Тема 5. Конституційно-правові основи інституту громадянства
(2 години)
Поняття громадянства як елемента конституційно-правового статусу і конституційно-правового інституту. Основні етапи становлення і розвитку інституту громадянства.
Правова регламентація питань громадянства України. Закон «Про громадянство України» в редакції Закону від 18 січня 2001 р. Принципи громадянства України та їх закріплення в Конституції України і в законодавстві про громадянство. Принцип єдиного громадянства.
Визнання громадянства України. Підстави набуття громадянства України. Припинення громадянства України. Втрата громадянства і вихід із громадянства.
Повноваження органів, організацій і посадових осіб по вирішенню питань громадянства України. Виконання рішень, прийнятих у питаннях громадянства України.
Правовий статус іноземців та осіб без громадянства в Україні. Закони України “Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства”, “Про біженців”
Міжнародно-правові питання громадянства
Повідомлення
1. Подвійне громадянство і безгромадянство
2. Правовий стан іноземців
3. Правовий статус біженців і переміщених осіб
Нормативно-правові акти
Конституція України. – К., 1996
Про громадянство України: Закон України від 18 січня 2001 року [Електронний ресурс] // Режим доступу : http: zakon 1.rada.ua/cgi-bin/laws.
Про правовий статус іноземців: Закон України від 4 лютого 1994 [Електронний ресурс] // Режим доступу : http: zakon 1.rada.ua/cgi-bin/laws.
Положення про комісію при Президенті України з питань громадянства: Затв. Указом Президента України від 06. 11. 1997 р. // Офіційний вісник України. – 1997. – № 46.
Акт проголошення незалежності України. Прийнятий 24 серпня 1991 р. // Відомості Верховної Ради УРСР. – 1991. – № 38.
Декларація про державний суверенітет України. Прийнята 16 липня 1990 р. // Відомості Верховної Ради УРСР. – 1990. – № 31.
Європейська Конвенція про громадянство. Прийнята 7 листопада 1997 р. // http://zakon.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?nreg=994_004
Конвенція про рівноправність громадян держави та іноземців і осіб без громадянства в галузі соціального забезпечення. Прийнята 28 червня 1962 р. // http://zakon.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?nreg=993_017
Конвенція про скорочення безгромадянства. Прийнята 30 серпня 1961 р. // http://zakon.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?nreg=995_240
Конвенція про скорочення випадків багатогромадянства та про військову повинність у випадку багатогромадянства. Прийнята 6 травня 1963 р. // http://zakon.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?nreg=994_302
Конвенція про статус апатридів. Прийнята 28 вересня 1954 р. // http://zakon.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?nreg=995_232
Конвенція про статус біженців. Прийнята 28 липня 1951 р. // http://zakon.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?nreg=995_011
Подвійне громадянство і безгромадянство
Випадки подвійного громадянства і безгромадянства мають місце внаслідок різноманітного вирішення законодавством окремих держав питань про набуття і втрату громадянства.
Подвійне громадянство (біпатризм, полігромадянство) — перебування особи одночасно в громадянстві двох і більше держав. Цей стан виникає у разі колізії при застосуванні законів про набуття громадянства. Наприклад, дитина, яка народилася на території держави, що застосовує принцип «права Грунту», від батьків, котрі є громадянами держави, що застосовує принцип оправа крові», отримує з моменту народження подвійне громадянство.
Подвійне громадянство виникає також у разі одруження жінки, яка є громадянкою країни, законодавство якої не позбавлює жінку свого громадянства при її одруженні з іноземцем (наприклад, Франція, СІЛА, Швеція), або громадянином такої країни, що автоматично надає громадянство жінці-іноземці, яка одружилася з її громадянином (наприклад, Бразилія).
Натуралізація — прийняття у громадянство даної держави на прохання заінтересованої в тім особи — також може породити ситуацію подвійного громадянства, якщо таке прохання задовольняється у відношенні особи, визнаної громадянином іншої держави.
Такі основні умови виникнення ситуації подвійного громадянства в силу колізії законів про громадянство. Можливі й інші ситуації, що породжують подвійне громадянство, зокрема, на основі міжнародного договору.
Законодавство України про громадянство виходить із невизнання одночасної приналежності громадянина України до громадянства іншої держави. Ще в початковій редакції статті 10 Закону України «Про громадянство» від 8 жовтня 1991 року було зафіксоване положення, відповідно до якого:
«За особою, що є громадянином України, не признається приналежність до громадянства іноземної держави». Але усе ж цей, закон припускав можливість виникнення подвійного громадянства на підставі міжнародних угод України. В даний час наявність за громадянином України подвійного громадянства не признається.
Особа, що має подвійне громадянство, знаходячись на території однієї з держав, у громадянстві якої вона перебуває, як правило, не може посилатися на свої зобов'язання стосовно іншої держави. Кожна держава, у громадянстві якої перебуває біпатрид, має право вважати його своїм громадянином і вимагати від нього виконання відповідних обов'язків.
Від біпатридів, тобто осіб, які мають два або більше громадянства, потрібно відрізняти подвійне громадянство, властиве деяким складним державам. Так, подвійне громадянство, як уже відзначалося, належало громадянам СРСР, тому що вони були громадянами Союзу і громадянами суб'єктів федерації. На підставі статті 8 (1) Договору про Європейський Союз кожний громадянин держави-члена, крім володіння громадянством патрімоніальної держави, є і громадянином Союзу.
