Тема 5. Теоретико-прикладні аспекти законотворення

1. Вимоги до проектів нормативно-правових актів, їх нормативне закріплення в системі нормативно-правових актів України.

2. Поняття і принципи законодавчого процесу.

3. Етапи підготовки проекту законодавчого акта.

4. Поняття та правовий статус робочої групи з підготовки законопроекту.

5. Суб’єкти законодавчої ініціативи та особливості їх участі у розробці законопроекту.

6. Основні вимоги до підготовки проекту закону. Лінгвістичні, граматичні, логічні та формально-правові складові підготовки проекту закону.

7. Уніфікація термінології нормативно-правових актів. Законодавчі дефініції.

8. Процесуальний порядок розгляду законопроектів у Верховній Раді України.

9. Критерії перевірки законодавчих актів. Експертиза Міністерства юстиції України проекту закону.

10. Порядок прийняття і вступу в юридичну силу законів України.

4. Поняття та правовий статус робочої групи по підготовці проекту закону.

Досить ефективним засобом підвищення якості нормотворчої діяльності як процесу та, відповідно, його кінцевого результату – нормативно-правового акта є створення нормопроектних робочих груп.

Основними завданнями нормопроектної робочої групи є підготовка якісного змісту проекту, а також координація зусиль центральних ОВВ та інших органів під час розробки проекту.

Участь науковців повинна бути не тільки в обговоренні вже готового проекту, хоча й це дуже важливо, а й головним чином в підготовчих роботах, в складанні і редагуванні тексту, адже вчені заклали значний фундамент кодифікації законодавства, внесли і вносять значний вклад у справу вдосконалення правових норм.

Що стосується складу робочих груп, то він визначається змістом та сферою дії нормативно-правого акта, який планується розробити. До складу робочих органів включаються представники центральних та місцевих ОВВ, а також народні депутати України, представники інших органів, представники громадських організацій, науковці.

Утворюється робоча група двома способами.

По-перше, на виконання доручення вищестоящого органу.

Так, відповідно до розділу 4 Тимчасового регламенту КМУ, затвердженого постановою КМУ від 5 червня 2000 року № 915, КМУ з метою забезпечення розроблення проектів актів законодавства (крім законопроектів, головним розробником яких є Мін’юст) може утворювати постійні і тимчасові робочі органи.

Так, зокрема, розпорядженням КМУ від 24.02.2003 утворено робочу групу з підготовки проекту Загальнодержавної програми адаптації законодавства України до законодавства ЄС. До складу цієї робочої групи ввійшли представники Комітету ВРУ з європейської інтеграції, Міністерства юстиції, Мінекономіки, Держпідприємництва, Міністерства закордонних справ, інших органів державної влади. Результатом її діяльності є прийняття ВРУ 18 березня 2004 року Загальнодержавної програми адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу.

По-друге, робоча група може бути утворена за власною ініціативою органом, на який покладено обов’язок підготувати проект нормативно-правового акта. Так, у випадку, якщо Міністерство юстиції визначене головним розробником проекту, Мін`юст може ініціювати створення робочої групи. Склад такої робочої групи затверджується наказом Міністерства юстиції України.

Наприклад, відповідно до наказу Міністерства юстиції України від 19.01.2005 року про створення робочої групи з підготовки проекту ЗУ "Про внесення змін і доповнень до ЗУ "Про боротьбу із захворюванням на туберкульоз" до підготовки проекту Закону передбачається залучити представників Міністерства юстиції України, Міністерства праці та соціальної політики, Державного комітету України з нагляду за охороною праці, Міністерства охорони здоров’я України, МВС України, центральної санітарно-епідеміологічної станції МВС.

На робочу групу покладаються функції головного розробника:

• аналіз стану справ у відповідній сфері правового регулювання та причини, які обумовлюють необхідність підготовки проекту нормативно-правового акта;

• підготовка проекту;

• перевірка, у разі потреби, проекту на відповідність міжнародним зобов’язанням України та основним положенням законодавства ЄС;

• узгодження проекту із зацікавленими органами, у разі отримання зауважень до проекту опрацювання їх та внесення необхідних поправок;

• усунення можливих розбіжностей щодо проекту. З цією метою організовується та проводиться детальне обговорення варіантів рішень із спірних позицій та оцінок за участю міністрів, інших керівників зацікавлених органів, які мають зауваження;

• направлення проекту нормативно-правового акта Міністерству юстиції України.

