Тема 3. Внебюджетные фонды

1. Социальное страхование и его роль в реализации государственной

социальной гарантии

Прошедший век ознаменовался большими преобразованиями в социальной сфере. Развитие экономики, появление новых технологий способствовали росту рисков (потеря трудоспособности в результате травм, заболевания, безработица). Одновременно с индивидуальными способами защиты от таких рисков на основе договоров личного страхования, индивидуальных накоплений и благотворительной деятельности религиозных организаций, государство постепенно начало брать на себя обязанность по гарантии компенсации последствий этих рисков.

В рамках социальной политики, проводимой государством, можно выделить систему обязательных гарантий по обеспечению граждан в старости, в случаях болезни, инвалидности, потери работы, а также малообеспеченных семей. Эта система гарантий, а также правовое регулирование взаимоотношений работодателей и работников, защита прав последних составляют понятие социальной защиты. В свою очередь, система мер по непосредственному материальному обеспечению нетрудоспособных и малообеспеченных граждан в рамках этой защиты составляет понятие социального обеспечения.

Социальное обеспечение может быть основано на механизме:

1) социального страхования, предусматривающего создание страховых фондов и ориентированного на работающих граждан и членов их семей,

2) социальной помощи, предусматривающей прямое бюджетное финансирование, направленное на доведение доходов малоимущих граждан до прожиточного минимума.

В общей системе социальной защиты может превалировать социальное страхование (бисмарковская модель) или социальная помощь (бевериджская модель). Бисмарковская модель основана на страховом механизме, при котором основной целью является полная или частичная компенсация потери трудового дохода. Ее название связано с историей возникновения социального страхования в конце XIX в. в Германии при рейхканцлере Бисмарке. В основе бевериджской модели, названной по имени лорда Бевериджа, который в 1940 г. занимал пост министра труда в Великобритании и предложил комплекс мероприятий по борьбе с бедностью, лежит бюджетный механизм, ориентированный на обеспечение прожиточного минимума.

Преимущества социального страхования (бисмарковской модели) в том, что преодолевается принцип остаточного бюджетного финансирования социальных расходов, стимулируется трудовая деятельность (выплаты по социальному страхованию будут тем выше, чем выше трудовой стаж и заработная плата), есть возможность увеличения социальных выплат за счет инвестирования временно свободных средств в фондах социального страхования. Но эти преимущества бисмарковской модели в полной мере действуют при благоприятном соотношении числа работающих и лиц, получающих выплаты по социальному страхованию. При неблагоприятном изменении такого соотношения (что и происходит в последнее время в большинстве стран мира) должны либо увеличиваться взносы на социальное страхование, либо снижаться уровень социальных выплат. Бевериджская же модель изначально предполагает меньшие по объему государственные гарантии, а значит, и более низкий уровень объема источников финансирования системы.

В отдельных странах, например в США, термин «социальное страхование» используется с некоторой долей условности, поскольку администрирование взносов на социальное страхование не отличается от налогового администрирования, а выплаты по социальному страхованию осуществляются практически в том же порядке, что и выплаты за счет общих налоговых и неналоговых поступлений в бюджет. Например, системы Medicare (Медицинское обслуживание) и Medaid (Медицинская помощь) предполагают формирование средств за счет обязательных взносов и работодателей, и работников, но выплаты по данным системам производятся только в отношении наиболее уязвимых социальных групп: людей пенсионного возраста и малоимущих граждан.

Классическая форма организации социального страхования1 предполагает создание на конкурентных началах специальных страховых организаций (больничных касс), которые полностью контролируют движение средств по социальному страхованию с момента уплаты страховых платежей работодателями (последние выступают также агентами по платежам самих работников), капитализацию временно свободных денежных средств и выплаты социальных пособий, а также оплату предоставленных медицинских услуг. Больничные кассы применяют систему скидок или надбавок в зависимости от частоты наступления страховых событий, конкурируют на основе выбора схем инвестирования резервов и временно свободных денежных средств. В конечном счете такая организация социального страхования оказывается менее затратной, чем тогда, когда управление средствами социального страхования осуществляют специально созданные государственные органы (например, во Франции). В некоторых странах, так же, как это было в СССР, средствами социального страхования управляют профсоюзы. Рассматривая разные модели управления этими средствами, нельзя не отметить, что сочетание негосударственной формы управления с функциями по реализации государственных гарантий достигается на основе четко организован-ной системы государственного контроля, а также использования механизма бюджетных субсидий в периоды финансовой неустойчивости системы социального страхования.

2. Понятие внебюджетного фонда

Внебюджетные фонды — это форма перераспределения и ис­пользования финансовых ресурсов, привлеченных государ­ством для финансирования некоторых общественных потреб­ностей.

