27. Моделі «організаційного процесу» та «бюрократичної політики» г.Аллісона (Палагнюк в.)

Організаційний процес

Інтерес до аналізу ролі бюрократичних структур в політиці держави виникали досить давно. Ще М.Вебер на початку XX ст. вивчав значення бюрократії в державі. Однак класичною в даній сфері вважається книга Г.Аллісона «Сутність рішення», опублікована в 1971 р.

Г. Аллісон, спираючись на вивчення Карибської кризи 1962 р. і роботи інших дослідників, узагальнив і структурував практично всі фактори, пов'язані з впливом бюрократичних структур на формування зовнішньої політики держави. Фактори ці були розбиті їм на дві групи і включені в дві моделі «Організаційний процес» і «Бюрократична (урядова) політика». Модель організаційного процесу запозичена Г.Аллісоном з економіки.

Держава не є однорідною і монолітною, вона складається з певного набору організацій. Складність міжнародних проблем змушує ділити ці проблеми на компоненти, що знаходяться у віданні різних організацій, які несуть за них відповідальність. Внаслідок цього дії держав на міжнародній арені є результатом процедур усередині складових організацій. Саме організації структурують проблему, що підлягає вирішенню. Через них лідери держав отримують інформацію про проблему, причому кут зору і розстановка акцентів з даної проблеми залежать від конкретної організації. Діяльність організацій носить запрограмований характер і визначається встановленими в ній процедурами. Цілі дій організації формуються в жорстких рамках, через інтереси самої організації та через вплив ззовні. Організація прагне уникати невизначеності і тому намагається або домовитися з іншими інститутами, які беруть участь в процесі прийняття рішення на всіх рівнях, або виробити набір стандартних сценаріїв для дій в потенційно можливих ситуаціях. Характеристики поведінки організації досить стабільні, хоча і можуть змінюватися в разі виникнення непередбачених ситуацій. Хоча у кожній організації своя сфера діяльності, уникнути перетинання з іншими неможливо. Цим визначається необхідність координації їх дій центральною владою. Лідер держави може впливати на вироблення політики, оскільки в його веденні знаходиться питання про те, яка організація повинна займатися тією чи іншою проблемою, але він не здатний контролювати і направляти повсякденну діяльність організацій, а може лише її коригувати. Довгострокове планування діяльності організаціям не властиво.

Часто організації беруть участь у формулюванні загальних цілей держави саме виходячи з власних цілей, головна з яких – уникнути скорочення її бюджету або реструктурування. У разі якщо цілі якогось плану йдуть врозріз з цілями якої організації, в його виконанні можуть виникнути труднощі, пов'язані з опором з боку цієї організації.

Модель «бюрократичної політики» Г. Аллісона спирається на результати досліджень, присвячених аналізу взаємодії складових держави «гравців» між собою. На думку Г. Аллісона, рішення і дії держави є результатом процесів, що протікають всередині нього. Коло учасників, які формують те чи інше рішення, являє собою певний набір так званих гравців, які представлені займають певні позиції індивідами. Це можуть бути як політики, що займають посади в уряді, так і представники різних лобі і засобів масової інформації. Можливості та обов'язки гравців визначені займаними ними позиціями. Позиція гравця визначає і його сприйняття вимагає рішення проблеми, і його погляд на шляхи її вирішення. На формування цілей та інтересів гравця надають інтереси різного рівня – національні, інтереси представленої ним організації, внутрішні та особисті. Сукупність цих інтересів визначає «ставку» в грі, а також впливає на сприйняття гравцем різних аспектів кожної проблеми.

Зроблений державою вибір є результатом торгу між гравцями, кожен з яких впливає на нього по-своєму. Ступінь впливу, з точки зору Г.Аллісона, визначається трьома факторами: перевагами перед іншими учасниками торгу, навичками, волею все це використовувати, а також сприйняттям перших двох чинників іншими. Перевагами в торзі можуть бути: влада, контроль над ресурсами та інформацією, необхідними для проведення дій, можливість впливати на цілі інших гравців, особисті якості. В результаті торгу виробляється рішення, яке може серйозно відрізнятися від первісного задуму. Дії уряду, таким чином, не є наслідком його намірів і рідко відповідають будь-яким довгостроковим програмам і стратегіям. Прийняті рішення не є результатом раціонального стратегічного аналізу, оскільки кожен учасник торгу фокусує свою увагу не на загальній стратегічної мети, а на окремих її фрагментах і на можливі наслідки не на стратегічному, а на власному рівні.

Ще один важливий, на думку Г. Аллісона, фактор, що впливає на відхід від раціональної моделі в прийнятті рішень, - це проблема інформованості уряду. Відсутність повної інформації про ситуацію, проблеми, позиції інших сторін призводить до виникнення неправильного сприйняття цих елементів, що, в свою чергу, породжує необґрунтовані очікування, прогнози.

Г. Аллісон досить скептично ставиться до можливості центральної влади контролювати бюрократичну політику. Однак бюрократичний торг може бути корисний, якщо верховна виконавча влада буде використовувати змагання між організаціями для пошуку більшого числа альтернатив та більш повного їх аналізу.

Наводячи безліч аргументів на користь того, що держава не здатна діяти раціонально у виробленні і проведенні зовнішньої політики, Г.Аллісон вважає, що при аналізі зовнішньої політики держави необхідно враховувати множинність факторів і застосовувати всі три моделі – раціонального вибору, організаційного процесу і бюрократичної політики.