Глава 1. Особенности органов местного самоуправления в Российской Федерации

1.1. Общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации

Разделение властей, полномочий и компетенции субъектов управления на территории муниципального образования предполагает понимание сущности организации управления им, осмысление процесса управления, соответственно - разработку принципов, определение функций управления, обеспечение интеграции действий субъектов управления по реализации общих целей управления муниципальным образованием.

В связи с принятием Федерального закона Российской Федерации "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" требуются анализ, изучение опыта, разработка соответствующих рекомендаций, которые могут быть использованы органами местного самоуправления при разработке новой редакции устава, решении других, возникающих вопросов, а именно: как, каким образом должны быть распределены полномочия, каковы условия их реализации органами местного самоуправления.

Федеральный закон Российской Федерации «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»⁴ устанавливает общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, определяет такие вопросы местного значения, как непосредственное обеспечение жизнедеятельности населения, государственные гарантии осуществления местного самоуправления. Закон имеет прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации.

Если учесть, что закон принят в то время, когда провозглашена реформа государственной службы, его прочтение может быть осуществлено двояко.

В контексте проводимой реформы государственной службы можно сказать, что современное государственное и муниципальное управление стоит на грани серьезных изменений. При этом следует отметить, что реформа государственной службы и, соответственно, муниципальной службы является объективной необходимостью. Корни реформы - это не только и не столько следствие проводимых экономических реформ, причины ее связаны с процессами, которые характерны для современного управления и не только российского.

Присутствующее сегодня в органах власти функциональное разделение труда, формализованные процедуры реализации функций, зафиксированные в должностных инструкциях, и соответствующие им организационные структуры буквально "запрограммировали" персонал. Складывается мнение, что это единственный способ, с помощью которого менеджеры государственного и муниципального управления смогли сделать действия государственных и муниципальных служащих предсказуемыми, а организации функционирующими. «Программирование» работников на подчинение правилам остается сутью бюрократии.

Другой недостаток такой организационной формы заключался в увеличении дистанции между уровнями управления и теми, кто пользуется услугами власти.

Органы местного самоуправления должны выработать такое поведение, которое обеспечивает достижение поставленных целей в заданный период времени вне зависимости от изменений, происходящих во внешней среде, либо минимизировать их зависимость от этого поведения. Органы местного самоуправления, с одной стороны, должны обеспечивать эффективность использования потенциала территории в настоящем, с другой - создать условия для реализации возможностей развития территории в будущем. Соответственно обеспечивать экономическую самодостаточность развития территории, экономическое развитие домашних хозяйств, субъектов предпринимательства за счет развития потенциала территории, потенциала управления органов местного самоуправления, использования ключевых факторов успеха.

Специализированные структуры и фрагментарные процессы, созданные для минувших дней, не способны реагировать на изменения внешней среды управления. Негибкость, неадаптивность, отсутствие ориентации на запросы гражданина, одержимость самой деятельностью, а не ее результатами, бюрократический паралич, недостаток инноваций, высокие накладные расходы - все это следствие того, что организации построены по функциям и уровням иерархии. Классический механизм функционирования организации, основанный на специализации работы и фрагментации процессов, замкнут сам на себя, он будто специально создан, чтобы душить инновации и творчество в организации.

Прорыв в области государственного и муниципального управления в первую очередь произойдет там, где субъекты хозяйственной деятельности интегрированы в мировую экономику, соответственно подвержены жесткой конкурентной борьбе, вынуждены использовать в своей деятельности современные технологии управления, что незамедлительно потребует изменить подходы к управлению территорией со стороны органов государственной власти и органов местного самоуправления. Ситуация, которая складывается в Уральском федеральном округе, да и не только в нем, яркое тому подтверждение. Только один фрагмент, говорящий об этом, - содержание планов мероприятий по реализации целей и задач реформы государственной службы. Сравните их - и вы увидите, в каком из субъектов Федерации округа может произойти «прорыв в области государственного и муниципального управления»⁵.

