Глава 3. Систематизация правовых актов как средство повышения их эффективности (я.В. Гайворонская)

Правовые акты – один из стыков правовой теории и практики. Огромный массив правых актов и документов, предусмотренных различными отраслями законодательства; возросший документооборот в деятельности как государственных, так и коммерческих структур; практика издания актов, сложившаяся в деятельности государственных органов; увеличившиеся возможности издания актов автономного регулирования физическими и юридическими лицами; и, как результат, неопределенность юридической природы, правовых последствий и степени обязательности многих актов, – все это настоятельно требует упорядочения, причем упорядочения законодательного, централизованного.

Значимость работы по созданию системы правовых актов признается в последние годы многими учеными. Появился ряд серьезных работ, посвященных системе правовых актов Российской Федерации. Как справедливо указывает О.В. Шопина, «последовательное выстраивание системы правовых актов может оказать существенное воздействие на совершенствование правотворческой, правоинтерпретационной и других форм реализации правовой политики государства»¹. В связи с этим одним из важнейших путей нормализации и повышения качества жизни общества является упорядочение правовых актов-документов, приведение их в системное целое, где части не противоречат, а взаимодополняют друг друга². Кроме этого, выстраивание системы правовых актов необходимо для оптимизации механизма правового регулирования и будет способствовать преодолению кризисных явлений в российской правовой системе³. В специальной литературе подчеркивается, что лишь комплексный подход к организации централизованной системы актов-документов (как нормативных, так и правоприменительных, а также правоинтерпретационных и др.) позволит создать единое правовое поле в рамках всего государства¹. А.В. Малько и Н.В. Исаков указывают на систему правовых актов как важнейший элемент единого информационно-правового пространства, которое, в свою очередь, является необходимым условием благоприятного развития российской юридической жизни². В этой связи предлагается систематизировать акты-документы как по их видам (нормативная, правоприменительная, интерпретационная систематизация), так и в целом (общая, родовая, видовая систематизация), что приведет к созданию пирамиды правовых актов³.

Идея о необходимости видовой и общей систематизации правовых актов в последние годы активно лоббируется в научных кругах⁴. В связи с этим предлагается обособить специальную науку – систематику правовых актов, которая бы решала вопросы эффективной общеродовой (синтетической) систематизации правовых актов и включила бы в себя в качестве составной части другую науку – систематику законодательства⁵.

В современных условиях понятие «система правовых актов» является самостоятельной юридической категорией, имеющей огромное практическое значение и представляющей собой важнейшее направление развития юридической науки. Без нее бессмысленно вести речь об эффективности правовых актов, повышении качества правореализационной и правоприменительной деятельности и гармонизации правовой жизни общества в целом. Как верно отмечают исследователи, «прежде чем упорядочить общественные отношения, в первую очередь необходимо привести в порядок правовую форму и те юридические акты, которые ее составляют»¹.

Официальное регулирование вопросов, связанных с правовыми актами, весьма фрагментарно. Проект закона о нормативных правовых актах находится на рассмотрении в Государственной Думе много лет и параллельно продолжает обсуждаться в юридической науке. Первоначальная концепция документа требует существенных изменений, на чем и настаивают исследователи². Значимость документа в современных условиях огромна, его отсутствие тормозит прогрессивное развитие правовой жизни российского общества. С этой точки зрения абсолютно обоснованными являются все настойчивее звучащие предложения о том, что статус «закона о законах» должен быть повышен с «федерального» на «федеральный конституционный», ибо он является органической частью Конституции РФ, ее логическим продолжением³. При этом уже очевидна настоятельная потребность более широкого комплексного урегулирования данной сферы, т.е. создания законодательства о правовых актах в целом. Большое число актов неопределенной или смешанной юридической природы порождают юридические коллизии и затрудняют правореализационную практику. Многие очерченные вопросы могут быть разрешены исключительно законодательным путем. Исследователи системы правовых актов считают необходимым принять специальный нормативный акт «О системе правовых актов» на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. Причем система муниципальных правовых актов должна быть встроена в качестве подсистемы (блока) в систему региональных актов. Последняя же соответственно будет выступать составной частью системы федеральных законов¹.

Представляется, что законодатель в этой сфере должен приоритетным образом решить две проблемы. Во-первых, уточнить правомочия отдельных субъектов на издание тех или иных правовых актов, параллельно четко сформулировав требования юридической техники в отношении документов различных видов. Во-вторых, ввести ограничения на издание уполномоченными субъектами актов, не предусмотренных законодательством, т.е. актов и документов неопределенной правовой природы, в отношении которых затруднительно определить их юридические последствия.

