Системы местной власти

Под местной властью следует понимать власть на субрегиональном уровне, который можно условно назвать местным уровнем власти. В российском случае это — власть на уровне населенных пунктов любого размера и масштаба (за исключением двух горо­дов федерального значения) и районов, на которые делятся субъекты федерации. Также возможна организация местной власти на уровне внутригородских районов.

Следует различать местную власть и местное самоуправление. Местная власть не обязательно строится по принципам самоуправления, она может быть и частью

²⁰ Законодательное собрание может преодолеть губернаторское вето двумя третями голосов.

²¹ С этой целью региональный парламент может создать контрольно-счетную пала­ ту, подобно тому, как на федеральном уровне действует Счетная палата.

632

¶7.5 Системы местной власти

государственной власти, выстроенной по вертикали. В российских условиях следу­ет различать местную государственную власть и местное самоуправление¹¹.

7.5.1

Конституционные принципы организации местного самоуправления

Местному самоуправлению в российской Конституции посвящены ст. 12 и целая восьмая глава. Конституция определяет следующие принципы организации ме­стного самоуправления.

• Организация местного самоуправления для обеспечения самостоятельного решения населением вопросов местного значения.

• Территориальный формат местного самоуправления, привязанный к насе­ленным пунктам и их объединениям. Как гласит Конституция, "местное самоуправ­ление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций".

• Организационное отделение местного самоуправления от государственной власти. Согласно Конституции, "органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти".

• Самостоятельность местного самоуправления в пределах своих полномочий. В частности, по Конституции, органы местного самоуправления самостоятельно уп­равляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка и др. Население самостоятельно определяет структуру ор­ганов местного самоуправления.

• Выборность местного самоуправления. В соответствии с Конституцией, "местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления" (ст. 130, п. 2). Изменение границ территорий, в которых осуществ­ляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения.

• Возможность передачи органам местного самоуправления отдельных госу­дарственных полномочий в соответствии с законом.

Заслуживает внимания определение местного самоуправления, которое дает федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", принятый в 2003 г. Согласно этому закону, "местное

²² По проблематике развития местного самоуправления в современной России см.: |Гельман, 1997; Местное самоуправление п современной России..., 1998; Местное самоуп­равление: теория и практика, 19981 и др.

633

¶Глава 7 Региональная и местная власть в современной России

самоуправление в Российской Федерации — форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, — законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через орга­ны местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций".

7.5.2

Формирование местного самоуправления в современной России

В советский период в стране не было разделения властных структур на уровни го­сударственной власти и местного самоуправления. Действовала единая советская система власти. На местном уровне ее представляли местные (районные, город­ские, поселковые, сельские) советы, которые формировали свои исполнительные комитеты. Структуры КПСС существовали на первом субрегиональном уровне — городов и районов (их не было на уровне поселков и сел).

1. Период 1991-1993 гг.

Развитие в России специального законодательства о местном самоуправле­нии начинается после 1991 г. Первым опытом стал закон от 6 июля 1991 г. "О ме­стном самоуправлении в Российской Федерации".

После августа 1991 г. на региональном и местном уровнях формируется но­вая система организации исполнительной власти. В рамках отдельно взятых регио­нов была создана внутрирегиональная властная вертикаль (вертикаль исполнитель­ной власти). Функции исполнительной власти на местном уровне взяли на себя районные (городские) администрации, главы которых назначались главами ре­гиональных администраций. Исключение составляли главы региональных адми­нистративных центров, которых назначал президент России, так же как и губер­наторов (в республиках все назначения проводил президент республики, когда и если таковой избирался).

В начале 1990-х гг. в России нельзя говорить об отделении местного само­управления от государственной власти. По сути, главы районных и городских ад­министраций представляли местную государственную власть, сформированную по принципам многоступенчатой властной вертикали. Одновременно, до событий осени 1993 г. продолжали действовать местные советы, избранные в 1990 г. и ас­социируемые с выборными представительными органами местного самоуправле­ния. Тем не менее в инициативном порядке в некоторых немногочисленных насе­ленных пунктах уже возникают выборные исполнительные органы местного само­управления (пример Владивостока).

634

¶7.5 Системы местной власти

2. Переходный период 1993—1996 гг.

Постепенное развитие местного самоуправления и его отделение от государ­ственной власти начинаются после принятия Конституции 1993 г., определившей принципы организации новой системы. Соответствующий федеральный закон был принят 28 августа 1995 г. и назывался "Об общих принципах организации ме­стного самоуправления в Российской Федерации". Этот закон и определил обще­федеральные рамки развития нового института. Далее, в сентябре 1997 г. был при­нят еще один важный закон — "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации".