3. Классификация внебюджетных фондов

Классифицируются внебюджетные фонды по следующим признакам:

-по целевому признаку - на социальные, экономические, научно-исследовательские, природоохранные (экологические), миграционные, содействия правопорядку, культурного назначения и другие;

-по уровню управления - на межгосударственные, государственные и региональные (местные).

В зависимости от целевого назначения внебюджетные фонды делятся на экономические и социальные.

А в соответствии с уровнем управления на:

1. государственные;

2. региональные.

С помощью внебюджетных фондов можно:

1. влиять на процесс производства путем субсидирования, кредитования отечественных предприятий;

2. обеспечивать природоохранные мероприятия, финанси­руя их за счет специальных источников и штрафов за загряз­нение окружающей среды;

3. оказывать социальные услуги населению путем выплат по­собий, пенсий, стипендий и др.;

4. предоставлять займы, в том числе зарубежным партнерам.

Создание первых внебюджетных фондов РФ относится к 1990-м годам.

Через систему внебюджетных фондов РФ реализуется полити­ка государства по осуществлению обязательного социального страхования.

В зависимости от источника финансирования и масштабов использования внебюджетные фонды подразделяются на:

1. централизованные;

2. децентрализованные. Централизованные государственные внебюджетные фонды

имеют общегосударственное значение и используются для реше­ния общегосударственных задач. К ним относятся: Пенсионный фонд, ФСС, ФОМС.

Децентрализованные — формируются для решения территори­альных, отраслевых и межотраслевых задач. К ним относятся вне­бюджетные фонды, создаваемые для решения региональных, местных и отраслевых задач.

Пенсионный фонд РФ (ПФ РФ) был создан 22 декабря 1990 г. для государственного управления (финансового), пенсионного обеспечения граждан.

Средства фонда формируются за счет:

1. страховых взносов работодателей;

2. страховых взносов граждан, занимающихся индивидуаль­ной трудовой деятельностью;

3. ассигнований из федерального бюджета на выплату госу­дарственной пенсии и пособий военнослужащим;

4. добровольных взносов физических и юридических лиц. Размер страховых взносов, уплачиваемых работодателями,

гражданами в пенсионный фонд, определяется Государственной думой.

Предприятия и организации всех форм собственности обяза­ны вносить в пенсионный фонд взносы в размере 20% от фонда оплаты труда на предприятии.

Средства пенсионного фонда направляются на:

1. выплату в соответствии с действующим на территории РФ законом государственных пенсий;

2. выплату пособий по уходу за ребенком старше 1,5 года;

3. оказание органами социальной защиты материаль­ной помощи пострадавшим и нетрудоспособным граж­данам.

4. Состав государственных внебюджетных фондов РФ

В соответствии с основными направлениями социальной политики государства, обозначенными в рамках п. 1 ст. 143 БК РФ, в комментируемой статье БК РФ определены следующие виды целевых государственных внебюджетных фондов.

1. В целях реализации конституционного права человека и гражданина на социальное обеспечение по возрасту создан Пенсионный фонд РФ. Правовой статус, порядок создания, деятельности и ликвидации Пенсионного фонда РФ определены в Положении о Пенсионном фонде РФ. Пенсионный фонд РФ является одним из первых внебюджетных государственных фондов, созданных на территории Российского государства. Пенсионный фонд образован в целях создания оптимальной структуры государственного управления финансами пенсионного обеспечения.

Источником формирования доходной части бюджета Пенсионного фонда РФ являются бюджетные средства целевого назначения, часть единого социального налога, добровольные поступления граждан и юридических лиц и другие доходные источники. Средства Пенсионного фонда расходуются в целях выплаты государственных пенсий, выплаты государственных пособий по уходу за ребенком, в целях оказания органами социальной защиты населения материальной помощи престарелым и нетрудоспособным гражданам, а также в целях финансирования иных мероприятий, связанных с материально-техническим обеспечением деятельности аппарата управления Пенсионного фонда.

Денежные средства бюджета Пенсионного фонда являются самостоятельной частью федеральной собственности, но не входят в состав федерального бюджета либо бюджетов субъектов РФ. Управление денежными средствами Пенсионного фонда РФ осуществляют органы государственной власти РФ. Бюджет Пенсионного фонда и отчет о его исполнении ежегодно принимается и рассматривается Государственной Думой РФ. Исполнение бюджета Пенсионного фонда осуществляют органы Федерального казначейства. Непосредственное руководство деятельностью Пенсионного фонда возложено на Правление Пенсионного фонда и исполнительную дирекцию.

2. В целях реализации конституционного права человека и гражданина на социальное обеспечение по болезни, инвалидности, в случае потери кормильца, рождения и воспитания детей и в других случаях, предусмотренных законодательством РФ о социальном обеспечении, создан Фонд социального страхования Российской Федерации. Правовой статус, порядок создания и ликвидации регламентированы в Законе об основах обязательного социального страхования, в Законе об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, а также на уровне постановления Правительства РФ о фонде социального страхования.