С другой стороны, законодательное регулирование невозможно без проработанной и четко сформулированной теоретической концепции, которая может быть положена в основу правотворческой деятельности. Анализ юридической литературы по исследуемой тематике позволяет с сожалением констатировать, что и в рамках юридической науки нет комплексной теории правовых актов, их системы, которая могла бы стать основой официальной систематизации всего массива правовых актов. В настоящее время нет определенности ни с понятием документа, ни с определением критериев официального документа, ни с понятием нормативного правового акта, ни с определенностью терминологии официальных источников в части употребления терминов «правовые акты», «нормативно-правовые акты» и т.д., равно как нет единообразия и в трактовке интерпретационных актов, их допустимых видов и критериев их обязательности и применимости.

Две стороны проблемы, очерченные нами, тесно взаимосвязаны. Создавать жизнеспособную теоретическую концепцию в отрыве от практики и имеющегося законодательного регулирования невозможно. И здесь неясности правовой регламентации часто не позволяют ученым выйти на более высокий уровень комплексной разработки проблемы, принуждая оставаться в рамках трактовки законодательства. Ведь теория, несогласующаяся с действующим законодательством, будет, мягко говоря, малополезна. При этом отсутствие «правильной», структурированной и четко сформулированной теории правовых актов тормозит законодательное регулирование этой сферы.

Разработка концепции правовых актов – комплексная научно-практическая проблема, которая должна решаться согласованными усилиями ученых, практиков и законодателя.

Логичная, внутренне согласованная, непротиворечивая и, как следствие, практически применимая система правовых актов есть следствие целенаправленной деятельности по их систематизации. На проблеме систематизации правовых актов необходимо остановиться подробнее.

Систематизация буквально означает приведение чего-либо в систему¹. С точки зрения «Юридического словаря», систематизация представляет собой процесс упорядоченного расположения каких-либо объектов (элементов, предметов и т.д.), осуществляемый по сходству или различию присущих им признаков, выделяемых на основе заранее установленных причинно-следственных связей².

Представляется, что термин «систематизация» применительно к правовым явлениям можно употребить в разных контекстах. В первом контексте в прикладном значении систематизация понимается как деятельность по упорядочиванию правовых явлений, сознательно организованный процесс упорядочения. В этом случае важны две характеристики систематизации. Во-первых, акцент делается именно на сознательно организованную и сознательно осуществляемую деятельность по упорядочению; во-вторых, имеются в виду ситуации, когда существует ранее созданная (или познанная, применительно к объективным явлениям) система и ставится задача привести отдельные явления (их совокупность) в соответствие с этой системой. В этом смысле говорят о систематизации законодательства, систематизации нормативно-правовых актов, систематизации права. Многие юридические словари и учебники определяют систематизацию законодательства как деятельность по приведению нормативно-правовых актов в единую упорядоченную систему¹. Обычно именно в этом контексте систематизация освещается в учебной литературе и в этом смысле термин является распространенным, известным и ученым, и практикам. Достаточно много внимания проблемам систематизации в праве уделил в своих трудах С.С. Алексеев. Под систематизацией в праве он понимает деятельность по обеспечению системности права, по приведению действующих нормативных актов в единую, согласо­ванную цельную систему². Здесь систематизация выступает, с определенными оговорками, как внешняя обработка некого массива правовых явлений. Цель такой систематизации – обеспечить удобство пользования правовым материалом. «Систематизация, – пишет В.М. Сырых, – прежде всего, используется в качестве эффективного способа обеспечения субъектов права необходимой правовой информацией»³.

Как видим, по сложившейся в правоведении традиции, термин «систематизация» в указанном значении применяется в узком смысле, т.е. под ним понимают систематизацию норм права (или еще уже – нормативно-правовых актов, законодательства).

Однако сам термин предполагает и другое значение и во втором контексте может пониматься как приведение в систему, упорядочение, причем в этом случае упор делается на создание, разработку самой этой системы. В таком понимании смысловая нагрузка термина шире, она предполагает, во-первых, разработку внутренне согласованной, целостной системы, в рамках которой возможен дальнейший анализ и использование правовых явлений, а, во-вторых, упорядочение массива правовых явлений в соответствие с заранее заданной системой.

Когда мы говорим о проблемах систематизации правовых актов, то первой по значимости проблемой, по нашему мнению, является именно разработка базовой системы правовых актов, способной охватить все сложившееся в практике их многообразие.

Систематизацию можно рассматривать как проявление более общей категории – системного подхода к анализу правовых явлений. М.Н. Марченко в своем исследовании источников права подчеркивает такие качественные особенности последних, как системный и иерархический характер¹. Говоря об источниках позитивного права, М.Н. Марченко подчеркивает, что системность изначально «заложена» в самой их природе и в характере как правовых феноменов, существующих и функционирующих не отдельно, а тем более – не изолированно друг от друга, а в тесной взаимосвязи и взаимодействии друг с другом². Именно в силу этого наиболее эффективным подходом к познанию источников права будет именно системный подход³. Последний позволяет подходить к анализу форм позитивного права не как к механически созданной совокупности правовых институтов, а как к естественным путем сформированной, целостной системе.

