Прийнято вважати, що особлива частина земельного права (як галузі права) містить правові інститути, присвячені правовому режиму окремих категорій земель. Водночас, питання про поділ земель на категорії в поєднанні із правилами про виключно цільове використання земель заслуговують на окремий розгляд.

Категорії земель (categories/types of land use_

Перелік категорій земель закріплений у ч.1 ст.19 ЗКУ:

«1. Землі України за основним цільовим призначенням поділяються на такі категорії:

а) землі сільськогосподарського призначення; (designated for agricultural use)

б) землі житлової та громадської забудови; (designated for residential and public buildings)

в) землі природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення (designated for conservation and nature protection);

г) землі оздоровчого призначення (sanative purposes);

ґ) землі рекреаційного (recreational) призначення;

д) землі історико-культурного призначення (historical heritage);

е) землі лісогосподарського призначення (forestry);

є) землі водного фонду (“water fund”);

ж) землі промисловості, транспорту, зв'язку (communications), енергетики (energy supply system), оборони (defense) та іншого призначення.»

Станом на 01.01.2006 у складі земель країни із 60,3 млн. га майже 71,2% (41,2 млн. га) займають сільськогосподарські землі, 17,4% (10,5 млн. га) – ліси та інші лісовкриті площі¹.

На наш погляд, існуючий поділ земель на категорії вже не відповідає реаліям сьогодення і потребує перегляду². Необхідність такого перегляду зумовлюють наступні міркування:

(1) Поділ земель на категорії в поєднанні із правилами про використання земель виключно «за цільовим призначенням» перешкоджає раціональному використанню земель у випадках, коли раціональність вимагає використовувати земельні ділянки комплексно, за кількома призначеннями.

(2) Зміна цільового призначення земельної ділянки є вкрай обтяжливою і здійснюється в «ручному режимі», що обмежує можливості використання земель в економіці країні та стимулює корупцію.

(3) Поділ на категорії є логічно непослідовним. Незважаючи на формулювання ст.19 ЗКУ, що проголошує поділ земель на категорії саме за критерієм цільового призначення, це не завжди відповідає дійсності. Насправді в багатьох випадках земельні ділянки відносяться до певної категорії не за їх цільовим призначенням, а, напр., за суб’єктом використання (див., напр., положення ст.68 ЗКУ, ст.23 ЗУ «Про транспорт» щодо земель транспорту, 77 ЗКУ щодо земель оборони), або ж з використанням критерію територіального розміщення (див. ст.38 ЗКУ щодо визначення земель житлової та громадської забудови). Використання за призначенням земель «іншого призначення» (п.«ж» ч.1 ст.19 ЗКУ) позбавлене сенсу.

(4) На даний момент слід констатувати, що правові режими окремих категорій земель не наповнені реальним нормативним змістом. Законодавець, проголосивши правило, за яким землі використовуються лише відповідно до їх цільового призначення (ст.ст.91, 96 ЗКУ), цим самим взяв на себе «обов’язок» охопити переліком категорій земель увесь земельний фонд України і детально врегулювати правовий режим кожної з категорій. Задача ця, на наш погляд, незважаючи на багаторічну правотворчість, на сьогодні не виконана. Більш того, на наш погляд, задача така є взагалі нереальною.

Вважаємо, що слід повністю підтримати В.В. Носіка в тому, що «поділ земель на чітко визначену кількість категорій з особливим правовим режимом для кожної з них створює реальні перешкоди у здійсненні громадянами та юридичними особами суб’єктивних земельних прав»³. Замість поділу земель за цільовим призначенням, правовий режим земель має визначатися на основі планування територій⁴. На наш погляд, створити всеохоплюючий (тим більше, законодавчо закріплений) поділ земель на категорії, що охопив би будь-які можливі види цільового призначення, дуже важко, а головне – недоцільно. Тим більше неможливо задовільно врегулювати всі земельні відносини за принципом «дозволено лише те, що передбачене законодавством» (тобто те, що визначене цільовим призначенням). Регулювання земельних відносин за таким підходом створює масу непорозумінь та незручностей, стримує раціональне та економічно ефективне використання земель. Вважаємо, що законодавство повинно встановлювати перелік основних обмежень і приписів щодо використання певних типових земельних ділянок (прибережні захисні смуги, охоронні зони, об’єкти ПЗФ, курорти, тощо), причому зовсім не обов’язково зводити їх до якихось категорій земель, та ще й робити якийсь їх вичерпний перелік. Система законодавчо встановлених обмежень може доповнюватися обмеженнями, встановленими планувальною документацією, зокр., в порядку зонування (ст.180 ЗКУ, ЗУ «Про регулювання містобудівної діяльності»).