Главная идея современного управления заключается не в том, чтобы выполнение работ основывалось на разделении труда на отдельные операции, а в том, чтобы работа была организована вокруг процессов, результатов.

Местное самоуправление осуществляется на всей территории субъекта Федерации в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах.

Искусство управления, которое необходимо проявить органам государственной власти субъекта Федерации, во-первых, заключается в том, чтобы установление границ муниципальных образований предопределяло сложившееся размещение производства, собственности, наличных природных ресурсов посредством организации административно-территориального устройства, создающего условия для выравнивания экономических возможностей муниципальных образований.

Во-вторых, эффективное управление муниципальным образованием в соответствии с действующим законодательством невозможно без понимания того, кто выступает в качестве субъекта, а точнее - субъектов управления, органов управления и объектов управления на территории муниципального образования и, соответственно, их полномочий, компетенции, порядка взаимодействия.

Разделение властей, полномочий и компетенции субъектов управления на территории муниципального образования требует понимания сущности организации управления им, осмысления процесса управления, соответственно - разработки принципов, определения функций управления, обеспечения интеграции действий субъектов управления по реализации общих целей управления муниципальным образованием.

Федеративная форма государственного устройства Российской Федерации обусловливает сложную схему управления субъектом Федерации, муниципальным образованием, полномочий субъектов управления, множественность видов управления. Хотим мы или не хотим, но на территории муниципального образования функционируют три уровня власти: федеральный, субъекта РФ и муниципальный.

На основании вышесказанного сложность муниципального управления как разновидности управления заключается в том, что, в отличие от классического управления организацией, характеризуется следующими специфическими особенностями:

1. Множественностью субъектов и видов управления. На территории муниципального образования осуществляют управление, в рамках каждого вида управления, несколько самостоятельных субъектов управления:

- непосредственно федеральное управление;

- управление от имени Федерации;

- непосредственно управление Губернатора округа;

- управление от имени субъекта Федерации;

- управление от имени Губернатора округа;

- местное самоуправление (при этом мы не учитываем управление со стороны области).

Это устанавливает специфику управления и особенности взаимодействия между субъектами управления.

2. Множественностью разнообразных объектов управления, управленческое воздействие на поведение которых со стороны субъектов управления имеет разную силу влияния. Нередко управление некоторыми объектами управления носит характер двойного подчинения. Это, а также иные особенности предопределяют необходимость разработки особых механизмов управления, координации, взаимодействия между субъектами управления и т.п.

3. Существованием на территории муниципального образования субъектов хозяйственной и иной деятельности, на поведение которых органы власти не всегда могут влиять непосредственно, это осуществляется опосредованно (население, органы местного самоуправления, частные предприятия, общественно-политические объединения) путем формирования соответствующих институтов.

4. Отсутствием субъекта управления, который осуществлял бы всю полноту полномочий управления объектами управления, расположенными на территории муниципального образования. Предметы ведения между субъектами управления в рамках каждого его вида разделены и определены Конституцией Российской Федерации, соответствующими федеральными законами, законами субъекта Федерации, уставом муниципального образования.

5. Воздействием на объекты управления со стороны субъектов управления, которое осуществляется в большинстве случаев не путем прямого воздействия, а через создаваемые субъектами управления органы управления округом. В качестве органов управления областью выступают органы государственного и муниципального управления, что также определяет специфику управления.⁶

В отличие от субъектов управления, которые принимают нормативные правовые акты, осуществляют иные действия, характерные для субъекта управления, органы управления округом не принимают решений в отношении поведения объектов управления, не управляют их поведением. Они только претворяют решения субъектов управления в жизнь, осуществляют иные полномочия по поручению субъекта управления - готовят проекты нормативных правовых актов, которые принимают субъекты управления, осуществляют контроль их исполнения, контроль деятельности объектов управления и т.п. по поручению субъекта управления.⁷