Представляется, что подобные рассуждения о природе источников права можно по аналогии перенести и на правовые акты. С этой точки зрения систематизация будет выступать не в качестве произвольной и достаточно субъективной деятельности по упорядочению нормативных правовых актов, осуществляемой для достижения удобства пользования последними, а как проявление общей закономерности формирования и развития правового материала. Упорядочение части системы без учета характеристик целого представляется малоперспективным. Возможно, этим отчасти объясняются многие современные проблемы юридической техники, правотворчества и практики правоприменения¹. Мы имеем в виду, что анализ и упорядочение отдельной группы правовых явлений должны осуществляться с учетом системных связей этих явлений, в противном случае неизбежны противоречия между отдельными правовыми институтами и явлениями. Систематизировать отдельную группу правовых явлений, оттачивать их внутригрупповые связи можно только после того, как найдено место этой группы в более общей целостности и учтены закономерности последней. Систематизация как деятельность по упорядочению чего-либо должна строиться на разработанной (либо правильно понятой) системе явлений. С этих позиций систематизация нормативно-правовых актов должна быть частью более обширных процессов и целостностей, например, систематизации источников права или систематизации правовых актов. Поэтому имеющиеся разработки по систематизации нормативно-правовых актов, при всей их значимости², недостаточны на сегодняшний день, ибо касаются только уточнения разработанного подхода к систематизации законодательства или норм права. Мы уже отмечали выше, что в юридической литературе сложились определенные шаблоны словоупотребления, связанные с термином «систематизация». В юридической лексике прочно закрепились стереотипы «систематизация законодательства», «систематизация нормативно-правовых актов», реже используется более широкий вариант «систематизация норм права». Все это имеет отношение к нормативно-правовым актам и сам термин «систематизация» употребляется для обозначения деятельности по приведению актов в систему по заранее известным формам и параметрам. Так, традиционно выделяют такие формы систематизации норм права, как кодификация, инкорпорация, учет и консолидация. Критериями систематизации при этом выступают предметные, отраслевые параметры и иерархичность актов. Все эти моменты не решают проблемы систематизации правовых актов в целом. Применительно к упорядочению всего массива правовых актов необходимо говорить о систематизации в смысле первоначальной разработки базовой системы актов и ее параметров.

В общетеоретическом и философском плане «система» определяется далеко неоднозначно. М.Н. Марченко, проанализировав философские подходы, выделил несколько определений. Так, система понимается как определенная совокупность элементов (вещей, свойств, признаков, понятий, словом, любых дискретных образований материального и духовного характера), находящихся в определенной взаимосвязи, которая придает данной совокупности целостный характер; как некоторое упорядоченное, организованное множество элементов, образующих определенную целостность, свойства которой не сводятся к свойствам составляющих его элементов; как комплекс взаимодействующих элементов; как отграниченное множество взаимодействующих элементов¹. Во всех этих определениях есть что-то общее, а именно взаимосвязанное множество¹.

Выстраивание единой системы правовых актов является, по нашему мнению, одной из наиболее насущных проблем современной юриспруденции. Это проблема практического характера. Огромный массив правовых актов, а также все расширяющийся круг субъектов их издания давно уже ставят вопрос о законодательном урегулировании этих отношений. Однако, прежде чем осуществить законодательное регулирование этого вопроса, нужно определиться с единой, внутренне непротиворечивой концепцией в отношении понятия и классификации правовых актов. В основе системы правовых актов должна лежать определенная классификация.

Возникающее в реальной действительности множество правовых актов очень трудно сделать обозримыми и сопоставимыми. Невозможно их использовать в разных отраслях права, если не будет однозначного понимания их видов, общих и специфических признаков, соотношения между собой. Единство же понятийного и нормативного подходов гарантирует от хаотического возникновения актов и их «столкновений» между собой. Требуется упорядочение нормативного массива, которое достигается введением классификации правовых актов. Речь идет об определении видов актов с присущими им свойствами, об установлении их перечня и степени юридической силы.

Такая систематизация актов, как отмечает Тихомиров Ю.А.², служит важным средством влияния на использование понятий и видов актов во всех отраслях права. Причем в рамках теории государства и права формируются представления и взгляды по данному вопросу, а в отраслях конституционного и административного права, области международного публичного права создается нормативная классификация актов. Тем самым она вводится в действие и становится общеобязательной.

Современный этап развития правовой системы Российской Федерации характеризуется возрастанием роли технологий построения различных систем классификации правовых актов как важного элемента принятия правовых решений любого уровня, обеспечения правовой информацией государственных и общественных структур, а также граждан и в итоге – формирования единого информационно-правового пространства страны. Для этого, как отмечается в литературе, необходима классификация, отражающая массив правовых актов во всем их многообразии и динамике¹. Развитие глобальных компьютерных сетей, предполагающее системный подход, позволяет охватить огромный объем правовой информации.

