2.2 Расходные обязательства Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований

Формирование расходов бюджетов бюджетной системы РФ осуществляется в соответствии с расходными обязательствами, обусловленными разграничением полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления, исполнение которых должно происходить в очередном финансовом году за счет средств соответствующих бюджетов.

Какова сущность расходного обязательства, лежащего в основе формирования расходов бюджетов бюджетной системы? Понятие "расходное обязательство" содержится в ст. 6 БК РФ, в которой значатся и такие понятия, как "бюджетные обязательства", "публичные обязательства", "публичные нормативные обязательства", "денежные обязательства". В п. 3 ст. 104 Конституции РФ говорится о финансовых обязательствах государства. Установить соотношение между этими понятиями попыталась О.В. Болтинова в своей интересной статье "Финансовые обязательства государства. О.В. Болтинова совершенно справедливо утверждает, что понятие "финансовые обязательства государства" шире, чем "расходные обязательства", поскольку понятие "финансовые обязательства государства" охватывает не только расходные обязательства, но также и другие обязательства государства, связанные с его финансовой деятельностью¹.

Итак, в соответствии с законодательством, "расходные обязательства – это обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования предоставить физическим или юридическим лицам, органам государственной власти, органам местного самоуправления, иностранным государствам, международным организациям и иным субъектам международного права средства соответствующего бюджета (государственного внебюджетного фонда, территориального государственного внебюджетного фонда)"².

В соответствии со ст. 10 БК РФ бюджетная система РФ состоит из трех уровней: федеральный, региональный и местный. В первую очередь, в данной главе предложена типология оснований для возникновения расходных обязательств бюджетов каждого уровня.

Расходные обязательства исполняются за счет собственных доходов соответствующих бюджетов. Если один уровень власти делегирует свои бюджетные полномочия другому уровню власти, одновременно возникают расходные обязательства бюджета более низкого уровня и расходные обязательства по их финансовому обеспечению за счет субвенций из вышестоящего бюджета.

Вопросы, относящиеся к исключительной компетенции РФ, содержатся в ст. 71 Конституции РФ. Вопросы совместного ведения РФ и субъектов РФ содержатся в ст. 72 Конституции РФ. Заключение договоров о разграничении полномочий допускается только в случае, если это обусловлено экономическими, географическими и иными особенностями субъекта РФ, и в той мере, в которой указанными особенностями определено иное разграничение полномочий, чем это установлено федеральными законами¹.

Пункт 1 ст. 81 БК РФ раскрывает и дает перечень оснований возникновений расходных обязательств РФ, исходя из имеющейся у нее компетенции. Расходные обязательства РФ исполняются за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита федерального бюджета, а в случаях, установленных федеральными законами, - за счет средств бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ².

В статье 84 БК РФ описаны расходные обязательства Российской Федерации, которые возникают в результате:

1. Принятия федеральных законов и нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ при осуществлении федеральными органами государственной власти полномочий по предметам ведения Российской Федерации и полномочий по предметам совместного ведения, не отнесенным к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ;

2. Заключения РФ договоров (соглашений) при осуществлении федеральными органами государственной власти полномочий по предметам ведения РФ и полномочий по предметам совместного ведения, не отнесенным к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ;

3. Заключения от имени Российской Федерации договоров (соглашений) федеральными бюджетными учреждениями;

4. Принятия федеральных законов и (или) нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ, предусматривающих предоставление из федерального бюджета межбюджетных трансфертов, в том числе:

- субвенций бюджетам субъектов РФ на исполнение расходных обязательств субъектов РФ;

- субвенций бюджетам субъектов РФ для предоставления субвенций местным бюджетам на исполнение расходных обязательств муниципальных образований¹.

Конкретизируя положения ст. 26.1. Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ", законодатель в п. 1 ст. 85 БК РФ дает закрытый перечень оснований для возникновения расходных обязательств субъекта РФ. К ним относятся:

1) Принятие законов и иных нормативных правовых актов субъекта РФ, а также заключения субъектом РФ договоров (соглашений) при осуществлении органами государственной власти субъектов РФ полномочий по предметам ведения субъектов РФ. Полномочия органов государственной власти субъектов РФ по предметам ведения этих субъектов осуществляются за счет средств бюджета субъекта РФ (за исключением субвенций из федерального бюджета);

2) Заключение от имени субъекта РФ договоров (соглашений) бюджетными учреждениями субъекта Российской Федерации;

3) Принятие законов и иных нормативных правовых актов субъекта РФ, предусматривающих предоставление из бюджета субъекта РФ межбюджетных трансфертов в определенных формах и порядке, в том числе субвенций местным бюджетам на исполнение расходных обязательств муниципальных образований.