Взагалі найкращий спосіб підготовки проекту нормативно-правового акта, особливо акта, що регулює найбільш важливі суспільні відносини, полягає в роботі над ним на двох стадіях:

• на стадіях розроблення концепції акта;

• формулювання тексту проекту акта на основі обраної концепції.

Розроблення концепції становить фундаментальну передумову підготовки проектів нормативних актів. В Таке визнання ролі розроблення концепції є необхідним, зокрема, при бажанні здійснити більш системні дослідження ролі проекту акта, ніж дослідження, які здійснюються в даний час. Тобто вивчення функції майбутнього нормативно-правового акта, перевірку передбачуваних наслідків державного втручання. Яких ресурсів потребуватиме впровадження норм, що розглядаються? Якими будуть наслідки для інших нормативно-правових актів, чинних чи тих, що готуються? Чи вплив на суспільство буде таким, як бажано? Яким є ризик зворотних ефектів, тобто небажаних і шкідливих наслідків?

Одночас, варто ще раз звернути особливу увагу на вимоги Тимчасового Регламенту КМУ, в частині того, що законопроекти, головним розробником яких є Мін’юст, розробляються на основі схвалюваних КМУ концепцій.

Розроблення концепцій передбачається відповідними планами нормотворчої діяльності КМУ, актами КМУ, рішеннями урядових комітетів, а також дорученнями Прем’єр-міністра, Першого віце-прем’єр-міністра, Віце-прем’єр-міністра (відповідно до розподілу функціональних повноважень), а також ініціативою керівників ОВВ.

Концепції розробляються ОВВ, до компетенції яких належить вирішення тих чи інших питань, узгоджуються із заінтересованими ОВВ, установами та організаціями, подаються КМУ та готуються його Секретаріатом для розгляду КМУ в установленому порядку.

Відповідно до Тимчасового регламенту КМУ концепція повинна мати шість розділів.

У першому розділі концепції "Проблема" дається формулювання проблеми, яка має бути врегульована, окреслюються її масштаби та дається пояснення, чому це питання є пріоритетним для вирішення.

У другому розділі "Суттєві фактори" викладаються статистичні, аналітичні, інші дані, які мають бути прийняті до уваги під час прийняття рішення.

У розділі "Альтернативи" дається ґрунтовний виклад різних можливих варіантів вирішення питання, що розглядається. Аналіз та порівняння таких варіантів проводяться за такими критеріями:

• ефективність втілення відповідної стратегічної цілі урядової політики та вплив варіанта пропонованого рішення на її інші важливі напрями;

• суттєві наслідки та ризик, пов’язані з втіленням відповідного варіанта, такі як фінансово-економічні (включаючи вартість запровадження нових положень), правові, соціальні, міжнародні тощо.

У четвертому розділі "Узгодження" чітко визначаються будь-які протилежні точки зору та розбіжності в позиціях заінтересованих ОВВ, які виникли в ході консультацій та узгодження запропонованого варіанта рішення.

У розділі "Оптимальний варіант" рекомендується прийняття КМУ оптимального варіанта рішення, дається перелік аргументів на його користь.

В останньому шостому розділі концепції надається вичерпний перелік заходів, які мають бути здійснені для впровадження рекомендованого рішення (перелік нормативно-правових актів, які потрібно прийняти, адміністративних заходів, питання кадрового забезпечення тощо).

Затверджується концепція розпорядженням КМУ. Проект такого розпорядження повинен містити пропозиції щодо рішення КМУ з детальним описом всіх суттєвих складових обраного варіанта.

Таким чином, головними завданнями концепції майбутнього закону є, по-перше, чітке відображення основної ідеї майбутнього нормативного акта, його задуму, шляхів, методів, засобів та механізмів організаційно-законодавчого розв’язання певної суспільної проблеми; по-друге, наявність основних засадних положень проекту в цілому та його складових частин; по-третє, визначення структури проекту, розміщення матеріалу по розділах і главах, шляхів подальшої роботи по його змістовній підготовці і техніко-юридичному оформленню.