На сегодняшний день значимость проблемы классификации правовых актов признается и на законодательном уровне. Общая концепция современной классификации правовых актов, разработанная по заказу Российского фонда правовых реформ² и принятая за основу впоследствии при издании Указа Президента РФ от 15 марта 2000 г. N511 "О классификаторе правовых актов"³, является примером научного подхода к проблеме классификации правовых актов, разрабатывает принципы классификации по различным основаниям, назначению и функции системы классификации, информационному массиву, основным группам пользователей, структуре предметного классификатора.

В перечень информационного массива, подлежащего классификации, включены все правовые акты, нормативные и индивидуальные, в том числе судебные решения, международные и внутригосударственные договоры. Также не исключается возможность включения в эту систему научной доктрины.

Такой широкий перечень правовых актов необходим для возможности более полного изучения действующего законодательства и его применения на практике. Это важно как для юристов-практиков, так и для работы законодательных органов и других структур, занимающихся систематизацией действующего законодательства. Судебные решения, индивидуально-правовые акты, акты договорного права – это результат применения действующего законодательства, который помогает в практическом применении законодательства, а также указывает на его недостатки и пробелы.

В настоящее время классификатор правовых актов используется в новых системах семейства КонсультантПлюс. Кроме этого, классификатор используется в рамках создания федерального регистра нормативных правовых актов, который ведется Министерством юстиции РФ во исполнение Указа Президента РФ от 10.08.2000 г. № 1486 «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации» и принятых на его основе документов¹. Федеральный регистр ведется в целях обеспечения контроля за соответствием нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации Конституции Российской Федерации и федеральным законам, конституционного права граждан на получение достоверной информации, создания условий для получения информации о нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации органами государственной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами и организациями. При включении нормативного правового акта в регистр проводится юридическая обработка акта, одним из элементов которой является определение нормативности акта. Определение нормативности акта осуществляется на основе разъяснений и рекомендаций, утвержденных Минюстом РФ, следовательно, законодатель в этой части также исходит из определенной классификации правовых актов (на нормативные и ненормативные).

Таким образом, классификация правовых актов имеет важнейшее значение не только для содержательного познания сущности института правового акта, но и для практического применения правовых актов, для их поиска и эффективной работы с ними.

Если обобщить все сказанное, можно выделить ряд основных задач, с решением которых связана проблема систематизации правовых актов РФ. Во-первых, разработка комплексной и внутренне согласованной системы правовых актов РФ, которая бы учитывала нормативный или индивидуальный характер акта, степень его обязательности, правила соотношения с иными актами в системе и другие параметры. Во-вторых, официальное закрепление общей классификации правовых актов РФ. Упоминавшийся выше Классификатор правовых актов не решает полностью данной проблемы, поскольку имеет несколько иные цели, в большей мере связанные с созданием системы поиска правовой информации и ориентирован в большей степени на предметно-отраслевые критерии классификации. Мы же имеем в виду законодательное закрепление основных видов правовых актов, необходимое для упорядочения правотворческой, правоприменительной и правореализационной деятельности. В основе такой классификации должны лежать, по нашему мнению, критерии, учитывающие юридическую силу и особенности правовой природы отдельных видов актов. Для решения этих задач необходимо, в-третьих, определиться с общим родовым понятием правового акта, а также четко сформулировать понятия правовых актов отдельных видов. Все эти вопросы связаны друг другом. Так, только определившись с понятиями актов отдельных видов, можно формировать их классификации и вырабатывать комплексную систему актов. С другой стороны, понятия отдельных разновидностей актов зависят от выделяемых видов.

Указанные три вопроса и образуют, по нашему мнению, проблемы систематизации правовых актов РФ. Прежде всего, необходимо определиться с понятием правового акта.

На сегодняшний день сложились два представления о правовом акте, которые можно обозначить как правовой акт в узком смысле и правовой акт в широком смысле. Традиционно правовой акт употребляется в узком смысле слова, с этой точки зрения он представляет собой официальный документ компетентного органа, направленный на создание каких-либо юридических последствий. Обычно, в зависимости от порождаемых последствий, выделяют три основных вида правовых актов: нормативно-правовые акты, акты толкования (интерпретационные акты) и акты применения права (правоприменительные акты). Эти термины являются устоявшимися и традиционно употребляемыми в юридической доктрине и даже в законодательстве. Однако весь массив правовых актов этим не исчерпывается. При этом иные виды актов являются малоизученными и не систематизированными. Из всех иных актов в некоторых классификациях учитываются только договорные акты, которые существенно отличаются от вышеназванных прежде всего тем, что создаются в отношениях юридического равенства субъектов и представляют собой соглашение сторон, а не документ компетентного государственного органа. Но даже одни только договорные акты делают очевидной неприемлемость определения правового акта, сформулированного выше. Такие признаки, как властность, издание компетентным государственным органом оказываются неприемлемыми в отношении договоров и иных видов правовых актов.