Под субвенциями местным бюджетам из бюджета субъекта РФ понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые местным бюджетам в целях финансового обеспечения расходных обязательств муниципальных образований, возникающих при выполнении государственных полномочий РФ, субъектов РФ, переданных для осуществления органам местного самоуправления. Совокупность субвенций местным бюджетам из бюджета субъекта РФ образует региональный фонд компенсаций (ст. 140 БК РФ).

При этом, все вышеуказанные расходные обязательства субъекта РФ, устанавливаются органами государственной власти субъекта РФ самостоятельно и исполняются за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита бюджета субъекта РФ, а в случаях, установленных федеральными законами, регулирующими деятельность территориальных государственных внебюджетных фондов, за счет средств соответствующих бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов;

4) Принятие нормативных правовых актов субъекта РФ при осуществлении органами государственной власти субъекта РФ полномочий, которые подлежат финансовому обеспечению за счет субвенций из федерального бюджета.

Под субвенциями бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов РФ в целях финансового обеспечения расходных обязательств субъектов РФ и муниципальных образований, возникающих при выполнении полномочий РФ, переданных для осуществления органам государственной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления. Совокупность субвенций бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета образует Федеральный фонд компенсаций.

Данные расходные обязательства субъекта РФ устанавливаются законами и иными нормативными правовыми актами органов государственной власти субъекта РФ в соответствии с федеральными законами и нормативными правовыми актами Президента РФ и Правительства РФ и исполняются за счет и в пределах указанных субвенций. При этом, превышение нормативов, финансируется за счет собственных средств бюджета субъекта РФ. Органы государственной власти субъекта РФ не вправе устанавливать и исполнять расходные обязательства, связанные с решением вопросов, отнесенных к компетенции федеральных органов государственной власти.

Перечень вопросов местного значения содержится в главе 3 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ". К вопросам местного значения муниципального района относятся:

1) формирование, утверждение, исполнение бюджета муниципального района, контроль за исполнением данного бюджета; установление, изменение и отмена местных налогов и сборов муниципального района;

2) владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности муниципального района; организация в границах муниципального района электро- и газоснабжения поселений;

3) дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения вне границ населенных пунктов в границах муниципального района;

4) создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения между поселениями в границах муниципального района; участие в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма на территории муниципального района;

5) организация охраны общественного порядка на территории муниципального района муниципальной милицией; организация мероприятий межпоселенческого характера по охране окружающей среды;

6) организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам;

7) организация оказания на территории муниципального района первичной медико-санитарной помощи в амбулаторно-поликлинических, стационарно-поликлинических учреждениях, скорой медицинской помощи медицинской помощи женщинам в период беременности, во время и после родов; организация утилизации и бытовых и промышленных отходов и др¹.

Расходные обязательства муниципальных образований, связанные с осуществлением данных полномочий по решению вопросов местного значения, возникают на основании:

1) Принятия муниципальных правовых актов по вопросам местного значения и иным вопросам, которые вправе решать органы местного самоуправления, а также заключения муниципальным образованием договоров (соглашений) по данным вопросам;

2) Заключения от имени муниципального образования договоров (соглашений) муниципальными бюджетными учреждениями.

3) Принятия муниципальных правовых актов при осуществлении органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий.

Возникшие расходные обязательства муниципального образования устанавливаются органами местного самоуправления самостоятельно и исполняются за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита соответствующего местного бюджета. Данные расходные обязательства муниципального образования устанавливаются муниципальными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с федеральными законами (законами субъекта РФ), исполняются за счет и в пределах субвенций из бюджета субъекта РФ, предоставляемых местным бюджетам в форме субвенций из регионального фонда компенсаций (ст. 140 БК РФ). Превышение нормативов, исходя из которых, были предоставлены соответствующие субвенции, финансируется за счет собственных средств местного бюджета. Органы местного самоуправления самостоятельны в определении условий оплаты труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих, работников муниципальных учреждений.

Каждый уровень бюджетной системы РФ имеет свои реестры обязательств. Реестр расходных обязательств – это свод нормативных правовых актов и заключенных органами государственной власти (органами местного самоуправления) договоров и соглашений, предусматривающих возникновение расходных обязательств, подлежащих исполнению за счет средств соответствующих бюджетов¹.

Федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным вести реестр расходных обязательств РФ, является Минфин России. Данные реестра расходных обязательств РФ используются при формировании финансового плана РФ, разработке проектов федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ, а также при определении в плановом периоде объема бюджета действующих обязательств. Обязанность по ведению реестров расходных обязательств возложена на органы государственной власти и местного самоуправления.

Реестр расходных обязательств субъекта РФ ведется в порядке, установленном высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, а реестр расходных обязательств муниципального образования ведется в порядке, установленном местной администрацией муниципального образования. С целью мониторинга учета расходных обязательств субъектов РФ и муниципальных образований реестры расходных обязательств представляются в Департамент межбюджетных отношений Минфина России.