Введение
Необходимым атрибутом любого государства, без которого оно не может существовать и нормально функционировать, является аппарат власти и управления, реализующийся в деятельности соответствующих органов. С помощью этих органов и работающих в них людей государство обеспечивает организованность и порядок в любой сфере общественной жизни.
Что же собой представляет понятие "служба"? Для нашего лексикона оно представляется привычным, поскольку нередко звучит применительно к государственной, военной службе, службе в органах внутренних дел, в налоговой инспекции и т.п.
По сути, каждый человек, работающий в той или иной сфере деятельности, служит своему делу. Его профессия, специальность, квалификация требуют от него соответствующей отдачи, что связано с выполнением возлагаемых на него определенных обязанностей. Но понятие "служба" в качестве правового имеет несколько иной оттенок. Обратимся к законодательному определению понятия государственной службы как разновидности службы, которое содержится в Законе Республики Беларусь от 14 июня 2003 г. "О государственной службе в Республике Беларусь". В ст. 2 этого Закона она определена как профессиональная деятельность лиц, занимающих государственные должности, осуществляемая в целях непосредственной реализации государственно-властных полномочий и (или) обеспечения выполнения функций государственных органов.
1. Понятие и общая характеристика государственной службы
Государственная служба как правовой институт в Республике Беларусь получила правовое регулирование только с 1993 года, когда впервые был принят Закон от 23 ноября 1993 г. "Об основах службы в государственном аппарате" [1]. С этого времени в законодательстве и в научном обороте появился новый термин "служащие государственного аппарата". Ранее работники органов государственной власти и управления, как и другие работники умственного труда, не относящиеся к категории рабочих, именовались служащими. Трудовое законодательство в отношении лиц, работающих по трудовому договору, содержало понятия "рабочие" и "служащие". Работники государственных органов именовались "служащие", и их труд регулировался исключительно нормами трудового законодательства.
Законом "Об основах службы в государственном аппарате" были законодательно закреплены основные принципы государственной службы, перечень прав и обязанностей служащих государственного аппарата, порядок прохождения государственной службы, основания ее прекращения. Названным Законом было положено начало реформированию в Республике Беларусь государственной службы, созданию профессионального аппарата государственных служащих. Однако этот Закон регулировал только основные положения института службы в государственном аппарате, при этом многие статьи имели отсылочный характер. С 1994 года в Республике Беларусь принято более 60 нормативных правовых актов различного уровня, касающихся службы в государственном аппарате, правового положения государственных служащих, их прав, обязанностей, социальных и материальных гарантий. В то же время, несмотря на значительный массив нормативных правовых актов, многие важнейшие аспекты государственной службы, требующие правового регулирования, решены не были. Сложившееся положение требовало разработки и принятия нового закона о государственной службе, причем закона именно о государственной службе, а не о службе в государственном аппарате (в подавляющем большинстве государств работники государственных органов именуются государственными служащими, а не служащими государственного аппарата). Необходимо было принять единый нормативный правовой акт на уровне закона, в котором следовало систематизированно изложить положения, касающиеся государственной службы, правового статуса государственных служащих, прохождения и прекращения государственной службы.
В новом Законе Республики Беларусь от 14 июня 2003 г. "О государственной службе в Республике Беларусь" [2] (далее - Закон о госслужбе) сохраняется преемственность по отношению к положительным предписаниям действовавшего национального законодательства о государственной службе, содержащимся в многочисленных нормативных правовых актах различной юридической силы, которые объединены в единый акт на уровне закона. Кроме того, учтена и применена позитивная зарубежная практика правового регулирования государственной службы применительно к условиям нашего государства. Закон о госслужбе стал заметной вехой обновления национального законодательства о государственной службе. Он знаменует собой качественные изменения в правовом регулировании всех вопросов государственной службы. В целом позитивно оценивая действующий Закон о госслужбе как нормативный правовой акт, в котором достаточно полно определены принципы государственной службы, порядок поступления и прохождения службы, порядок формирования резерва кадров, аттестации, присвоения классов, служебного продвижения, правовой статус государственного служащего, основания прекращения государственной службы и многие другие вопросы, следует все же отметить отдельные недостатки данного Закона. Его нормы содержат некоторые противоречивые предписания, имеются пробелы в правовом регулировании отдельных вопросов государственной службы. В частности, как и ранее действовавший Закон "Об основах службы в государственном аппарате", новый Закон о госслужбе имеет много отсылочных норм, требующих подзаконного регулирования отдельных вопросов государственной службы. Реализация нового Закона о госслужбе повлекла необходимость принятия "около 20 подзаконных актов, направленных на регулирование отдельных вопросов функционирования института государственной службы, создание механизма обеспечения нормативных предписаний Закона, не считая актов специального законодательства, направленного на регулирование правового статуса отдельных категорий государственных служащих, служебных отношений в сфере милитаризованной государственной службы, а также актов правоприменения" [3].
Закон о госслужбе устанавливает перечень органов, занятие должностей в которых относится к государственной службе, а лица, занимающие эти должности, являются государственными служащими. Так, к указанным органам отнесены Палата представителей и Совет Республики Национального собрания Республики Беларусь и их секретариаты; Правительство Республики Беларусь и его Аппарат; Конституционный Суд Республики Беларусь и его Секретариат, Верховный Суд Республики Беларусь, Высший Хозяйственный Суд Республики Беларусь, иные общие и хозяйственные суды и их аппараты; Администрация Президента Республики Беларусь, Государственный секретариат Совета Безопасности Республики Беларусь, Управление делами Президента Республики Беларусь, иные государственные органы, непосредственно обеспечивающие деятельность Президента Республики Беларусь; органы Комитета государственного контроля Республики Беларусь, органы Прокуратуры Республики Беларусь, Национальный банк Республики Беларусь, Центральная комиссия Республики Беларусь по выборам и проведению республиканских референдумов и ее аппарат; министерства, иные республиканские органы государственного управления, их территориальные подразделения; дипломатические представительства, консульские учреждения и миссии Республики Беларусь; местные Советы депутатов и их аппараты, исполнительные и распорядительные органы и их аппараты; государственные нотариальные конторы; таможенные органы; иные государственные органы и приравненные к ним в соответствии с законодательством государственные организации.
Таким образом, в настоящее время государственная служба понимается как "деятельность определенной категории служащих в органах государственной власти на профессиональной основе, выражающей систему отношений, складывающихся при осуществлении ими полномочий государственных органов" [4].