Именно эту проблему и пытаются разрешить авторы, разрабатывающие широкое понимание правового акта. Широкое понимание правового акта должно, во-первых, включать в себя различные формы правовых актов. Практически общепризнано, что правовой акт может существовать не только в письменной, но и в устной форме. Таких актов мало, но, тем не менее, они есть. Во-вторых, широкое понимание правового акта предполагает возможность издания акта не только компетентным государственным органом в рамках отношений власти-подчинения, но и иными субъектами, находящимися в юридически равном правовом положении (как в случае с договорными актами).

С позиций широкого понимания правовой акт можно определить как волеизъявление управомоченного субъекта, совершаемое в определенной форме и в установленных законом случаях, которое порождает юридические последствия в силу прямого указания закона. В отношении признаков правового акта хотелось бы заметить, что наиболее логичным представляется разделение этих признаков на существенные, которые должны быть у любого правового акта, и обычные, которые присутствуют у большей части наиболее значимых правовых актов. Имеющиеся в науке разработки, с этой точки зрения, дают перечни обычных признаков, часто встречающихся, но присущих не всем подвидам правовых актов (это признаки актов-документов компетентных органов). Что касается существенных признаков, в первом приближении можно предложить такой перечень:

• правовые акты содержат волеизъявление лица;

• правовые акты порождают юридические последствия (последние условно можно определить как возникновение субъективных прав, юридических обязанностей или юридической ответственности в результате совершения правового акта);

• правовые акты совершаются управомоченными субъектами;

• правовые акты совершаются в определенной форме (в установленной законом форме, если законодательство предъявляет какие-либо требования к форме акта в определенных случаях, либо в произвольной форме, если такого рода требований в законодательстве не имеется).

В основе системы правовых актов лежит их определенная классификация. Под системой правовых актов предлагается понимать единую, целостную, внутренне структурированную совокупность правовых актов, в рамках которой определяются особенности юридической природы и юридическая сила отдельных актов. Вариантов классификаций правовых актов множество. Так, критериями классификации могут выступать отраслевая принадлежность, форма выражения волеизъявления, юридическая функция акта, содержание, субъекты издания, юридическая сила, порядок принятия, юридическая форма (наименование) и т.д. Однако большая часть предложенных классификаций не может претендовать на роль системообразующих, ибо страдает определенной неполнотой и не позволяет выявить все практически значимые признаки акта, давая одностороннюю характеристику.

Важно чётко отграничивать друг от друга разные виды правовых актов, ибо каждый из них имеет свою собственную природу и выполняет своё предназначение. С точки зрения юридической характеристики акта основное значение имеет такой критерий, как его юридическая функция (иногда ее заменяют на юридические свойства акта). В соответствии с этим критерием правовые акты традиционно подразделяются на нормативный и индивидуальный виды. По верному замечанию Д.А. Керимова, без чёткого разграничения нормативных актов и ненормативных нарушается целостность, системность и стабильность законодательства, иерархичность правовых актов по их юридической силе, вносится хаос в правовую жизнь, позволяя любому государственному органу принимать как нормативные, так и ненормативные правовые предписания. Это в свою очередь порождает неопределённость в законности издания того или иного правового акта, правомочности органа, его издавшего, юридической силе каждого отдельного правового акта. В действующей же правовой системе грань между нормативными и ненормативными актами весьма подвижна и не всегда достаточно чётко определена, что и обуславливает трудности в их разграничении. Преодолеть их можно, руководствуясь теми признаками, по которым целесообразнее всего проводить разграничение между нормативными и ненормативными правовыми актами, а именно: 1) их содержанием и внутренней структурой; 2) способом регулирования ими общественных отношений и характером действия; 3) формой выражения и внешней структурой; 4) порядком принятия, вступления в силу и доведения до сведения исполнителей¹.

Следует согласиться с Д.А. Керимовым, который говорит о том, что необходимо в законодательном порядке установить правила, согласно которым различия между нормативными и ненормативными правовыми актами должны быть чётко, ясно и строго определены². Должны быть оговорены различные формы выражения для нормативных и ненормативных правовых актов (наименование, структура, наличие обязательных атрибутов и т. д.), степень юридической силы, порядок издания, обнародования и вступления в действие отдельно для актов нормативно-правового и отдельно для актов ненормативно-правового характера каждого государственного органа. Реализация этого предложения, по мнению Д.А. Керимова, повысит уровень культуры законотворческой (правотворческой) деятельности, укрепит стабильность действующего законодательства, позволит последовательно проводить в жизнь требования законности³.