Фонд социального страхования является самостоятельным государственным финансово-кредитным учреждением, созданным при Правительстве РФ. Денежные средства данного Фонда являются государственной собственностью, но не входят в состав федерального бюджета или бюджета субъекта РФ. Большая часть денежных средств, составляющих бюджет Фонда социального страхования, реализуется в государственных ценных бумагах со сроком обращения не более 1 года. Управление денежными средствами Фонда социального страхования находится в руках органов государственной власти. Бюджет данного внебюджетного государственного фонда подлежит рассмотрению и утверждению в Государственной Думе РФ, а операции по исполнению бюджета осуществляются Федеральным казначейством.

Источниками формирования доходной части бюджета Фонда социального страхования являются часть единого социального налога, страховые взносы организаций и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих прием на работу граждан, а также доходы от инвестирования части временно свободных средств, добровольные поступления граждан и организаций и другие доходные источники. Средства Фонда социального страхования подлежат только целевому расходованию, а именно: в целях выплаты пособий по временной нетрудоспособности, беременности и родам, при рождении ребенка, пособий на погребение, в целях покрытия расходов на санаторно-курортное лечение и т.д. Кроме того, в соответствии с Законом об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний при осуществлении данного вида страхования Фонд социального страхования участвует в качестве страховщика. Страхователем же являются сами работодатели.

3. В целях реализации конституционного права человека и гражданина на охрану здоровья и получение бесплатной медицинской помощи создан Федеральный фонд обязательного медицинского страхования. Кроме того, на территории субъектов РФ существуют территориальные фонды обязательного медицинского страхования. Правовую основу существования указанных внебюджетных государственных фондов составляют Закон о медицинском страховании граждан, Постановление Правительства РФ об утверждении устава Федерального фонда обязательного медицинского страхования.

Денежные средства Федерального и территориальных фондов обязательного медицинского страхования состоят в бюджете данного Федерального фонда обязательного медицинского страхования и не входят в состав федерального бюджета или бюджетов субъектов РФ, однако эти денежные средства являются государственной собственностью. Источниками формирования доходной части бюджета Федерального и территориальных фондов обязательного медицинского страхования являются часть единого социального налога, добровольные поступления от граждан и организаций, бюджетные ассигнования, доходы от размещения временно свободных бюджетных средств и т.д. Средства данного внебюджетного фонда, как правило, размещены в государственных ценных бумагах со сроком обращения не более 1 года.

Направлениями расходования денежных средств федерального и территориальных фондов обязательного медицинского страхования граждан в РФ являются финансирование мероприятий по медицинскому страхованию граждан, а также оказание бесплатной медицинской помощи, в том числе закупка необходимых медицинских препаратов и оборудования. Управление средствами данного внебюджетного фонда по общему правилу осуществляют органы государственной власти РФ.

4. В старой редакции БК РФ в целях реализации права человека и гражданина на социальное обеспечение в случае безработицы было установлено существование такого государственного внебюджетного фонда, как Государственный фонд занятости населения РФ. Однако в настоящий момент данный фонд ликвидирован.

5. Источники формирования средств внебюджетных фондов

Источниками формирования внебюджетных фондов являются

• обязательные платежи, установленные законодательством РФ,

решениями местных органов власти;

• добровольные взносы физических и юридических лиц;

• прибыль от коммерческой деятельности, осуществляемой

фондами - юридическими лицами;

• другие доходы, предусмотренные соответствующими

законодательными актами.

Кроме того, материальным источником внебюджетных фондов, как и других звеньев финансовой системы, является национальный доход. Преобладающая часть фондов создается в процессе перераспределения национального дохода.

Главными методами мобилизации национального дохода в процессе перераспределения при формировании фондов выступают специальные налоги и сборы, средства из бюджета и займы. Основной метод- это специальные налоги и сборы, установленные законодательной властью.

Значительное количество фондов формируется за счет средств центрального и местных бюджетов.

Средства бюджетов поступают в форме безвозмездных субсидий или определенных отчислений от налоговых доходов. Доходами внебюджетных фондов могут выступать и заемные средства.

В тех случаях, когда внебюджетные фонды имеют положительное сальдо, оно может быть использовано для приобретения ценных бумаг и получения прибыли в форме дивидендов или процентов.

Начиная с 1992 г. в РФ создано и действует большое количество внебюджетных фондов. На сегодняшний день общее число федеральных внебюджетных фондов составило 40, из них основные – Пенсионный фонд, Фонд социального страхования, Фонд обязательного медицинского страхования и Фонд занятости (с 2001 г. средства консолидируются в федеральном бюджете).

По Указу Президента РФ от 22 декабря 1993 года все внебюджетные фонды (за небольшим исключением), доходы которых формировались за счет обязательных платежей предприятий, учреждений, организаций, объединяются с республиканским бюджетом РФ. Однако сохраняется целевая направленность консолидируемых фондов.