1.1. Признаки государственной службы.
Государственная служба характеризуется следующими признаками:
1) это профессиональная деятельность.
2) это деятельность, осуществляемая лицами, занимающими государственные должности;
3) это деятельность, которая имеет определенные цели:
а) непосредственную реализацию государственно-властных полномочий;
б) обеспечение выполнения функций государственных органов.
Указанные цели могут быть представлены как в совокупности, так и в качестве альтернативных целей.
Исходя из указанного определения понятия государственной службы, можно дать общее определение понятия службы как профессиональной деятельности лиц, занимающих соответствующие должности, осуществляемой в целях непосредственной реализации властных полномочий и (или) обеспечения выполнения функций органов или организаций независимо от форм собственности.
2. Особенности правовое регулирование государственной службы в Республике Беларусь
Закон о госслужбе распространяется на государственных служащих всех государственных органов. В то же время особенности службы в отдельных государственных органах устанавливаются законами о конкретных государственных органах - Законом о прокуратуре, Законом о судоустройстве и статусе судей, Законом о нотариате и нотариальной деятельности [5] и др. Особенности государственной службы в некоторых государственных органах устанавливаются и другими нормативными правовыми актами, к которым следует отнести уставы и положения о дисциплине, действующие в ряде сфер государственной деятельности, положениями о конкретных государственных органах и их подразделениях, содержащих нормы о статусе этих органов или должностных лиц.
В то же время часть третья статьи 7 Закона "О государственной службе в Республике Беларусь" предусматривает, что действие названного Закона не распространяется на военнослужащих, лиц начальствующего и рядового состава органов внутренних дел, органов и подразделений по чрезвычайным ситуациям, органов финансовых расследований Комитета государственного контроля Республики Беларусь, если иное не предусмотрено законодательными актами. Однако из содержания приведенной нормы не следует, что служба в названных органах не является государственной службой. Речь идет только о специальном правовом регулировании указанных видов служб.
Например, Закон Республики Беларусь от 5 ноября 1992 г. "О воинской обязанности и военной службе" (в редакции Закона от 22 июля 2003 г.) предусматривает, что воинская служба - особый вид государственной службы, включающий прохождение военной службы или службы в резерве Вооруженных Сил Республики Беларусь, военных или специальных сборов в период состояния в запасе Вооруженных Сил Республики Беларусь или других войск и воинских формирований Республики Беларусь. Соответствующими нормативными правовыми актами определено, что служба в органах внутренних дел, служба в органах финансовых расследований (финансовой милиции), служба в органах и подразделениях по чрезвычайным ситуациям являются видами государственной службы Республики Беларусь [6]. В то же время Закон о госслужбе не указывает, что служба в вышеперечисленных органах является государственной службой и не регулирует взаимосвязь отдельных видов государственной службы. С учетом изложенного полагаем, что Закон о госслужбе следует дополнить нормой о видах государственной службы - гражданской, военной, правоохранительной (в органах прокуратуры, в органах внутренних дел, в органах финансовых расследований, в органах и подразделениях по чрезвычайным ситуациям), с указанием на регулирование этих видов службы специальными нормативными актами.
Следует отметить, Федеральным Законом РФ от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ "О системе государственной службы" [7] установлено, что государственная гражданская служба является одним из видов государственной службы и вместе с военной службой и правоохранительной службой составляют систему государственной службы.
Согласно законодательству Республики Беларусь к государственным служащим относятся все лица, которые занимают должности в государственных органах, перечисленных в статье 7 Закона о госслужбе (за исключением лиц, занимающих должности работников, осуществляющих техническое обслуживание и обеспечивающих деятельность государственных органов).
Таким образом, из перечня государственных должностей следует исключить должности депутатов, поскольку орган законодательной (представительной) власти работает на коллегиальной основе и отдельный депутат не может, по сути, выполнять полномочия представительного органа. Необходимость этого исключения, как верно указывает А.Ф.Ноздрачев, обусловлена тем, что Конституция понятие "должность" нигде не соединяет с термином "депутат" [8]. Не следует относить к государственным служащим судей всех судов Республики Беларусь. Это подтверждается мировой практикой, которая не относит лиц, занимающих должности судей, к государственным служащим.
Дискуссионным является вопрос о включении в число государственных служащих так называемых политических государственных должностей. Этот вопрос в различных странах решается по-разному. В российском законодательстве эти должности полностью выведены из сферы государственной службы. В Украине Закон "О государственной службе" также не применяется к высшим политическим должностям. В Кыргызской Республике на министров и других лиц, назначаемых Президентом или избираемых законодательным органом, законодательство о государственной службе распространяется в части, касающейся условий прохождения службы и ограничений по службе. Порядок же назначения и освобождения от должности этих лиц регулируется специальными законами [9].
Государственная служба представляет собой комплексный правовой институт, отношения в котором имеют неоднородный характер и поэтому регулируются нормами различных отраслей права. Так, отношения по организации государственной службы, содержание государственной службы, ее принципы, уровни и взаимосвязи по видам, должности, их классификация и реестры регулируются преимущественно конституционным и административным правом, а отношения, связанные с поступлением на государственную службу, ее прохождением и прекращением государственно-служебных отношений, - нормами трудового и пенсионного права.
Эта особенность регулирования отношений государственной службы отражена в Законе о госслужбе. Предусмотрено, что на отношения, связанные с государственной службой, не урегулированные данным Законом и иными актами законодательства, распространяется действие норм трудового, пенсионного и иного законодательства (статья 1 Закона).
Государственная служба по Закону о госслужбе - профессиональная деятельность лиц, занимающих государственные должности, осуществляемая в целях непосредственной реализации государственно-властных полномочий и (или) обеспечения выполнения функций государственных органов. Этим подчеркивается характер деятельности лиц - субъектов государственной службы - непосредственная реализация государственно-властных полномочий и обеспечение функций государства.
Из определения государственной службы вытекает и понятие государственного служащего, представляющего собой одну из базовых категорий института государственной службы. Закон определяет, что государственным служащим является гражданин Республики Беларусь, занимающий в установленном законодательством порядке государственную должность, наделенный соответствующими полномочиями и выполняющий служебные обязанности за денежное вознаграждение из средств республиканского или местных бюджетов либо других предусмотренных законодательством источников финансирования. Подчеркнута обязательность принадлежности к гражданству Республики Беларусь для занятия должности государственного служащего.
К государственным должностям не относятся должности, включенные в штатное расписание государственного органа в целях технического обслуживания и обеспечения деятельности этого органа. Перечень таких должностей утвержден постановлением Министерства труда и социальной защиты Республики Беларусь от 17 октября 2003 г. N 123 [10].
Особенностью правового регулирования государственной службы в Республике Беларусь является то, что государственная служба понимается как вид трудовой деятельности, где работником является государственный служащий, а нанимателем - государственный орган. Гражданин поступает на государственную службу на условиях контракта, заключаемого в установленном трудовым законодательством порядке. После назначения на должность для государственных служащих возникают государственно-служебные отношения, на которые распространяются основные положения Трудового кодекса Республики Беларусь. Государственные служащие входят в штат государственного органа, выполняют трудовую функцию по определенной одной или нескольким должностям, профессиям, специальностям соответствующей квалификации, подчиняются правилам внутреннего трудового распорядка, существующим в государственном органе. Назначение на должность оформляется приказом (распоряжением) соответствующего должностного лица государственного органа и является оформлением поступления на государственную службу в соответствии с заключенным с ним контрактом - видом трудового договора.
В то же время государственные служащие - это особая категория работников, регулирование труда которых имеет существенные особенности.