Проблема. Через нечіткість правового режиму різних категорій земель неодноманітною є практика застосування положень законодавства, що оперують терміном «цільове призначення». Так, господарські суди виходять із того, що «використання земельної ділянки за цільовим призначенням - це використання земельної ділянки з дотриманням вимог, що ставляться відповідно до категорій земель», а «передбачене договором використання спірної земельної ділянки … не є її цільовим призначенням, а лише умовами її використання відповідно до договору оренди»⁵. Значно ширше розуміють термін «цільове призначення» контролюючі органи при накладенні стягнення за ст.53 КУпАП – вони виходять із того, що «цільове призначення» охоплює будь-які вимоги щодо використання земель, що випливають із належності ділянки до певної категорії земель, положень договору оренди, землевпорядної та містобудівної документації тощо.

Як видається, певну ясність у питання внесло доповнення ст.20 ЗКУ (ЗУ від 05.11.2009 №1702-VI) новою ч.5:

«5. Види використання земельної ділянки в межах певної категорії земель (крім земель сільськогосподарського призначення та земель оборони) визначаються її власником або користувачем самостійно в межах вимог, встановлених законом до використання земель цієї категорії, з урахуванням містобудівної документації та документації із землеустрою.

Земельні ділянки сільськогосподарського призначення використовуються їх власниками або користувачами виключно в межах вимог щодо користування землями певного виду використання, встановлених статтями 31, 33-37 цього Кодексу.

Земельні ділянки, що належать до земель оборони, використовуються виключно згідно із Законом України "Про використання земель оборони".»

Таким чином, перше із наведених тлумачень отримало законодавче закріплення. Втім, формулювання ч.5 ст.20 далеке від досконалості. Насамперед, вкрай невдалою є конструкція абз.2 ч.5, при консервативному тлумаченні якої виходить, що «вид використання» земель сільськогосподарського значення встановлюється аж до переведення ділянки в іншу категорію земель. Видається, що застосовувати слід ліберальний варіант тлумачення – тобто тлумачити норму як таку, що вимагає після обрання виду використання власником або користувачем відповідно до абз.1 слід дотримуватися вимог, встановлених законом для такого виду використання.

XII. Правовий режим земель сільськогосподарського призначення

1. Поняття (definition) та склад (composition/integral parts/classification) земель сільськогосподарського призначення

2. Основні особливості (specific characters) правового режиму (legal regime) земель сільськогосподарського призначення

3. Особливості використання меліорованих (ameliorated) земель сільськогосподарського призначення

1. Поняття та склад земель сільськогосподарського призначення

NB. За даними "FAO Production" (1994), земельний фонд планети складає 13 млрд. 435 млн.га., з них на сільськогосподарські угіддя припадає 36,2% - 4 млрд. 868 млн.га, в тому числі ріллі - 1 млрд. 346 млн.га, або 27,6%; сіножаті і пасовища - 3 млрд. 424 млн.га, або 70,3%; багаторічні насадження - 98 млн.га, або 2,0%. Щорічно в світі відчужується для несільськогосподарських потреб близько 25 млн.га сільськогосподарських угідь, що еквівалентно втраті харчових ресурсів на 81 млн. чоловік. Україна за площею сільськогосподарських угідь (42 млн.га) входить до 12 найбільших країн світу.

