15.3. "Новый курс" и современность

Достижения "нового курса" со временем нисколько не потеряли своей значимости. Напротив, она намного возросла в связи с глубоким кризисом конца XX в. в ряде стран и осуществлением ими преобразований не только в экономике, но и в обществе. Подводя итоги достижениям и политики Ф.Д.Рузвельта, можно выделить следующие принципиальные положения.

• Преодоление системного кризиса возможно только при установлении общественного согласия между различными ветвями власти, политическими движениями, социальными группами по основополагающим вопросам социально-экономического развития страны в период кризиса. Только доказанность, обоснованность избранного курса и убежденность всех слоев населения в правильности избранного варианта развития общества дадут позитивный и незамедлительный результат. Первые наглядные положительные социально-экономические итоги "нового курса", в основе которого лежала идея общественного согласия, были получены в США в течение первых двух-трех лет.

• Избранный вариант развития общества должен быть не только убедительным, но и содержать четко очерченные перспективы развития страны и направления ее движения к поставленной цели с очевидными социально-экономическими последствиями. Это предполагает необходимость создания стратегической концепции общественного развития. "Новый курс" Рузвельта и стал такой комплексной программой, не только решающей текущие проблемы, но и заложившей основы современной инфраструктуры и механизмы общественного воспроизводства в США.

• Только осознав возможности страны, определив ее национальные и социальные интересы, проанализировав ее экономический потенциал, учитывая сложившийся образ жизни населения, можно обосновать резервы экономического роста и прогнозируемые производственные и социальные результаты. "Новый курс" не оставил в стороне ни одного из этих факторов: его многогранность позволила найти и востребовать необходимые источники роста и достигнуть намеченных целей.

• Принципиальной основой "нового курса" стал приоритет развития производительных сил. Выбор в качестве приоритета того, что сейчас называют реальным сектором, - промышленности, сельского хозяйства и транспорта привел к созданию в США в тот период производительных сил, во многом предопределивших последующие технические и технологические достижения XX столетия.

• Преобразование в каждом из секторов экономики (как развитие ее многочисленных отраслей, так и социально-экономическое развитие предприятий различных форм собственности и разных размеров) должно осуществляться в тесной увязке и во взаимодействии этих секторов с направленностью на достижение единой общегосударственной цели - построения процветающего общества индустриального типа. Ф.Д.Рузвельт уделял большое внимание и развитию финансового сектора, в том числе рынка ценных бумаг как механизма обслуживания финансовых и хозяйственных потоков, привлечения инвестиционных ресурсов для промышленности, сельского хозяйства и инфраструктуры.

• Преодоление кризиса, реализация перспективной стратегической концепции возможны только в правовом государстве. Население и представители деловых кругов должны быть уверены в том, что в стране действует законодательно установленный хозяйственный правопорядок. В период "нового курса" были приняты основополагающие законы, которые регулируют общественные отношения в США и сегодня.

• Успеху экономических преобразований способствует активная социальная политика, вызывающая доверие широких слоев населения. Борьба с безработицей и бедностью, повышение платежеспособного спроса населения и формирование среднего класса – все это нашло практическое воплощение в период реализации «нового курса». Государство, поддерживая бизнес, создавало рабочие места для граждан, потерявших работу вследствие экономического кризиса. Причем рабочие места создавались в тех сферах сферах и отраслях, которые были определены государством как приоритетные для развития экономики страны. В результате перемещения трудовых ресурсов в необходимых направлениях приоритетные производства и сферы экономики получали новые стимулы развития.

"Новый курс" Рузвельта стал одним из наиболее ярких и значительных событий экономической истории XX в. Опыт, накопленный в ходе реализации этого курса, останется полезным для многих стран, причем и за пределами уходящего века. Различия между современной Россией и США начала 30-х годов достаточно очевидны. Прежде всего в США того времени, в отличие от России 90-х годов, существовали полноценная, "классическая" рыночная экономика и демократический строй с эффективным разделением властей и развитой системой правовых и государственных институтов. В полном соответствии с законами свободного рынка "великая депрессия" была кризисом перепроизводства (хотя одновременно и кризисом рыночной модели свободного предпринимательства), а не системным кризисом производственных, финансовых и государственных институтов, как в России. Глубокие различия существуют в культуре, традициях, историческом и духовном опыте американского и российского народов.