Полностью признавая значимость разграничения правовых актов на нормативные и ненормативные, мы, тем не менее, должны признать, что данная классификация не может претендовать на роль обобщающей, системообразующей. В практике встречается большое количество смешанных актов, содержащих одновременно и нормативные, и ненормативные предписания (законы о бюджете, некоторые приказы министерств, акты органов исполнительной власти субъектов федерации). Такое положение, хоть и вызывает нарекания с точки зрения юридической техники, тем не менее, обосновано потребностями практической деятельности и, независимо от нашего желания, составляет существующую реальность. Кроме этого, в практике много актов, определить нормативный или ненормативный характер которых представляется затруднительным, т.к. они демонстрируют какой-либо один из признаков нормативности – обычно неперсонифицированость, – при этом не имея остальных признаков нормативного акта (продолжительность действия во времени, многократность применения, охват множества жизненных ситуаций). Такого рода акты тоже должны учитываться при разработке общей классификации правовых актов.

Первоочередной задачей для построения системы правовых актов является определение критерия классификации. Представляется, что именно критерий классификации определяет тот факт, что имеющиеся в науке классификации правовых актов не охватывают весь массив последних. Выбор критерия классификации – дело сложное. Ведь отдельные виды актов обладают множеством особенностей, нюансов, сходством в одних характеристиках и различием в других.

Рассмотрим те из имеющихся в науке классификаций, которые могут претендовать на обобщающий характер.

Наиболее перспективными с точки зрения построения системы правовых актов нам представляются классификации, представленные в работах С.С. Алексеева, Н.В. Исакова, А.В. Малько, О.В. Шопиной. В зависимости от того, какие основные элементы правовой системы выражают правовые акты, С.С. Алексеев выделил четыре их разновидности: нормативные акты, интерпретационные акты, акты применения права, акты реализации прав и обязанностей (в частности, договоры)¹. Эта классификация воспринята и другими авторами². Вторая классификация, весьма распространенная в последнее время и практически основная в юридической литературе, в зависимости от содержания (природы) актов – или, как вариант, от роли актов в механизме правового регулирования, – выделяет нормативные акты, правоприменительные, интерпретационные и договорные³. Как видим, отличаются данные классификации только в одном пункте, выделяя соответственно акты реализации прав и обязанностей и договорные акты.

Неполнота последней классификации состоит в том, что она не учитывает акты негосударственных субъектов, в частности, предусмотренные законодательством обращения граждан (жалобы, заявления, предложения), завещания, доверенности, т.е. тот массив индивидуально-правовых актов, которые нельзя отнести к договорным.

Термин, предложенный в классификации С.С. Алексеева (акты реализации прав и обязанностей), является более широким по содержанию и охватывает собой, помимо договоров, и иные акты, создаваемые частными субъектами. Однако и этот термин представляется нам небезупречным. Дело в том, что традиционно в теории права выделяют следующие основные элементы механизма правового регулирования: нормы права, правоотношения и акты реализации прав и обязанностей. В этом контексте данный термин имеет, несомненно, более широкое содержание и иное значение, чем просто разновидность правового акта. Под актами реализации прав и обязанностей понимаются любые действия физических и юридических лиц, связанные с фактическим воплощением в жизнь их субъективных прав и юридических обязанностей, приобретенных в рамках конкретного правоотношения. Например, вступив в образовательное правоотношение с вузом, студент приобретает массу потенциальных прав: на посещение аудиторных занятий, на пользование библиотечным и аудиторным фондом, на прием у соответствующего преподавателя, на допуск к экзаменам и зачетам, на получение академического отпуска и т.д. (конечно, все права реализуются с соблюдением требований и условий законодательства и локальных актов вуза). В этом смысле посещение студентом лекции или библиотеки будет актом реализации права, но вряд ли это можно считать правовым актом. Такая трактовка правовых актов была бы необоснованно широкой. Или другой пример: в рамках правоотношения купли-продажи продавец обязан передать покупателю определенную вещь. Это будет актом реализации обязанности, но это действие не является правовым актом в исследуемом нами значении этого понятия. Иными словами, термин «акты реализации прав и обязанностей» представляется нам слишком широким по содержанию, что может породить терминологическую путаницу, вместо того, чтобы систематизировать разновидности правовых актов. К тому же при использовании данного термина возникает определенная подмена понятий в отношении правовых актов и элементов механизма правового регулирования (получится, что правовой акт – обязательный элемент правового регулирования на его завершающей стадии, что совсем не так). Нет смысла размывать устоявшиеся конструкции теоретической науки.

Заметим при этом, что, за исключением определенной неполноты и терминологической неточности, рассмотренные классификации представляются нам принципиально верными. Однако нуждаются в дополнении.