Для вирішення багатьох проблем, пов'язаних із подвійним громадянством, використовується принцип визначення ефективного громадянства. Ефективне громадянство пов'язане з необхідністю визначення фактичного або переважного громадянства біпатрида для вирішення проблем, пов'язаних із колізійною формулою прикріплення, що визначає особистий статут фізичної особи (lex patriae або lex domicilii). У цьому випадку виходять із місця постійного проживання особи, її роботи, місця перебування її майна, насамперед нерухомого, проживання її сім'ї тощо. Це, наприклад, дуже актуально в сучасній Європі, де існують «прозорі» міждержавні кордони, що, по суті, скасовані, спостерігається ординарна міграція населення в межах Європейського Союзу.
Безгромадянство (апатризм) — це таке становище особи, коли вона не перебуває в громадянстві якої-не-будь держави. У Конвенції про статус апатридів від 28 вересня 1954 року апатридом іменується особа, яка не розглядається громадянином якоїсь держави в силу її закону.
Стан безгромадянства може виникнути з різних причин, наприклад при:
а) втраті громадянства, якщо дана особа вийшла добровільно або втратила громадянство своєї держави і не набула громадянства в іншій державі;
б) виході з громадянства з метою отримання громадянства іншої держави, що дається через п'ять-десять років;
в) одруженні жінки з іноземцем, держава якого не надає жінці автоматично громадянства чоловіка (США, Франція), а сама жінка має громадянство країни, законодавство якої керується принципом «дружина слідує громадянству чоловіка» (Іспанія);
г) у результаті народження від батьків, які втратили громадянство;
д) позбавленні громадянства і т.д. Зазвичай думають, що статус апатридів наближений або відповідає статусу іноземців у даній державі. Конвенція 1954 року в ряді випадків навіть закликає держави надавати апат ридам такий же статус, як і громадянам. Це стосується, зокрема, стану в галузі свободи релігії і свободи релігійного виховання своїх дітей (стаття 4), права на судовий захист (п. 2 статті 16), права роботи з наймом (п. 2 статті 17) і ін.
Слід мати на увазі, що особи без громадянства (апатриди) цілком підпорядковуються законодавству тієї держави, на території якої вони проживають.
Ситуації подвійного громадянства або безгромадян-ства аномальні й збиткові не тільки стосовно до відповідних осіб, але і тому, що вони можуть породжувати і дійсно породжують конфліктні ситуації і спори між державами. На рівні загального міжнародного права їх неможливо розв'язати, хоча в окремих випадках деякі заходи вживаються. Так, відповідно до норм міжнародного права про зовнішні зносини держав, кодифікованим нині в ряді універсальних конвенцій, діти дипломатичних агентів і інших відповідних їм осіб, котрі народилися на території держави їхнього перебування, не набувають громадянства в силу винятково законодавства цієї держави. Тому основний засіб зм'якшення або недопущення ситуації подвійного громадянства або безгромадянства полягає в укладанні договорів про громадянство між заінтересованими державами, що і має місце на практиці.
Правовий стан іноземців
У принципі, правовий стан іноземців, як і правовий стан власних громадян і апатридів, встановлюється державою, на території якої вони знаходяться, але з урахуванням відповідних загальновизнаних норм загального міжнародного права, зокрема, що стосуються можливості захисту їх прав, і державою їхньої національної приналежності.
Іноземцями називаються особи, які, проживаючи на території певної держави, не є її громадянами і мають громадянство іншої держави або не мають такого взагалі. Як відзначалося, поняття «іноземець» носить комплексний характер і охоплює іноземних громадян і осіб без громадянства (апатридів). Таке поняття відповідає Закону України «Про правовий статус іноземців» від 4 лютого 1994 року.
Проте в різних державах спостерігається неоднакове відношення до поняття «іноземець», від якого прямо залежить визначення правового стану іноземців. Деякі держави, як відзначалося, відносять до таких осіб, що мають громадянство іноземної держави, і осіб без громадянства. Хоча в поточному законодавстві України це поняття носить комплексний характер, Конституція України закріплює поняття «іноземець» і «особа без громадянства» окремо. Інші держави вважають іноземцями лише осіб, що мають громадянство іншої держави. Так, відповідно до законодавства колишнього СРСР, іноземними громадянами в СРСР признавалися особи, що не були громадянами СРСР і які мали доказ своєї приналежності до громадянства іноземної держави. При відсутності такого доказу вони розглядалися як особи без громадянства.
Кожна країна установлює свій правовий режим перебування іноземців. Проте сучасне міжнародне право вкрай негативно ставиться до будь-яких форм дискримінації іноземців, і держави негайно вживають відповідних заходів до тих, хто обмежує права їхніх громадян. Достатньо пригадати бурхливу реакцію влади Російської Федерації на початку 1998 року у відповідь на звернення громадян Росії і російськомовних осіб, що мешкають у Латвії, і вжиті ними репресалії стосовно цієї держави, де обмежувалися права такого населення. Такі дії стали проявом дипломатичного захисту.
Дипломатичний захист є важливим інститутом у забезпеченні прав і законних інтересів іноземних громадян державою їхнього громадянства.
Під дипломатичним захистом розуміється звичайно заява протесту відповідній державі, вимоги відновити порушені права даних іноземців і компенсувати нанесену їм матеріальну та іншу шкоду. При цьому слід пам'ятати, що дипломатичний захист повинен здійснюватися в межах норм законодавства держави перебування і її міжнародних зобов'язань. Адже її мета полягає в забезпеченні правового режиму іноземців стосовно своїх громадян на території певної держави.
