючи цільового призначення, зараховуються на аналітичні рахунки і в подальшому підлягають розподілу між державним та місцевими бюджетами, зокрема як дотації вирівнювання бюджетам місцевого самоврядування, а також для фінансування заходів та програм із державного бюджету.

Отже, коштами, що передаються до державного та місцевих бюджетів з інших місцевих бюджетів є нецільовими та не збалансовуючими міжбюджетними трансфертами, що передаються до бюджету-отримувача у випадку перевищення прогнозних показників доходів місцевого бюджету розрахункового обсягу його видатків, обрахованого із застосуванням фінансових нормативів бюджетної забезпеченості та коригуючи коефіцієнтів.

Таким чином, рух міжбюджетних трансфертів здійснюється по двом напрямам:

- низхідний напрям, коли частина коштів Державного бюджету України у вигляді дотацій та субвенцій передається місцевим бюджетам, а також із місцевих бюджетів вищого рівня до бюджетів нижчого рівня;

- висхідний напрям, коли бюджетні кошти із бюджетів нижчого рівня передаються до місцевих бюджетів вищого рівня та до Державного бюджету України.

На нашу думку, міжбюджетні правовідносини за їх об’єктом можна визначити як бюджетні трансфертні правовідносини під якими розуміється правовий зв’язок та взаємодія між уповноважених бюджетним законодавством органами державної влади, органами влади Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування, які діють від імені відповідних суспільно-територіальних утворень з приводу міжбюджетних трансфертів, тобто щодо перерозподілу бюджетних коштів між бюджетами з метою вирівнювання їх бюджетоспроможності, а також при перевищенні прогнозних показників доходів місцевого бюджету розрахункового обсягу його видатків.

Враховуючи зазначене, пропонується замінити у бюджетному законодавстві термін „міжбюджетні відносини” на „бюджетні трансфертні відносини”, а визначення поняття бюджетних трансфертних (міжбюджетних) відносин надане ч. 1 ст. 81 БК України, пропонується викласти у такій редакції: “Бюджетні трансфертні відносини – це відносини між органами державної влади, органами влади Автономної Республіки Крим та органами місцевого самоврядування щодо забезпечення відповідних суспільно-територіальних утворень бюджетними коштами з метою вирівнювання бюджетоспроможності, для виконання функцій, передбачених Конституціями України та законами України”