Як в Україні, так і в інших країнах світу зменшується площа землі, яка обробляється, в розрахунку на душу населення. Напр., в 1975 р. в світі на 100 чоловік припадало 35 га землі, в 1985 - 28, в 1993 - 24 га, в Україні – відповідно 69, 67, 64 га⁶.

На даний час із 60,3 млн.га території України 43,0 млн. га складають сільськогосподарські землі (понад 70% території держави). Розорюється близько 54% території – 32,5 млн.га, що є одним з найвищих у світі показників (у Франції – 32,1%, Польщі – 44,3%, Великій Британії – 24,1%, Німеччині – 33,1%, Нідерландах – 21,7%)⁷. Розораність сільськогосподарських угідь в Україні є найвищою в світі. Вона досягла 78% по Україні, а в ряді регіонів доходить до 90%. До обробітку залучені і малопродуктивні землі, включаючи схилові землі та водоохоронні зони, що значно знижує ефективність їх використання⁸.

Поняття земель сільськогосподарського призначення

Правовому режиму земель сільськогосподарського призначення (далі – ЗСГП) присвячено гл.5 ЗКУ. Відповідно до ч.1 ст.22 ЗКУ, ЗСГП – «землі, надані для виробництва сільськогосподарської продукції, здійснення сільськогосподарської науково-дослідної та навчальної діяльності, розміщення відповідної виробничої інфраструктури, у тому числі інфраструктури оптових ринків сільськогосподарської продукції, або призначені для цих цілей».

Наведене визначення потребує коментарю. Так, під поняттям «сільськогосподарська продукція», вжитим у ч.1 ст.22 ЗКУ, на даний час прийнято розуміти продукцію, віднесену до сільськогосподарської ДК 016-97 «Державний класифікатор продукції та послуг», затв. і введеним в дію наказом Держстандарту України від 30.12.1997 №822.

Під формулюванням «землі, призначені для цих цілей» (тобто для «виробництва сільськогосподарської продукції, здійснення сільськогосподарської науково-дослідної та навчальної діяльності»), слід розуміти, напр., ЗСГП, що перебувають у запасі, а також ті, що підлягають сільськогосподарській рекультивації після видобування корисних копалин; цілину, болота, піски, ділянки з чагарниками та малопродуктивним лісом, пустелі, напівпустелі тощо, що підлягають сільськогосподарському освоєнню відповідно до певного акту⁹ (затвердженого землевпорядного проекту, проекту рекультивації, проекту консервації тощо).

Щодо поняття «оптовий ринок сільськогосподарської продукції» див. ЗУ «Про оптові ринки сільськогосподарської продукції».

Н.І. Титова критикує законодавчий термін «землі сільськогосподарського призначення», пропонуючи замінити його терміном «сільськогосподарські землі», вказуючи, зокр., що «землі не можуть ніким (у тому числі державними органами будь-якого рівня) бути суб’єктивно «призначені» як сільськогосподарські: вони об’єктивно, від природи є такими»¹⁰. Погодитися із таким твердженням не можемо: далеко не всі землі, «від природи» придатні для ведення сільського господарства, можуть і повинні використовуватися саме для таких потреб. По-перше, це об’єктивно неможливо; по-друге, максимальне сільськогосподарське освоєння земель є дуже шкідливим з екологічної точки зору.

Цільове призначення земельних ділянок зі складу даної категорії земель визначається, окрім законодавчого визначення цих земель (ч.1 ст.22 ЗКУ), також правилами про окремі види ЗСГП – для садівництва (ч.3 ст.35 ЗКУ), городництва (ч.3 ст.36 ЗК), деякою мірою ведення ФГ (ст.31 ЗКУ, ст.ст.12-18 ЗУ «Про фермерське господарство»).