У разі порушення громадянином патримоніальної держави законодавства держави перебування, дипломатичний захист зводиться до з'ясовування істинних фактів правопорушення і надання йому необхідної правової допомоги (добір адвокатів, представлення його інтересів у суді і т.д.).
Дипломатичний захист виступає в якості інституту як міжнародного, так і внутрішньодержавного права. За міжнародним правом будь-яка держава має право, але не зобов'язана надавати дипломатичний захист своїм громадянам на території інших держав. Держави у своїх взаємовідносинах повинні шанувати це право.
Умови виникнення в держави права на дипломатичний захист містяться в даний час у статті 22 розроблю-вального Комісією міжнародного права ООН Проекту статей про відповідальність держав. Вона говорить: «Якщо поводження держави створило ситуацію, що не відповідає результату, передбаченому міжнародним зобов'язанням про відповідне поводження з іноземними фізичними або юридичними особами, але з зазначеного зобов'язання випливає, що даний або еквівалентний результат може проте бути забезпечений наступним поводженням держави, порушення цього зобов'язання в наявності лише в тому випадку, якщо дані фізичні або юридичні особи безуспішно вичерпали доступні їм ефективні внутрішні можливості з метою досягнення передбаченого цим зобов'язанням відповідного звернення, або, якщо це було недосяжно, еквівалентного по-водження » .
Звідси звернення держави до дипломатичного захисту фізичних осіб її національної приналежності можливо лише за умови вичерпання ними внутрішніх можливостей, передбачених законодавством держави, на території якої вони знаходяться, тобто після безуспішного звернення до компетентних органів держави перебування.
За внутрішньодержавним правом більшості держав надання дипломатичної допомоги своїм громадянам за рубежем — їхній обов'язок. У статті 25 Конституції України проголошується: «Україна гарантує піклування і захист своїм громадянам, що знаходяться за її межами». У цьому випадку громадяни мають право вимагати від своєї держави надання їм дипломатичного захисту при перебуванні в іншій державі, а держава громадянства зобов'язана надавати їм цей захист.
Якщо дипломатичний захист не призвів до бажаного результату, то в наявності правопорушення відповідної держави і виникнення її міжнародної відповідальності з усіма наслідками, що випливають із цього.
Таким чином, стосовно індивідів право захисту їхніх знехтуваних прав виникає не тільки в держави їхньої національної приналежності, але й у всіх інших держав і в міжнародного співтовариства держав у цілому, коли, зокрема, мова йде про їхню дискримінацію за будь-якими ознаками або у випадках серйозних порушень міжнародних зобов'язань, що стосуються захисту людської особистості як такої, таких, як міжнародні зобов'язання, що забороняють рабство, геноцид, апартеїд та інші аналогічні нелюдські дії
Тому потрібно мати на увазі, що режим іноземців визначається не тільки внутрішнім законодавством, але і нормами міжнародного права, у тому числі й двосторонніми договорами держав, у яких сторони встановлюють становище своїх громадян в іншій державі, що домовляється.
Держава перебування встановлює правовий режим іноземців, що не повинний суперечити загальновизнаним принципам і нормам міжнародного права, міжнародним зобов'язанням держави, узятим у рамках двосторонніх і багатосторонніх договорів.
Правовий режим іноземців являє собою сукупність їхніх прав і обов'язків на території даної держави.
Еволюційний розвиток поглядів і практики на визначення правового стану іноземців від мінімального міжнародного стандарту до існуючих нині правових режимів відбувався в XX сторіччі- Він прямо був пов'язаний насамперед із бурхливим розвитком загальних і різнобічних зв'язків між людьми. Домінували тут, безумовно ж, економічні зв'язки, але свою роль зіграв і факт прогресуючого росту чисельності людства, якому стає тісно в рамках однієї держави. Бурхливий розвиток транспортних засобів дав людям можливість стрімко пересуватися з одного кінця земної кулі в інший. Тому від практики мінімального міжнародного стандарту для іноземців державами був зроблений достатньо швидкий перехід до правового режиму,що встановлюється конкретною державою.
Мінімальний міжнародний стандарт визначався як сукупність певних прав, якими повинний володіти іноземець у даній державі. На практиці визначення цієї сукупності виявлялося достатньо складним у силу того, що нерідко виникала колізія між питанням про зміст стандарту і методом його реалізації: наприклад, правосуддя, що погано працює, зводило нанівець наданий іноземцю обсяг судового захисту. Недоліком також виявлялася відсутність єдиного стандарту, що утрудняло застосування державами принципів взаємності. Спроби уточнення стандарту шляхом уведення додаткових визначень («розумне піклування» або «належна дбайливість» про іноземця, потім «основні права людини») хоча і допомогли певним чином просунути вирішення проблеми, але залишалися недостатніми і вимагали якісно іншого рішення, що і було знайдено за допомогою введення національного режиму.
Національний режим у даний час є одним із двох видів правового режиму, включаючи режим найбільшого сприяння, що встановлюються державами стосовно іноземців.
Національний режим припускає наявність такого обсягу прав і обов'язків в іноземців, що практично нічим не відрізняється від обсягу прав і обов'язків, наданих державою їхнього перебування для власних громадян.
Мова, таким чином, йде про фактичне зрівняння статусу іноземців у тій або іншій сфері з громадянами країни перебування, за деякими, звичайно, винятками.