После появления необходимых законов в России постепенно начинают формироваться выборные исполнительные органы местного самоуправления. Снача­ла это происходит в отдельных крупных городах, и весь процесс напоминает диффузию инноваций. Выборы мэра Владивостока прошли еще 29 июля 1993 г., т.е. даже до принятия новой российской конституции. В марте 1994 г. выборы глав местного самоуправления состоялись в Иркутской области, одновременно с первыми в истории этого региона выборами губернатора.

В октябре 1995 г.. вскоре после принятия нового федерального закона мэр был избран в Волгограде. Однако в большинстве регионов формирование выбор­ных органов местного самоуправления произошло с большим опозданием, и внутрирегиональная властная вертикаль сохранялась достаточно долго. Выборы глав местного самоуправления состоялись в большинстве российских регионов од­новременно с первыми губернаторскими выборами, т.е. в конце 1996 г.

3. Период 1996—2003 гг.

На этом этапе происходит реализация положений федерального закона о местном самоуправлении. Большинство регионов определяет свою модель местного самоуправления в рамках этого закона и проводит первые, а затем и вторые выборы.

Федеральный закон 1995 г. ввел целый ряд важных понятий. Прежде всего, был определен территориальный субъект местного самоуправления — муниципаль­ное образование. К разряду муниципальных образований относились все поселения и районы, в границах которых были образованы органы местного самоуправления. Использование понятия "муниципальное образование" привело к тому, что понятия "местный" и "муниципальный" в России стали синонимами. В России начали го­ворить о местной, или муниципальной, власти (однако следует помнить о сделанной нами ранее оговорке, что возможна и местная государственная власть как разновид­ность местной власти). Муниципальные образования принимают свои уставы.

На том этапе законодательство позволяло существенные различия между ре­гионами, которые получили возможность определить собственную модель местного самоуправления. Принцип общефедеральных стандартов использовался достаточно слабо, и закон носил очень общий, рамочный характер, применяясь на практике по-разному. Этим и объясняется появление ряда региональных моделей организа­ции местного самоуправления.

635

¶Глава 7 Региональная и местная власть в современной России

Различия между региональными моделями определяются тремя основными параметрами.

• Уточнение территориального формата муниципальных образований. Неко­торые регионы решили создавать органы местного самоуправления только в насе­ленных пунктах, но не в административных районах.

• Количество уровней местного самоуправления. Регионы могли выбрать между одноуровневой и двухуровневой моделями. Двухуровневая модель предполагала, что одни муниципальные образования могут делиться на другие. При одноуровневой модели органы местного самоуправления создавались или в районах, или в отдель­ных населенных пунктах, входящих в их состав.

• Способ формирования органов местного самоуправления. В одних регионах и муниципальных образованиях выборы глав местного самоуправления сделали все­народными, в других глава местного самоуправления избирался депутатами пред­ставительного органа или нанимался ими на работу по контракту (или же вообще создавался один лишь представительный орган местного самоуправления — при со­хранении вертикали государственной исполнительной власти и назначении глав районных администраций губернаторами).

В результате определились наиболее характерные региональные модели ме­стного самоуправления.

• "Либеральная" модель. Эта модель предполагала, что муниципальные об­разования создаются во всех ATE первого субрегионального уровня, т.е. в городах регионального подчинения и районах. Повсеместно проводились всенародные вы­боры глав администраций.

• Поселенческая модель. В соответствии с этой моделью муниципальными образованиями являлись только населенные пункты, но не административные райо­ны. Это позволило сохранить в районах институт местной государственной власти, когда главы администраций назначались губернатором. Соответственно была со­хранена внутрирегиональная властная вертикаль, не распространявшаяся только на города регионального подчинения. Такая ситуация возникла в частности в Кур­ской, Новосибирской и Тюменской областях.

• Модель ограниченной выборности. В этом случае не допускались всена­родные выборы глав местных администраций. Вместо этого главы местных адми­нистраций избирались представительными органами местного самоуправления или назначались этими органами по контракту. Данная модель позволяла сохра­нить частичный губернаторский контроль за кадровой политикой на местном уровне, поскольку непрямые выборы глав местных администраций лучше контро­лировались губернаторами. Эта модель была характерна для Брянской, Орлов­ской, Саратовской областей и др. Она также использовалась в некоторых респуб­ликах. В наиболее жестком варианте кандидатуру главы местной администрации вносил на утверждение местным депутатам губернатор.

636