Но именно как "кризис модели" "Великая депрессия" 1929-1933 гг. может быть сопоставима с системным кризисом в России. Это сходство определяет и сравнимость обоих кризисов по глубине и социально-экономическим последствиям. Правда, в отличие от России, где экономический спад продолжается уже почти 10 лет и сопровождается деградацией экономики и социальной сферы, "великой депрессии" предшествовало почти десятилетие бурного подъема.

Однако динамика социально-экономических показателей и социально-политические события периода "великой депрессии" во многом напоминают картину, сложившуюся в России в 90-е годы. Если России предстоит создать полномасштабную рыночную экономику, то в США в рамках "нового курса" в 30-е годы фактически была создана ее новая модель. Именно поэтому для современной России сохраняют значимость технологии "нового курса", направленные на преодоление кризиса и выработку новой модели рыночной экономики.

Стержень преобразований, осуществленных администрацией Рузвельта, составляло усиление государственного регулирования экономики США. При этом американские исследователи уделяют мало внимания вопросу об источниках финансирования "нового курса", потому что полная собираемость планируемых налогов даже во время кризиса является для них само собой разумеющейся (естественно, под полной собираемостью понимается сбор не 100%, а 90-95% налогов). Ни Конгресс США, ни президент никогда не утверждают федеральных расходов, не обеспеченных доходами, за исключением особых обстоятельств.

В отличие от России, которая, начиная с 1991 г., сводит бюджет с огромным дефицитом и собирает всего лишь 40-60% планируемых налогов, в США президент Ф.Д.Рузвельт вообще не сталкивался с проблемой "наполняемости" бюджета. Благодаря высокой собираемости налогов администрация и Конгресс имели уровень федеральных доходов, достаточный для финансирования социально-экономических мероприятий.

Решения администрации Рузвельта по наведению порядка в государственных финансах били одними из первых его действий при реализации "нового курса". Они стали возможными потому, что даже в годы кризиса государственный аппарат США сохранял полную эффективность и работоспособность. "Великая депрессия" поразила экономику и социальную сферу, но не отразилась на работе административной и судебной систем. В этом существенное отличие США от современной России, где государство почти полностью утратило административные и правовые рычаги управления. Соответственно у российского правительства гораздо меньше возможностей для реализации антикризисной программы, чем у администрации Рузвельта, и при известном сходстве проблем и способов их решения результаты получаются различные.

Поэтому первый урок "нового курса" для России состоит в необходимости усиления функций государственного управления. Без этого все рассуждения о повышении роли государства в экономике останутся пустым звуком. Подобные рассуждения обычно предполагают резкое увеличение государственных расходов, а соответственно и налогообложения, но оставляют в стороне вопрос о том, как собрать налоги и проконтролировать целевое использование бюджетных ассигнований на экономические, социальные и другие нужды. Сравнивая российскую экономическую политику с "новым курсом", правомерно задать вопрос: можно ли в России пополнить бюджет за счет налогов на алкогольную продукцию, как это сделал Ф.Д.Рузвельт, не имея реальной возможности контролировать 800 легальных и несколько тысяч нелегальных предприятий по производству этой продукции?

Восстановление административно-правового государственного аппарата должно быть одним из главных стратегических направлений в деятельности российского правительства. Эта задача не имеет аналогов в современной истории других стран. Ее решение требует многогранной работы и нестандартных шагов: необходимы повышение исполнительской дисциплины, частичная реорганизация и резкое улучшение финансового обеспечения государственного аппарата.