У зміст концепції проекту включаються такі параметри, як його загальний зміст, основні ідеї, характеристика і загальний план. В залежності від наукової обґрунтованості концепції визначаються терміни прийняття акта, перевіряється його якість і ефективність. У концепції нормативного акта вказується також і віднесення його до відповідного ієрархічного рівня правової системи, що є особливо важливим на даному етапі її формування.

Наступним етапом розробки проекту нормативно-правового акта (за умови прийняття відповідної концепції) є формулювання його тексту.

Підготовка тексту проекту нормативно–правового акта – це спеціалізована юридична діяльність, яка вимагає спеціальних знань і відповідної практики. Ця робота не може виконуватися будь-яким юристом, адже такий досвід не набувається ні в процесі юридичної освіти, ні в ході звичайної юридичної практики. Підготовка тексту проекту вимагає систематичного і часто дуже прискіпливого використання специфічних навичок проведення аналізу та редагування проекту.

Головним завданням робочої групи при підготовці тексту є перенесення концепції проекту у площину єдиної системи нормативних правил.

Нормотворча діяльність передбачає чітке уявлення робочої групи про правову норму, її структуру та види. Таке знання теоретичних засад дозволяє доцільно розташувати матеріал проекту у логічній послідовності його нормативно-правового змісту.

Основні аспекти змісту та структури правової норми.

Загальний характер правових норм означає відсутність конкретності (персоніфікації) адресату та неодноразовість їх дотримання, виконання та застосування.

Правова норма складається з трьох структурних частин або елементів, що називаються у юридичній теорії і практиці гіпотезою, диспозицією і санкцією.

Завдяки їх органічному зв’язку утворюється цілісна єдність правової норми, що дозволяє досягти головної мети її створення – здатності ефективно врегулювати певне коло суспільних відносин.

Одним із способів внутрішньої організації, а також зовнішнього прояву правових норм, який засвідчує їх державну загальнообов’язковість, є нормативно-правовий акт.

Нормативно-правовий акт – це письмовий документ компетентного органу, в якому закріплено забезпечуване ним формально обов’язкове правило поведінки загального характеру.

За юридичною силою нормативно-правові акти поділяються на закони та підзаконні нормативно-правові акти.

Закон – це нормативно-правовий акт вищого представницького органу державної влади або самого народу, який регулює найбільш важливі суспільні відносини, виражає волю й інтереси більшості населення і має вищу юридичну силу щодо всіх інших нормативно-правових актів.

Підзаконні нормативно-правові акти – це нормативні акти компетентних органів, що видаються на підставі закону, відповідно до закону і для його виконання.

Але розробка проекту нормативно-правового акта вимагає не тільки досконалого володіння теоретичними категоріями, а й вміння орієнтуватись в усьому правовому масиві з його недоліками та прогалинами, вміння змоделювати правові наслідки застосування майбутнього закону як окремо, так і в поєднанні з діючими нормативними актами в цій сфері.

З цією метою, крім глибоких теоретичних знань, робоча нормопроектна група повинна володіти досить великим обсягом інформації, що стосується або може стосуватись сфери дії майбутнього нормативного акта.

Діяльність робочої нормопроектної групи повинна спиратись на певні правила інформаційного забезпечення.

Запитувана та надана інформація повинна бути об’єктивною та достовірною, завчасною та повною, її об’єм та характер повинні відповідати стадіям нормотворчого процесу, бути доступними та зручними при користуванні.

Так, інформаційне забезпечення нормотворчого процесу припускає використання інформації різних видів:

• про фактичний стан регульованої сфери суспільних відносин, а також про можливі тенденції та перспективи їх розвитку;

• про стан законодавства, наявність актів у цій сфері правовідносин;

• про закордонний досвід правового регулювання цієї сфери;

• наукової інформації, яка включає концепції, теоретичні розробки проблем;

• розрахункової - яка включає економічну, комерційну, фінансову, демографічну, технічну інформацію;

• прогнозної інформації щодо можливих наслідків дії нормативно-правового акта;

• соціальної інформації – суспільної думки;

• альтернативних проектів та варіантів рішень;

• експертних оцінок та висновків.