В этой связи очень привлекательной и обоснованной выглядит классификация, предложенная Д.Н. Бахрахом и С.Д. Хазановым применительно к актам государственной администрации. Представляется, что данную классификацию можно распространить на правовые акты в целом. По юридическому содержанию авторы выделяют следующие категории актов управления:

1. Нормативные акты. Они устанавливают, изменяют или отменяют юридические нормы, т.е. содержат общие правила, не имеющие конкретного адресата, не обращенные к конкретным лицам, рассчитанные на многократное применение в случаях, предусмотренных их гипотезами.

2. Индивидуальные акты – это, во-первых, решения субъектов административной власти по конкретным вопросам, обращенные к конкретным лицам; в основной массе являются правоприменительными актами, порождают, изменяют, прекращают правоотношения; во-вторых, это правоохранительные, юрисдикционные решения (по спорам, жалобам, использованию принудительных средств).

3. Общие акты. Они содержат либо общие кратковременные предписания (о переносе выходного дня, об очередном призыве на военную службу и т.п.), либо общие требования (повысить требовательность, усилить внимание и т.п.).

4. Смешанные акты, которые одновременно содержат нормы права и правоприменительные решения, либо даже еще и общие требования¹.

Приведенная классификация представляется весьма перспективной в дальнейшей разработке системы правовых актов России. Она удачно решает проблему неопределенности юридической природы некоторых актов. Категории общих и смешанных актов дополняют традиционное деление актов на нормативные и индивидуальные, учитывая те случаи, когда акт содержит лишь некоторые признаки нормативности (общие акты) либо объединяет предписания нормативного и индивидуального характера (смешанные акты). Если дополнить эту классификацию интерпретационными актами, договорными актами, а также актами субъектов без властных полномочий, то получается более или менее полная картина, обрисовывающая современную систему правовых актов России.

Думается, для построения системы правовых актов необходим комплексный критерий, способный учесть различные особенности актов. В противном случае вместо системы правовых актов, мы получим лишь еще одну узкую классификацию. В качестве такого критерия мы предлагаем юридическую природу акта. Юридическая природа акта – это его комплексная характеристика, включающая в себя оценку содержания акта, его юридической функции, а также правового положения субъектов, издающих акт. На основе данного критерия, а также учитывая рассмотренные выше классификации, представляется возможным предложить следующую систему правовых актов российской Федерации:

1) нормативно-правовые акты – это официальные документы компетентных государственных органов, должностных лиц и иных уполномоченных субъектов, которые направлены на возникновение, изменение или отмену норм права;

2) общие акты (акты общего характера) – это волеизъявления компетентных государственных органов, должностных лиц и иных уполномоченных субъектов, которые содержат либо неперсонифицированные предписания кратковременного действия, либо общие требования к поведению субъектов, нуждающиеся в дальнейшей конкретизации. По своей юридической функции общие акты обычно направлены на создание серии правоотношений, адресованы множеству субъектов, но исчерпываются однократным исполнением;

3) смешанные акты – это официальные документы компетентных государственных органов, должностных лиц и иных уполномоченных субъектов, которые одновременно содержат нормы права и правоприменительные решения, либо даже еще и общие требования;

4) интерпретационные акты – это официальные документы компетентных государственных органов, полученные в результате официального толкования и содержащие правоположения, разъяснения смысла юридических норм;

5) индивидуально-правовые акты – это совершенные в требуемой законодательством форме волеизъявления управомоченных субъектов, направленные на возникновение (изменение, прекращение) конкретных правоотношений и/или порождающие юридические последствия для индивидуально-определенных субъектов. В зависимости от субъектов, издающих индивидуально-правовые акты, последние подразделяются на две группы:

- акты применения права (правоприменительные акты) – это официальные волеизъявления компетентных государственных органов, должностных лиц или иных уполномоченных субъектов, содержащие индивидуальные властные предписания, применяющиеся однократно и адресованные конкретным лицам (например, Указ Президента о назначении на должность министра, приказ руководителя учреждения о приеме на работу сотрудника, решение или приговор суда и т.д.);

- индивидуально-правовые акты субъектов без властных полномочий (акты реализации прав и обязанностей) – это совершенные в требуемой законодательством форме волеизъявления управомоченных субъектов, не обладающих властными полномочиями, которые направлены на возникновение (изменение, прекращение) конкретных правоотношений (например, обращения граждан в государственные органы в виде жалоб, заявлений и предложений, завещания, доверенности);

6) договорные акты – это совершенные в требуемой законодательством форме волеизъявления, возникшие в результате соглашения между соответствующими субъектами, содержащие как юридические нормы, так и индивидуально-правовые реше­ния. В зависимости от порождаемых правовых последствий и юридической функции (свойств), договоры подразделяются на нормативные и индивидуальные.

