75Понятие муниципального права.

Начавшийся в 1990-1991 гг. процесс реформирования власти на местах на основе принципов самоуправления, появление союзного, а затем российского законов о местном самоуправлении стали основой формирования новой отрасли права Российской Федерации - муниципального права. Муниципальное право- можно охарактеризовать как право местного самоуправления. Понятие "муниципальное право" используется в двух основных значениях. Во-первых, понятие "муниципальное право" характеризует относительно самостоятельное правовое образование в системе права Российской Федерации, и, во-вторых, так именуется научная дисциплина, изучающая нормы муниципального права и регулируемые ими общественные отношения. Его место в системе права России определяется тем, что муниципальное право - это вторичное, производное образование, возникшее в результате развития местного самоуправления и законодательства о нем. такие образования в науке именуются комплексными отраслями (к ним относятся хозяйственное, морское, банковское, страховое право и др.).

Основой для формирования муниципального права как отрасли права послужило становление и развитие местного самоуправления в Российской Федерации. Поэтому муниципальное право, как уже отмечалось выше, может бьипь определено как право местного самоуправления. Именно специфика муниципального управления, особенности отношений, возникающих в процессе осуществления местного самоуправления определяют своеобразие муниципального права, его предмета.

Предметом муниципального права являются отношения, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления в городских, сельских поселениях и на других территориях.

Под местным самоуправлением понимается самостоятельное (под свою ответственность) решение населением вопросов местного значения, управления муниципальной собственностью. Местное самоуправление осуществляется гражданами путем различных форм прямого волеизъявления, а также через выборные и другие органы местного самоуправления. Основной источник муниципального права как отрасли права - Конституция Российской Федерации. Она закрепляет общие принципы организации и деятельности местного самоуправления, его гарантии. В настоящее время ведется работа над новым федеральным законом о местном самоуправлении, разрабатываются и принимаются законодательные и иные правовые акты о местном самоуправлении субъектами Российской Федерации. Формируемая сегодня научная дисциплина "Муниципальное право" - это новая отрасль научных знаний, которая основывается на принципиально иных, нежели наука советского строительства, взглядах и идеях об организации власти на местах.

Предметом изучения научной дисциплины муниципального права является не единая система представительных органов государственной власти (что было характерно для науки советского строительства), а организация и функционирование местного самоуправления, проблемы его правового регулирования.

Теоретическую базу муниципального права составляют общепризнанные ценности муниципальной демократии и муниципального управления, которые нашли свое отражение, в частности, в Европейской Хартии местного самоуправления, принятой Советом Европы 15 октября 1985 г., согласно которой:

местное самоуправление составляет одну из основ любого демократического строя;

право граждан на участие в управлении гос-вом может быть непосредственно осуществлено именно на местном уровне;

существование облеченных реальной властью органов местного самоуправления обеспечивает эффективное и одновременно приближенное к гражданину управление;

органы местного самоуправления, созданные демократическим путем, должны иметь широкую автономию в отношении своей компетенции, порядка ее осуществления и необходимые для этого средства.

76

Необходимо отметить, что как в нашей стране, так и за рубежом, трудно сегодня найти какое-либо универсальное определение понятия местного (муниципального) самоуправления. Так, в законе бывшего Союза ССР <Об общих начётах местного самоуправления и местного хозяйства>, принятого в 1990 году, была дана следующая формулировка: <Местное (территориальное) самоуправление

это самоорганизация граждан для решения непосредственно или через избираемые ими органы всех вопросов местного значения, исходя из интересов населения и особенностей админнстративно-территориальных единиц, на основе законов и соответствующей материальной и финансовой базы.

Российский закон о местном самоуправлении 1991 года практически многие положения союзного закона повторил, однако, кое-что изменил в определении понятия местного самоуправления в РФ: <Местное (территориальное) самоуправление в РФ - система организации деятельности граждан для самостоятельного (под свою ответственность) решения вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических, национально-этнических и иных особенностей, на основе

Конституции РФ и законов РФ, конституций и законов республик в составе РФ>.

В этом определении (в отличие от предыдущего), во-первых, местное самоуправление понимается не как

<самоорганизация граждан>, а как <система организации деятельности граждан>. Во вторых, в словосочетании <всех вопросов местного значения> исключено слово <всех>. Что касается указания в определении лишь на республики в составе РФ, то в то время еще не подписан был Федеративный договор, который значительно расширил субъектный состав РФ.

В ФЗ № 154 от 12 августа 1995 года определение понятия местного самоуправления сформулировано следующим образом: <Местное самоуправление в РФ -признаваемая и гарантированная Конституцией РФ самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного с самоуправления вопросов местного значения. исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций>.