Склад земель сільськогосподарського призначення

Склад ЗСГП визначається ч.2 ст.22 ЗКУ. ЗСГП включають:

«а) сільськогосподарські угіддя (рілля, багаторічні насадження, сіножаті, пасовища та перелоги)»;

Перелоги – один з видів сільськогосподарських угідь, переважно орних, що втратили родючість і не були в обробітку протягом кількох років. На ділянках, зайнятих перелогами, формуються сприятливі умови для відновлення природного рослинного покриву¹¹. За іншим визначенням, перелоги – «1. Заросле травою поле, що свідомо не обробляється кілька років для відновлення родючості ґрунту. 2. Земля, що ніколи не оброблялась; цілина.¹²»

NB. На 01.01.2006 структура сільськогосподарських угідь (усього – 42030,3 тис. га) України включала 77,8% ріллі, 13,2% пасовищ, 5,8% сіножатей, 2,2% багаторічних насаджень, 1,0% перелогів. За роки проведення земельної реформи на 1033,7 тис.га зменшилася площа ріллі при одночасному збільшенні площі перелогів на 432,7 тис.га¹³.

Проблема. На сьогодні законодавство не визначає критеріїв віднесення сільськогосподарських угідь до тих чи інших видів. Відсутні внутрівидові пріоритети у межах категорії земель, що сприяє зловживанням при внутрігосподарському будівництві¹⁴. Належність до певного виду угідь визначається переважно за даними статистичної звітності.

«б) несільськогосподарські угіддя (господарські шляхи і прогони, полезахисні лісові смуги та інші захисні насадження, крім тих, що віднесені до земель лісогосподарського призначення, землі під господарськими будівлями і дворами, землі під інфраструктурою оптових ринків сільськогосподарської продукції, землі тимчасової консервації тощо)». Під словом «тощо» можуть «ховатися», наприклад, аеродроми сільськогосподарської авіації, вигульні майданчики.

Природно, що різні види угідь повинні мати різний правовий режим. Між тим, на сьогодні відсутні спеціальні правила використання різних сільськогосподарських угідь, якщо не враховувати розрізнених вимог, вміщених у законодавстві про меліорацію, селекцію та насінництво, боротьбу з бур’янами, ерозією, про консервацію деградованих земель тощо¹⁵. Дана проблема може бути вирішена за допомогою нормування у галузі охорони земель, землевпорядного та агротехнічного нормування.

Проблема. На сьогодні не має однозначного законодавчого вирішення питання про категорію та правовий режим сільськогосподарських угідь, що знаходяться у складі інших категорій земель: транспорту, лісогосподарського призначення та водного фонду, природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного призначення тощо (у т.ч. тих, що надаються для сільськогосподарських потреб тимчасово). Напр., на сьогодні фактично існують, хоча і поза правовим полем, службові земельні наділи. Питання надання та використання службових земельних наділів визначались гл.27 ЗК УРСР від 25.12.1970. Такі наділи згідно зі ст.131 надавались для вирощування сільськогосподарських культур, а також для сінокосіння окремим категоріям працівників транспорту, лісового господарства, лісової промисловості, зв’язку, водного, рибного, мисливського господарства, а також деяких інших галузей народного господарства. Виділялись із земель, які були в користуванні підприємств, організацій і установ відповідних міністерств і відомств, а при нестачі таких земель – із земель державного запасу і земель державного лісового фонду. Розміри наділів визначалися ст.132 ЗК УРСР.

На думку В.І. Семчика, такі землі не належать до ЗСГП¹⁶. Як видається, достатніх законодавчих підстав для такого висновку немає. Більш правильним було б вважати, що вказані землі належать одночасно до кількох категорій земель, маючи складний правовий режим.

Сільськогосподарські угіддя
Рілля (arable land)	Багаторічні насадження (фруктовий сад) (garden)
Сіножать (hayfield)	Перелоги (fallow land) (на задньому плані – полезахисна лісосмуга)	Пасовище (pasturage)
Несільськогосподарські угіддя
Господарський шлях (road)	Прогон (path for driving cattle) (для великої рогатої худоби)	Полезахисна лісосмуга (shelterbelt)
Господарський двір (yard)	Землі тимчасової консервації (lands under conservation) (залужені)( meadow)