У відповідності зі статтею 26 Конституції України іноземці й апатриди, що знаходяться в Україні на законних підставах, користуються тими ж правами і свободами, а також несуть такі ж обов'язки, як і громадяни України — за винятками, встановленими Конституцією, законами або міжнародними договорами України. Закріплений Конституцією національний режим для іноземців знаходить свою детальну регламентацію і конкретизацію в Законі України від 4 лютого 1994 року «Про правовий статус іноземців». У цьому законі містяться обмеження в правовому статусі іноземців у таких сферах:
— політичній (іноземці не можуть бути членами
політичних партій України; вони не можуть обирати
_ і бути обраними в органи державної влади і місцевого самоврядування, а також брати участь у референдумах; їм обмежений доступ до державної служби);
— відношення до військової служби (на іноземців не поширюється загальний військовий обов'язок, вони не проходять військову службу в Збройних Силах України й інших військових формуваннях, створених відповідно до законодавства України);
— право на пересування (вони можуть пересуватися на території України й обирати місце проживання в ній відповідно до порядку, установленого Кабінетом Міністрів України; такий порядок може містити певні обмеження в пересуванні і виборі місця проживання, що допускаються, коли це необхідно, для забезпечення безпеки України, охорони суспільного порядку, охорони здоров'я, захисту прав і законних інтересів її громадян та інших проживаючих в Україні осіб);
— право в'їзду-виїзду іноземців (може встановлюватися безвізовий режим в'їзду-виїзду іноземців, або навпаки, дозвільний порядок в'їзду і виїзду громадян певної держави);
— установлення меж карної, цивільної й адміністративної юрисдикції (іноземці, наприклад, не можуть бути суб'єктами деяких правопорушень, наприклад зрада Батьківщині, ухилення від військового обов'язку, вони не вправі придбати у власність землю і т.д.).
Режим найбільшого сприяння виражається в наданні іноземцям такого обсягу прав і обов'язків, що нічим не відрізняється від обсягу прав і обов'язків, наданого державою перебування громадянам будь-якої третьої держави на своїй території. Режим найбільшого сприяння передбачається звичайно в міжнародних договорах, дуже часто в торгових угодах. Він використовується для виключення дискримінації серед іноземців.
У деяких випадках до іноземців може застосовуватися спеціальний режим, відповідно до якого їм даються в якійсь сфері певні права або покладаються відповідні обов'язки. При цьому характер і обсяг таких прав і обов'язків звичайно відрізняється від прав і обов'язків своїх громадян. Такий режим характеризується певною двоїстістю: при ньому іноземці можуть мати або більше прав, ніж свої громадяни, або бути обмеженими в правах у порівнянні з ними.
Слід враховувати, що в чистому виді жодний із зазначених вище режимів, як правило, не застосовується. Частіше усього в одній сфері іноземці мають національний режим, а в інший (або інших) — спеціальний. Крім того, на режим .іноземних громадян із конкретної держави впливає характер відносин між цією державою і державою перебування.
В даний час більшість держав використовує дозвільний порядок в'їзду і виїзду як іноземців, так і своїх громадян. Хоча в силу укладених міжнародних угод цей порядок може носити спрощений (безвізовий) характер. Наприклад, 25 червня 1996 року була укладена Угода між Україною і Польщею про взаємні безвізові поїздки (набрала сили з 17 вересня 1997 року), що передбачає безвізовий режим. За станом на 1 січня 2001 року в України було понад 20 угод з різними державами про безвізовий режим в'їзду, у тому числі з Аргентиною, В'єтнамом, Туреччиною, Чилі й ін. Проте останнім часом спостерігається зворотна тенденція, пов'язана з розширенням Європейського Союзу, держави-члени якого хочуть захистити себе візовою політикою від нелегальної імміграції. Так, у квітні 2000 року уряди Чехії і Словаччини денонсували угоду про безвізовий в'їзд громадян України, укладену ще СРСР і Чехословаччиною в 1981 році, відповідно до чого із 28 червня 2000 року був уведений візовий режим між Україною і Чехією, Україною і Словаччиною. В міру розширення ЄС на Схід візовий режим для громадян України буде введений Угорщиною, Румунією і Польщею.
Водночас слід зазначити, що держави-члени ОБСЄ, у тому числі й Україна, у Гельсінському заключному акті 1975 року й інших документах цієї організації, зокрема, що стосуються «людського виміру» загальноєвропейського процесу, узяли на себе зобов'язання зі спрощення процедур в'їзду і виїзду як для своїх громадян, так і іноземців, із метою розширення можливостей взаємних контактів людей із різних держав у професійній, науковій, культурній, особистій і інших сферах. Крім того, слід пригадати зміст статті 13 Загальної декларації прав людини, що встановлює: «І. Кожна людина має право вільно пересуватися і вибирати собі місце проживання в межах кожної держави. 2. Кожна людина має право покидати будь-яку країну, включаючи свою власну, і повертатися у свою країну». Загальновідомо, що саме ці положення явилися підставою для позиції СРСР, що утримався при голосуванні в 1948 році за резолюцією Генеральної Асамблеї ООН про прийняття Загальної декларації прав людини. І для цього були свої доводи, адже «залізна завіса», як добровільне жорстке обмеження контактів населення своєї країни з зовнішнім світом, дотепер є одним із символів тоталітарних режимів. Демократичні ж держави, як вважається, повинні бути зацікавлені як із політичної, так і з економічної точки зору в послідовному і неухильному виконанні ст. 13 Загальної декларації прав людини.