Особенностью данного определения является то, что в нем нашло свое отражение положение статьи 12 новой Конституции РФ, принятой в 1993 году.

Одним из недостатков всех трех определений является отсутствие в них указания на то, в каких территориальных пределах осуществляется местное самоуправление.

Оригинальное определение понятия местного самоуправления сформулировано в Европейской Хартии местного самоуправления: <Под местным самоуправлением понимаются право и реальная способность органов местного самоуправления регулировать и управлять в рамках закона и под свою собственную ответственность значительной частью государственных дел в интересах местного населения>.

В данном определении, во-первых, достаточно четко указано на правосубъектность органов местного самоуправления, это <право и реальная способность>; во-вторых. что органы местного самоуправления <регулируют>, то есть имеют право издавать в рамках своей компетенции локальные нормативные акты, а также <управлять>, то есть осуществлять исполнительно-распорядительные. управленческие функции.

И еще одна особенность в указанном определении: в отличие от российских субъектов осуществления местного самоуправления признается не население, а органы местного самоуправления.

Обобщив все вышесказанное о понятии местного самоуправления, можно выделить ряд характерных для него признаков (применительно, естественно, к РФ). Итак. местное самоуправление в РФ это:

1) самоорганизация или организация деятельности граждан РФ:

2) в городских, сельских поселениях и на других территориях;

3) для самостоятельного решения вопросов местного значения;

4) либо непосредственно, либо через органы местного самоуправления; 5) под свою собственную ответственность;

6) на основе Конституции РФ и законов РФ, конституций, уставов и законов субъектов РФ. а также уставов муниципальных образований;

7) достаточной материальной и финансовой базы;

8) исходя из интересов населения;

9) его исторических, национально-этнических и иных местных особенностей и традиций.

77

Финансовые ресурсы местного самоуправления в РФ складываются из:

- бюджетных средств органов местного самоуправления;

- внебюджетных средств органов местного самоуправления;

- валютных средств органов местного самоуправления;

- получаемых органами местного самоуправления кредитных ресурсов.

Среди указанных финансовых ресурсов главное значение и роль играют бюджетные средства.

Эти средства составляют местный бюджет. Местный бюджет представляет собой форму образования и расходования денежных средств для обеспечения функций органов местного самоуправления. К местным бюджетам относятся бюджеты муниципальных образований. В местных бюджетах могут быть предусмотрены в качестве составной части сметы расходов отдельных населенных пунктов и территорий, не являющихся муниципальными образованиями.

Как уже подчеркивалось, формирование, утверждение и исполнение местных бюджетов, контроль за их исполнением осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно. Самостоятельность местного бюджета как части бюджетной системы ЕФ обеспечивается:

- наличием собственных источников доходов;

- правом определять направления использования и расходования бюджетных средств;

- нравом использовать по своему усмотрению доходы местного бюджета, полученные дополнительно в ходе исполнения его; эти средства изъятию не подлежат;

- правом на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти.

Экономическая основа местного самоуправления -категория сложная и многоплановая, вкл. различные элементы материально-финансового характера. Ее внутреннюю структуру составляют:

- муниципальная собственность;

- местные финансы;

- имущество, находящееся в государственной

собственности и переданное в управление органам местного самоуправления;

- а также в соответствии с законом иная собственность, служащая удовлетворению потребностей населения муниципального образования.

Основными нормативными правовыми актами, закрепляющими и регулирующими экономические основы местного самоуправления являются: Конституция РФ (статьи 8,9,130,132,133 и др.), ФЗ № 154 <Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ> (статьи 28-34, 61 и др.); Постановление Верховного Совета РСФСР от 27.12.91 <О разграничении государственной собственности в РФ на федеральную собственность, государственную собственность субъектов РФ и муниципальную собственность> и Приложение № 3 к данному постановлению; Гражданский Кодекс РФ, в части, касающейся муниципальной собственности, муниципальных унитарных предприятий и т.п.; федеральное законодательство, регулирующее отношения, связанные с приватизацией государственной и муниципальной собственности; а также другие федеральные законодательные акты.

78

В соответствии с ФЗ № 154 муниципальная служба понимается как профессиональная деятельность лиц на постоянной основе в органах местного самоуправления по исполнению их полномочий.

Лица, осуществляющие службу на должностях в ОМС. являются .муниципальными служащими. Принципы муниципальной службы – это основополагающие идеи, начала, закрепленные в нормах права (прежде всего таких отраслей права, как конституционное, муниципальное, административное, трудовое и др.), определяющие сущность и назначение муниципальной службы, составляющие фундаментальные основы функционирования и развития данного правового института.