Один из парадоксов "нового курса" - огромный размах капитального строительства: строительство дорог, мостов, каналов, тоннелей и других инженерных сооружений, освоение территорий и другие работы, которые в кризисные 30-е годы проводились в США гораздо активнее, чем в благополучные 20-е. Кроме уже названных работ в долине Теннесси и программы "общественных работ", в этом же ряду программа строительства жилья (в основном индивидуальных домов), благодаря которой было построено около 0,5 млн. новых домов и отремонтировано 1,5 млн. домов, программа Федеральной администрации по чрезвычайной помощи, оказавшая финансовое содействие миллионам мигрантов в переселении и устройстве на новом месте. Эффект от этих мер оказался глубоким и долгосрочным. Без многочисленных производственных и социальных объектов, построенных в 30-е годы, ни частный, ни государственный секторы экономики США в дальнейшем не смогли бы успешно функционировать. Поэтому второй урок "нового курса" для современной России - необходимость широкого привлечения государства к строительству объектов производственной и социальной инфраструктуры и финансированию других социально-экономических мероприятий.

Потребность в конкретных видах объектов инфраструктуры и социально-экономических мероприятий теперь, конечно, сильно отличается от эпохи "нового курса". В настоящее время огромное значение приобрели, например, вопросы защиты окружающей среды, с которыми США в 30-е годы почти не сталкивались. В других областях можно, напротив, провести прямые аналогии с периодом "нового курса". Как и в США того времени, в современной России чрезвычайно остро стоит проблема расширения сети автомобильных и железных дорог, недостаточность которых препятствует развитию общенационального рынка и ведет к резкому удорожанию товаров из-за высоких транспортных издержек. Еще одно сходство - необходимость общенациональных усилий по организации перемещения рабочей силы. В нашей стране трудовые ресурсы распределяются по регионам весьма неравномерно, причем в некоторых областях Центральной России уже несколько лет отмечается застойная безработица. В предстоящие годы проблемы безработицы, скорее всего, обострятся из-за неизбежной реструктуризации, изменения производственного профиля предприятий. Между тем вопрос о проведении федеральной (межрегиональной) политики перемещения рабочей силы из трудоизбыточных в трудодефицитные регионы не находит практического решения.

Объекты производственной инфраструктуры и социальной сферы обладают, как правило, полным набором признаков того особого типа экономических благ, которые именуются в экономической теории "публичными благами" и по определению могут производиться только государством или при участии государства. Но необходимость участия государства в создании "публичных благ" - лишь одна сторона вопроса. Для России, переживающей многолетний финансовый кризис, вторая и более сложная сторона этого вопроса состоит в источниках финансирования капитального строительства и социальных программ. Решение этой кардинальной проблемы экономической политики государства в течение всего периода реформ рассматривалось с двух точек зрения: возможностей увеличения доходов бюджета (в том числе за счет внутренних и внешних заимствований) и денежной эмиссии. Очевидно, что увеличение доходов бюджета от налогов, пошлин, приватизации и управления государственным имуществом (при том, что на существенные новые заимствования нельзя рассчитывать) - процесс трудный и длительный. Что касается эмиссии, то если правительство решится на эту меру, то лишь для покрытия текущих социальных обязательств.

Между тем, если обратиться к опыту «нового курса», нетрудно видеть, что большинство крупномасштабных проектов, о которых говорилось выше, финансировались за счет средств как федерального и местных бюджетов, так и частных компаний. В России же потенциал производственного сотрудничества государства и частного капитала почти совершенно не используется (до августа 1998 г. частный капитал привлекался только как источник заимствований для финансирования бюджетных расходов), хотя идея такого сотрудничества закладывалась еще в бюджет развития 1997 г., так и оставшийся нереализованным.

В настоящее время политическая и экономическая ситуация в России позволяет возродить эту идею, причем государственные органы имеют возможность воздействовать на частные компании, поощряя их к производственным инвестициям с участием бюджетных средств. Участие частного бизнеса в совместных с государством проектах должно обусловливать отношение государства к конкретным компаниям:

предоставление налоговых льгот, выдачу лицензий, разрешение на участие в приватизации объектов государственной собственности и т.д. Таким образом, речь идет об установлении стратегического партнерства между государством и бизнесом, которое было одним из наиболее примечательных явлений "нового курса".