Стаття 25 Закону України «Про правовий статус іноземців» від 4 лютого 1994 року містить перелік підстав, що перешкоджають в'їзду іноземця в Украйну:
— якщо цей в'їзд завдасть шкоди безпеці України, охороні суспільного порядку, охороні здоров'я, захисту прав і законних інтересів громадян України й інших осіб, що мешкають в Україні;
— якщо при оформленні візи були подані свідомо неправильні відомості або підроблені документи;
— якщо паспорт або документ, що його заміняє, і віза фальсифіковані або зіпсовані чи не відповідають установленому зразкові;
— якщо в пункті пропуску через державний
кордон ним були порушені прикордонні або інші
правила перетинання кордону України;
— якщо виявлені факти порушення законодавства
України під час попереднього перебування в ній.
Як вважається, перша вищевказана підстава, що не
дозволяє іноземцю в'їхати в Украйну, є дуже розпливчастою, а тому потребує більшої конкретизації за допомогою вказівки родових або конкретних складів правопорушень.
Виїзд іноземців з України також здійснюється по дійсних національних паспортах або документах, що їх заміняють. При цьому вони повинні одержати виїзну візу, якщо інше не передбачено українським законодавством.
Відповідно до законодавства України виїзд іноземцю з України не дозволяється, якщо проти нього ведеться дізнання^або попереднє слідство, або кримінальна справа розглядається судом, — до закінчення справи; якщо він засуджений за вчинення злочину, — до відбуття терміну покарання або звільнення від покарання; якщо його виїзд суперечить інтересам безпеки України. Виїзд іноземця може бути відкладений до виконання ним майнових зобов'язань перед фізичними і юридичними особами в Україні (стаття 26 Закону України «Про правовий статус іноземців»).
У цьому Законі також регламентується порядок транзитного проїзду іноземців через територію України, він дозволяється при наявності транзитних віз, якщо інше не передбачено законодавством України. Правила в'їзду в Украйну іноземців, їхнього виїзду з України і транзитного проїзду через її територію установлюються відповідно до дійсного Закону Кабінетом Міністрів України і підлягають опублікуванню (статті 27 і 28).
Правовий стан іноземців подвійний. З одного боку, вони, являючись громадянами своєї держави, повинні виконувати закони цієї держави, а з іншого, — підпорядковуватися законодавству держави перебування і, отже, підпадають під юрисдикцію цієї держави. Ситуація може ускладнитися, якщо закони двох держав, обов'язкові для виконання іноземцем, суперечать один одному. У такому випадку говорять про конкуруючу юрисдикцію держав.
Щоб уникнути подібних правових колізій, у сучасному міжнародному праві спостерігається стійка тенденція поширювати права людини, зафіксовані в найбільш важливих міжнародних актах, на іноземців і осіб без громадянства. На практиці дана тенденція виявляється в тому, що багато держав, у тому числі й Україна, надають іноземцям національний режим. Іноземець, знаходячись на території якоїсь держави, має права, надані йому на основі норм внутрішньодержавного і міжнародного права. Водночас іноземець повинний виконувати і певні обов'язки, головний з яких полягає в дотриманні конституції і законодавства держави перебування. За невиконання своїх обов'язків іноземець може притягатися до цивільної, адміністративної і кримінальної відповідальності, якщо на нього не поширюються дипломатичні привілеї та імунітети.
Іноземець притягається до зазначених видів відповідальності на тих же підставах, що і громадяни держави, де перебуває іноземець, якщо інше не передбачено в законодавстві і міжнародних договорах цієї держави. Що стосується карної юрисдикції, то іноземець, як правило, не несе відповідальності на території держави перебування за злочини, вчинені ним на території якоїсь іншої держави, якщо ці злочини не торкаються законних інтересів держави перебування. У такому випадку заінтересована держава може просити іншу державу про видачу злочинця, що знаходиться на її території.
Видача злочинця (зкстрадиція) — це передача його однією державою, на території якої він знаходиться, іншій державі, громадянином якої він є або на території якої він учинив злочин, або державі, що потерпіла від цього злочину, для притягнення його до кримінальної відповідальності або для приведення вироку у виконання.
Якщо вимога про видачу того самого злочинця надходить від декількох держав, превага віддається державі, на території якої було вчинено злочин. Право видачі злочинців є суверенним правом кожної держави.
При видачі злочинців дотримуються такі правила:
1) власні громадяни, як правило, не видаються;
2) звичайно не підлягають видачі особи, що
учинили політичні злочини;
3) видача злочинця є обов'язковою в тому випадку, якщо інкримінований йому злочин підпадає під дію договору про видачу і карно як за законами держави, що вимагає видачі, так і за законами держави, що видає;
4) особи, які видаються, можуть бути засуджені тільки за той злочин, що послужив підставою для вимоги видачі;
5) видача злочинців відбувається за розпорядженням органів держави, що здійснює видачу.
У видачі злочинця може бути відмовлено, якщо він учинив у державі, що вимагає його видачі, злочин, який по законодавству країни перебування не є злочином, або якщо за вчинений ним злочин у державі, що вимагає його видачі, передбачене покарання у виді страти.
Переговори з питань видачі ведуться по дипломатичних каналах. Видача злочинців регулюється як національним законодавством держав, так і міжнародними договорами.
Зкстрадиція звичайно здійснюється на умовах двосторонніх або багатосторонніх договорів про надання правової допомоги у кримінальних справах. У міжнародному праві існують звичайна і договірна норми про невидачу власних громадян у руки правосуддя іншої держави. Виключенням є військові злочинці: їх видають державі, на території якої вони чинили свої злодіяння, або в руки міжнародних трибуналів відповідно до договірного або звичайного права.