Систематизация правовых актов в смысле разработки комплексной системы классификации правовых актов и ее последующего законодательного закрепления является на сегодняшний день важнейшим условием повышения их эффективности. Эффективность правовых актов зависит от множества факторов. Обобщая, представляется логичным выделить следующие факторы эффективности правовых актов, т.е. группы условий, при наличии которых правовые акты будут осуществляться на практике и будут достигаться цели издания тех или иных актов. Во-первых, экономические факторы. Имеется в виду необходимость экономической обеспеченности правовых актов, наличие у государства соответствующих ресурсов, выделение в бюджете (бюджетах различных уровней) отдельных средств, направляемых на реализацию требований тех или иных актов. Прежде всего, это касается актов нормативных, но в определенном смысле может касаться и иных групп актов (общих и смешанных актов, публичных договоров).

Во-вторых, материально-технические факторы. Имеется в виду обеспеченность реализации правовых актов материально-техническими средствами: специальным оборудованием, зданиями и сооружениями, техникой, особой инфраструктурой, лабораториями и т.д. Этот момент опять-таки касается в первую очередь актов нормативно-правовых, причем прежде всего тех, которые содержат технические нормы и требования. Но в целом материально-техническая обеспеченность повлияет на эффективность всей системы правовых актов.

В-третьих, организационные факторы. Организационная обеспеченность правовых актов предполагает наличие органов и организаций, в чьи функции будет входить реализация положений тех или иных актов. Чтобы обеспечить выполнение правового акта, необходимо нацелить на это существующие государственные органы или создать для этих целей новые структуры. Организационная обеспеченность касается не только эффективности нормативных правовых актов, она распространяется и на иные их группы. Так, необходимы органы, в функции которых будет входить работа с обращениями граждан, выдача разрешительных документов, дача официальных разъяснений и т.д. Четкое правовое закрепление подобных функций за отдельными структурами повышает эффективность не только нормативно-правовых, но и иных актов: индивидуально-правовых актов частных лиц, актов применения и толкования и т.д.

В-четвертых, информационные факторы эффективности правовых актов. Имеется в виду налаженная система официального опубликования актов и правового информирования населения. Причем доступны должны быть не только основные законодательные акты, но и все остальные документы и решения, имеющие юридическое значение.

В-пятых, идеологические факторы. Эффективность правовых актов и формирование устойчивого правопорядка в целом во многом зависит от того, насколько население знает и понимает содержание правовых норм, своих прав и обязанностей, юридические последствия тех или иных действий, уровень своей защищенности в тех или иных ситуациях. Если информационная обеспеченность правовых актов предполагает прежде всего развитую систему ознакомления с официальной правовой информацией, то обеспеченность идеологическая требует широкого распространения адаптированной для неспециалистов информации о правовой действительности. Огромную роль в этом плане играет разъяснительная и пропагандистская деятельность государства. Разъяснения и комментарии специалистов должны быть легко доступны населению через электронные и печатные средства массовой информации, радио и телевидение; хорошо поставленную организацию приема граждан; систему бесплатных консультационных пунктов. Очень важное значение для обеспечение массового правомерного поведения в обществе имеет разъяснение целей и задач издания тех или иных актов, их ожидаемых результатов и общественной пользы. И все это касается не только содержания нормативных правовых актов, но и иных их актов (заявлений и обращений граждан, правовых актов граждан в судебном процессе, актов применения права и т.д.).

В-шестых, юридические факторы эффективности правовых актов. Об этой группе и надо поговорить подробнее. По значимости в современных условиях эту группу факторов надо поставить на первое место, т.к. юридическая некачественность актов снижает действие всех остальных факторов их эффективности. Вопрос о юридических факторах эффективности правовых актов требует отдельного исследования. В рамках данной работы мы не ставим цели дать их исчерпывающий перечень и характеристику. Однако необходимо указать, что к юридическим факторам относится, прежде всего, детально прописанный в законодательстве механизм реализации тех или иных норм, наличие четко прописанной процедуры осуществления тех или иных прав и обязанностей, обеспеченность всех нормативных требований юридическими санкциями. Юридическое качество актов зависит от их системности, согласованности, отсутствия коллизий и пробелов. Одним из основных аспектов юридической эффективности является требование определенности правовой природы акта, т.е. однозначное понимание его юридической силы, степени обязательности, юридических последствия и сферы применения. Неопределенность правовой природы акта, по нашему мнению, является одним из существенных (если не одним из главных) коррупциогенных факторов. Законодательно зафиксированная система правовых актов, с четкими требованиями к форме их издания и сформулированными юридико-техническими характеристиками с этих позиций выглядит на сегодняшний день основным аспектом их юридической обеспеченности, а, значит, и эффективности в целом. С этой точки зрения скорейшее принятие закона о правовых актах должно стать первоочередным аспектом в системе мероприятий по повышению эффективности правовых актов.