Необходимость сотрудничества между общественными силами для вывода страны из кризиса - третий урок "нового курса" для России. Нельзя сказать, чтобы эта идея была совершенно чуждой и новой для современного российского общества. Однако она носит абстрактный характер, и отдельные попытки ее реализации быстро забываются. Так произошло, например, с Договором об общественном согласии, который был подписан в апреле 1994 г. представителями различных общественно-политических сил по инициативе Президента РФ. Весьма слабо проявляет себя и социальное партнерство.

Естественно, что для превращения общественного сотрудничества в реальный фактор позитивных социально-экономических перемен требуется время, необходимое для "вызревания", формирования общественно-политических сил. Однако этот процесс может быть существенно ускорен, если правительство будет активно содействовать ему, как это делала администрация Рузвельта.

В отличие от США, где накануне "Великой депрессии" практически не было системы социальных гарантий для наемных работников, в нашей стране такая система, по крайней мере формально, существует. Задача государства состоит главным образом в том, чтобы реформировать устаревшие институты социального обеспечения (в коренной реорганизации нуждается, например, система здравоохранения) и наполнить деятельность существующих институтов социального партнерства реальным содержанием.

Гораздо сложнее обстоит дело с другим звеном системы отношений "государство-бизнес-профсоюзы", а именно с отношениями между государством и бизнесом. Вероятно, самый поразительный феномен периода реформ в России состоит в том, что современное российское государство и бизнес не стали стратегическими партнерами. Конечно, отдельные крупные компании, банки, финансово-промышленные группы и предприниматели оказывают огромное влияние на деятельность государственных органов, однако оно всегда преследует цель получения индивидуальных льгот. Позиция бизнеса по отношению к государству в современной России - это всегда позиция лоббиста, а не партнера (что, помимо прочего, служит сильнейшим источником коррупции). Государство же рассматривает бизнес главным образом как источник налоговых и прочих финансовых поступлений, оставляя в стороне вопросы долгосрочного взаимодействия с предпринимательскими кругами, содействия развитию реального сектора и устойчивой сферы финансов, принятия благоприятного для предпринимателей законодательства. В этом состоит одна из стратегических ошибок экономического курса последних лет.

Антагонизм интересов государства и бизнеса будет преодолен в России только тогда, когда в государственном аппарате сложится представление о новых, партнерских отношениях с предпринимательскими кругами (как это было в администрации Рузвельта), а бизнес создаст устойчивые структуры представительства, отстаивания своих интересов на федеральном и региональном уровнях. Система представительства интересов бизнеса - не изобретение Ф.Д.Рузвельта, а традиционный механизм взаимодействия государства и предпринимательских кругов во всех странах с "развитой рыночной экономикой. Специфика "нового курса" состояла в активном использовании этого механизма для вывода американской экономики из кризиса. Структуры представительства интересов существуют и в России с начала 90-х годов, но деятельность большинства из них носит, как отмечалось, лоббистский характер. Поэтому организации, представляющие отраслевые или региональные интересы бизнеса, должны как можно быстрее перейти к поиску благоприятных экономических и правовых условий для всех своих членов (желательно объединение этих структур в крупные ассоциации федерального значения), а правительство должно вступить с ними в равноправный диалог.

Четвертый урок "нового курса" для российских реформаторов состоит в том, что все значительные социально-экономические преобразования должны сопровождаться целенаправленными усилиями государства. Как уже указывалось, деятельность Ф.Д.Рузвельта и его администрации глубоко изменила все стороны американской жизни. В конце 30-х годов США по сравнению с началом того же десятилетия стали иным обществом - самым демократическим и рыночным для того периода.

В России общественные преобразования в процессе смены социально-экономической модели гораздо глубже, чем перемены в США эпохи Ф.Д.Рузвельта, потому что и по своей сути, и по условиям проведения постсоциалистическая трансформация принципиально отличается от реформ в рамках одной системы. Но если в ходе реформ продолжать ориентироваться на устаревшие еще в первой половине уходящего века образцы экономических, социальных и даже политических институтов, то путь России к реализации оптимистического сценария своего развития будет в максимальной степени затруднен.