Слід зазначити, що в законодавстві багатьох держав передбачена така міра відповідальності іноземців, як виселення з країни. У статті 32 Закону України «Про правовий статус іноземців» міститься указівка на те, що іноземець може бути виселений за межі України за рішенням органів внутрішніх справ або Служби безпеки України, якщо:
— цього вимагають інтереси забезпечення безпеки України або охорони суспільного порядку;
— це необхідно для охорони здоров'я, захисту прав і законних інтересів громадян України;
— він грубо порушив законодавство про правовий статус іноземців в Україні.
Виходячи з позицій об'єктивності і примату прав і свобод людини, варто знову зазначити на дуже розпливчастий характер формулювань, що можуть тлумачитися державними органами України розширювально і досить довільно.
Відповідно до положень статті 32 іноземець може звернутися в суд для оскарження рішення про його виселення. Проте це звернення не припиняє виконання рішення про виселення.
Правовий статус біженців і переміщених осіб
Під терміном «біженець» слід розуміти іноземця (у тому числі й особу без громадянства), що внаслідок обгрунтованих побоювань стала жертвою переслідувань за ознаками расової, національної приналежності, відношенням до релігії або громадянства, приналежності© до певної соціальної групи або політичними переконаннями змушений покинути територію держави, громадянином якої він є (або на території якої він постійно проживає), і не може або не бажає користуватися захистом цієї держави внаслідок указаних побоювань. До даної категорії осіб не належать так звані «економічні біженці», що покидають свою країну в пошуках кращого економічного становища.
Частіше усього біженці з'являються внаслідок міжнародних або внутрішніх військових конфліктів.
У міжнародному праві термін «біженці» з'явився після Першої світової війни. Проте постійний ріст локальних і глобальних збройних конфліктів призвів до необхідності не тільки детальної регламентації правового статусу біженців, але і до створення міжнародних структур, профільного характеру.
У ООН на основі резолюції Генеральної Асамблеї 428 (V) від 14 грудня 1950 року було створене Управління Верховного комісара з справах біженців (УВКБ), а в 1951 році була укладена багатостороння Конвенція про статус біженців. Відповідно до Конвенції під терміном «біженець» мається на увазі особа, яка розглядалася як біженець у силу ряду угод, укладених у період між двома світовими війнами, а також у результаті подій, що відбулися до 1 січня 1951 року. У 1967 році був прийнятий Протокол, що стосується статусу біженців. Відповідно до протоколу Конвенція 1951 року вже поширювалася і на осіб, які стали біженцями після 1951 року.
Для упорядкування діяльності УВКБ у 1954 році Генеральна Асамблея ООН прийняла Статут УВКБ, на основі якого Управління повинне здійснювати свою діяльність.
Крім УВКБ, що є центральною ланкою, у міжнародну систему захисту біженців входять інші міжнародні установи системи ООН, міжнародні регіональні органі-зації, неурядові організації і структури держав, що займаються питаннями захисту біженців.
У зв'язку з тим, що кількість біженців безперестану збільшується, що вимагає збільшення фінансових витрат, держави-учасниці Конвенції 1951 року, і Протоколу 1967 року вживають зусиль у справедливому і пропорційному розподілі між собою тягаря витрат у підтримці міжнародної системи захисту біженців.
Для більш ефективного функціонування системи захисту біженців УВКБ в останні роки здійснює більш тісне співробітництво з регіональними системами захисту біженців, із метою запобігання виникненню нових потоків біженців, безпосередньо з державами, міжнародними організаціями, задіяними у вирішенні проблем біженців, а також неурядовими організаціями. Водночас, на думку багатьох спеціалістів, назріла необхідність у створенні нового міжнародного органу, із більш широкою компетенцією, ніж в УВКБ, що не мав би статус допоміжної установи ООН, а був би створений самими державами на основі міжнародної угоди. Таку організацію слід було б наділити більш широкими повноваженнями, тому що повноваження, якими володіють Виконком з програми Верховного комісара, Верховний комісар, Генеральна Асамблея ООН і ЕКО-СОР, не дозволяють їм приймати рішення, обов'язкові для всіх зацікавлених сторін. Документи, що приймаються цими міжнародними інститутами, належать до так званого м'якого права, що часом і зводить нанівець зусилля багатьох осіб і організацій, котрі щиро прагнуть допомогти біженцям і переселеним особам.
-У рамках світового співтовариства, а також у результаті міждержавного співробітництва був прийнятий цілий ряд міжнародно-правових документів, що стосуються захисту прав біженців, які можна класифікувати в такий спосіб:
а) універсальні міжнародні угоди, що регулюють правовий стан біженців і захист їхніх прав (Конвенція про статус біженців 1951 року, Протокол, що стосується статусу біженців 1967 року, Статут Управління Верховного комісара ООН у справах бі
женців 1950 року, Конституція Міжнародної організації по міграції 1989 року);
б) регіональні міжнародні договори і конвенції, що регулюють правовий захист біженців у певному регіоні (Конвенція, що регулює конкретні аспекти проблем біженців в Африці 1969 року, IV Ломейська конвенція 1989 року, Угода про допомогу біженцям і вимушеним переселенцям 1993 року, Картахенська декларація про біженців 1984 року й ін.);
в) міжнародні договори, що регулюють визначений комплекс питань захисту прав біженців (Гаазька угода про моряків-біженців 1957 року, Угода про скасування віз для біженців 1959 року, Європейська угода про передачу відповідальності за біженців 1980 року, Дублінська конвенція, що визначає державу, відповідальну за розгляд заяв про надання притулку, поданих в одній із держав — членів Європейських співтовариств 1990 року й ін.);
г) міжнародні договори, дії яких було поширено на біженців (Всесвітня конвенція про авторське право 1952 року, Конвенція МОП про рівноправність громадян країни й іноземців і осіб без громадянства в галузі соціального забезпечення 1962 року та ін.);
ґ) міжнародні угоди, що містять спеціальні норми захисту прав біженців (Женевська конвенція про за хист цивільного населення під час війни 1949 року, Європейська конвенція про видачу 1957 року, Конвенція пре юність терміну давнини до військових злочинів і злочинів проти людства 1968 року, Шенгенська угода 1985 року, Шенгенська конвенція 1990 року й ін.);
д) міжнародні договори загального характеру, що стосуються біженців (Загальна декларація прав людини 1948 року, Конвенція про оголошення безвісно відсутніх мертвими 1950 року, Конвенція ООН про морське право 1982 року, Конвенція про пошук і рятування на морі 1979 року, Пакт про громадянські і політичні права 1966 року, Пакт про економічні, соціальні і культурні права 1966 року й ін.);
є) угоди і- декларації про притулок (Декларація ООН про територіальний притулок 1967 року, Гаванська конвенція про притулок 1928 року, Кара-касська конвенція про територіальний притулок 1954 року й ін.);
є) міжнародні договори, що регулюють правовий стан апатридів (Конвенція про статус апатридів 1951 року, Конвенція про скорочення безгромадянства 1961 року);
ж) двосторонні угоди, що регулюють правовий статус біженців (Угода між Австрією і Францією про проживання біженців 1974 року, Договір між Австрією й Угорщиною про видачу злочинців 1976 року, Угода між Південною Африкою і Мозамбіком про ненапад і добросусідство 1984 року, Угода між Афганістаном і Пакистаном про добровільне повернення біженців 1988 року й ін.).
Як вважається, наявність такої величезної кількості міжнародних і регіональних документів, що відрізняються один щодо одного з багатьох питань (наприклад, у визначенні поняття біженець), ускладнює надання ефективної правової допомоги біженцям і правомірно ставлять на порядок денний питання про необхідність прийняття і застосування однакової універсальної міжнародної угоди з проблем біженців.
Проте в рішенні проблем біженців важливу роль покликано грати не тільки міжнародне право, але і національне законодавство держав, оскільки біженці, по-кидаючи свої країни, поселяються на території визначених держав. Проблема біженців є дуже актуальною і для України. У зв'язку з цим Верховна Рада України 24 грудня 1993 року прийняла Закон України «Про біженців», у якому визначений статус біженця і регламентована процедура одержання статусу біженця в Україні. Наявність статусу біженця дозволяє цій категорії осіб одержувати певну допомогу (грошові виплати і пенсії, одержання освіти, охорона здоров'я, відправлення релігійних культів, судовий захист і т.п.) від держави, що надала такий статус.
Слід зазначити, що після розпаду СРСР на пострадянському просторі налічуються сотні тисяч біженців, що стали жертвами етнічних і релігійних конфліктів у Нагірному Карабаху, Придністров'ї, Таджикистані, Чечні, Абхазії. Тому держави СНД повинні активізувати і розширювати своє співробітництво в справі рішення проблем біженців як на двосторонньому, так і багатосторонньому рівні. На жаль, таке співробітництво в рамках структур Співдружності здійснюється вкрай незадовільно, незважаючи на те, що по цьому питанню в рамках СНД у 1993 році була підписана Угода про допомогу біженцям і вимушеним переселенцям, що набрала сили з 1994 року (Україна в ньому не бере участь). Переміщені особи — це люди, що були насильно вивезені в ході Другої світової війни фашистською Німеччиною і її союзниками з окупованих ними територій для використання на різноманітних роботах. Після закінчення війни СРСР уклав ряд двосторонніх угод про репатріацію (повернення на батьківщину) переміщених осіб із числа радянських громадян. Для сприяння поверненню на батьківщину переміщених осіб у 1946 році була створена Міжнародна організація у справах біженців, що припинила своє існування в 1951 році в зв'язку зі створенням УВКБ.
Сам термін «переміщені особи» не використовується в Конвенції про статус біженців 1951 року, але в даний час у практиці УВКБ він застосовується у відношенні деяких категорій «внутрішніх біженців», що також називаються «вимушеними переселенцями». До них належать особи, що покинули певний конфліктний регіон держави й оселилися в іншому регіоні в межах цієї ж держави.
Дана проблема є дуже гострою для Росії, тому в 1993 році Російська Федерація прийняла Закон «Про вимушених переселенців». Проблеми біженців є дуже актуальними і для інших регіонів світу, зокрема, для Африканського континенту, де в результаті політичній нестабільності є чимало точок конфліктів. Тут проблемами біженців займаються і регіональні організації. Так, ОАЕ в 1969 році прийняла Конвенцію у відношенні специфічних аспектів проблеми біженців в Африці.
Слід підкреслити, що діяльність міжнародних органів і організацій,'що займаються проблемами біженців, повинна бути, насамперед, аполітичною, носити гуманний і соціально орієнтований характер.
Подвійне громадянство і безгромадянство
Випадки подвійного громадянства і безгромадянства мають місце внаслідок різноманітного вирішення законодавством окремих держав питань про набуття і втрату громадянства. Подвійне громадянство (біпатризм, полігромадянство) — перебування особи одночасно в громадянстві двох і більше держав. Цей стан виникає у разі колізії при застосуванні законів про набуття громадянства. Наприклад, дитина, яка народилася на території держави, що застосовує принцип «права Грунту», від батьків, котрі є громадянами держави, що застосовує принцип оправа крові», отримує з моменту народження подвійне громадянство. Подвійне громадянство виникає також у разі одруження жінки, яка є громадянкою країни, законодавство якої не позбавлює жінку свого громадянства при її одруженні з іноземцем (наприклад, Франція, СІЛА, Швеція), або громадянином такої країни, що автоматично надає громадянство жінці-іноземці, яка одружилася з її громадянином (наприклад, Бразилія). Натуралізація — прийняття у громадянство даної держави на прохання заінтересованої в тім особи — також може породити ситуацію подвійного громадянства, якщо таке прохання задовольняється у відношенні особи, визнаної громадянином іншої держави. Такі основні умови виникнення ситуації подвійного громадянства в силу колізії законів про громадянство. Можливі й інші ситуації, що породжують подвійне громадянство, зокрема, на основі міжнародного договору. Законодавство України про громадянство виходить із невизнання одночасної приналежності громадянина України до громадянства іншої держави. Ще в початковій редакції статті 10 Закону України «Про громадянство» від 8 жовтня 1991 року було зафіксоване положення, відповідно до якого: «За особою, що є громадянином України, не признається приналежність до громадянства іноземної держави». Але усе ж цей, закон припускав можливість виникнення подвійного громадянства на підставі міжнародних угод України. В даний час наявність за громадянином України подвійного громадянства не признається. Особа, що має подвійне громадянство, знаходячись на території однієї з держав, у громадянстві якої вона перебуває, як правило, не може посилатися на свої зобов'язання стосовно іншої держави. Кожна держава, у громадянстві якої перебуває біпатрид, має право вважати його своїм громадянином і вимагати від нього виконання відповідних обов'язків. Від біпатридів, тобто осіб, які мають два або більше громадянства, потрібно відрізняти подвійне громадянство, властиве деяким складним державам. Так, подвійне громадянство, як уже відзначалося, належало громадянам СРСР, тому що вони були громадянами Союзу і громадянами суб'єктів федерації. На підставі статті 8 (1) Договору про Європейський Союз кожний громадянин держави-члена, крім володіння громадянством патрімоніальної держави, є і громадянином Союзу. Для вирішення багатьох проблем, пов'язаних із подвійним громадянством, використовується принцип визначення ефективного громадянства. Ефективне громадянство пов'язане з необхідністю визначення фактичного або переважного громадянства біпатрида для вирішення проблем, пов'язаних із колізійною формулою прикріплення, що визначає особистий статут фізичної особи (lex patriae або lex domicilii). У цьому випадку виходять із місця постійного проживання особи, її роботи, місця перебування її майна, насамперед нерухомого, проживання її сім'ї тощо. Це, наприклад, дуже актуально в сучасній Європі, де існують «прозорі» міждержавні кордони, що, по суті, скасовані, спостерігається ординарна міграція населення в межах Європейського Союзу. Безгромадянство (апатризм) — це таке становище особи, коли вона не перебуває в громадянстві якої-не-будь держави. У Конвенції про статус апатридів від 28 вересня 1954 року апатридом іменується особа, яка не розглядається громадянином якоїсь держави в силу її закону. Стан безгромадянства може виникнути з різних причин, наприклад при: а) втраті громадянства, якщо дана особа вийшла добровільно або втратила громадянство своєї держави і не набула громадянства в іншій державі; б) виході з громадянства з метою отримання громадянства іншої держави, що дається через п'ять-десять років; в) одруженні жінки з іноземцем, держава якого не надає жінці автоматично громадянства чоловіка (США, Франція), а сама жінка має громадянство країни, законодавство якої керується принципом «дружина слідує громадянству чоловіка» (Іспанія); г) у результаті народження від батьків, які втратили громадянство; д) позбавленні громадянства і т.д. Зазвичай думають, що статус апатридів наближений або відповідає статусу іноземців у даній державі. Конвенція 1954 року в ряді випадків навіть закликає держави надавати апат ридам такий же статус, як і громадянам. Це стосується, зокрема, стану в галузі свободи релігії і свободи релігійного виховання своїх дітей (стаття 4), права на судовий захист (п. 2 статті 16), права роботи з наймом (п. 2 статті 17) і ін. Слід мати на увазі, що особи без громадянства (апатриди) цілком підпорядковуються законодавству тієї держави, на території якої вони проживають. Ситуації подвійного громадянства або безгромадян-ства аномальні й збиткові не тільки стосовно до відповідних осіб, але і тому, що вони можуть породжувати і дійсно породжують конфліктні ситуації і спори між державами. На рівні загального міжнародного права їх неможливо розв'язати, хоча в окремих випадках деякі заходи вживаються. Так, відповідно до норм міжнародного права про зовнішні зносини держав, кодифікованим нині в ряді універсальних конвенцій, діти дипломатичних агентів і інших відповідних їм осіб, котрі народилися на території держави їхнього перебування, не набувають громадянства в силу винятково законодавства цієї держави. Тому основний засіб зм'якшення або недопущення ситуації подвійного громадянства або безгромадянства полягає в укладанні договорів про громадянство між заінтересованими державами, що і має місце на практиці.