К принципам муниципальной службы относятся: - приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие, определяющее смысл и содержание деятельности ОМС и должностных лиц местного самоуправления;

- принцип законности;

- самостоятельность органов местного самоуправления в пределах своих полномочий;

- гласность в осуществлении муниципальной службы;

- равный доступ граждан РФ к муниципальной службе;

- профессионализм и компетентность;

- подконтрольность и ответственность муниципальных служащих перед населением и гос-вом;

- единство основных требований, предъявляемых к муниципальной службе;

- экономическая, социальная и правовая защищенность муниципальных служащих;

- стабильность кадров муниципальной службы;

- принцип внепартийности муниципальной службы. Правовая регламентация муниципальной службы, включающая требования к должности, статус муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы, управление службой, определяется федеральными законами, законами и другими нормативно-правовыми актами. субъектов РФ, а также уставами муниципальных образований и локальными нормативно-правовыми актами ОМС и выборных должностных лиц местного самоуправления.

Специального федерального закона об основах муниципальной службы в РФ пока не принято. Однако, определенные рамки для данного правового института установлены ФЗ № 154 <Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ> (ст.21 и др.).

В настоящее время многие субъекты РФ уже приняли ряд своих законов, регулирующих отношения муниципальной службы.

79

В ныне действующей Конституции РФ закреплен целый ряд конституционных гарантий местного самоуправления. Прежде всего, общая конституционная гарантия самостоятельности местного самоуправления закреплена в статье 12, где сказано, что в РФ признается и гарантируется местное самоуправление, которое в пределах своих полномочий самостоятельно. Это подкрепляется тем, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

В статье 131 Конституции РФ сформулированы две важных гарантий:

первая - структура ОМС определяется населением самостоятельно (организационная гарантия);

вторая - изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий (территориальная гарантия).

Три фундаментальных гарантии закреплены в статье 133 Конституции РФ, в которой записано, что местное самоуправление в РФ гарантируется:

- правом на судебную защиту;

- правом на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти;

запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией РФ и федеральными законами.

Более детальное формулирование и закрепление правовых и организационных гарантий местного самоуправления предусматривается в ФЗ № 154 “Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ”, причем не только в специальной главе VI, но и в некоторых других статьях данного закона. Так, в статье 46 детализирована конституционная гарантия, предусматривающая судебную защиту местного самоуправления: граждане, проживающие на территории муниципального образования, ОМС и должностные лица местного самоуправления вправе предъявить в суд или арбитражный суд иски о признании недействительными нарушающих права местного самоуправления актов органов государственной власти и государственных должностных лиц, ОМС и должностных лиц местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, а также общественных объединений.

Представляется, что суд в этом случае вправе приостановить обжалуемый акт до рассмотрения иска по существу.

Одной из важных гарантий местного самоуправления, сформулированной в статье 44, является обязательность решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан, решений ОМС и должностных лиц местного самоуправления, принятых в пределах их полномочий, для исполнения всеми, расположенными на территории муниципального образования предприятиями, учреждениями и организациями, независимо от их организационно-правовых форм, а также ОМС и гражданами.

Решения ОМС и должностных лиц местного самоуправления могут быть отменены органами и должностными лицами, их принявшими, либо признаны недействительными по решению суда.

Неисполнение или ненадлежащее исполнение решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан,

решений ОМС и должностных лиц местного самоуправления влечет ответственность в соответствии с законом.

ФЗ № 154 закрепляет обязательность рассмотрения обращений ОМС и должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти. государственными должностными лицами, предприятиями, учреждениями и организациями, которым эти обращения адресованы (статья 45).

Наконец, в статье 43 ФЗ ^ 154 воспроизводится одна из конституционных гарантий местного самоуправления -запрет на ограничение прав местного самоуправления.

Таковы основные организационные и правовые гарантии местного самоуправления в РФ.

Под ответственностью ОМС и .должностных лиц местного самоуправления понимается претерпевание ими в случае совершения ими правонарушений лишений личного. организационного или материального характера.

Речь, в данном случае, идет прежде всего о мерах уголовной, административной, дисциплинарной, организационно-правовой (имущественной) ответственности, которые могут возлагаться на ОМС и должностных лиц местного самоуправления на основании и в порядке, установленном федеральным законодательством и законодательством субъектов РФ.

Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед:

- населением муниципального образования;

- гос-вом;

- физическими и юридическими лицами. Ответственность ОМС и должностных лиц местного самоуправления перед населением наступает в результате утраты доверия. Порядок и условия ответственности ОМС и должностных лиц местного самоуправления в результате утраты доверия населения определяется уставами муниципальных образований.

Недоверие населения муниципального образования ОМС и должностным лицам местного самоуправления может быть выражено на местном референдуме, либо на собрании (сходе) граждан муниципального образования.

Ответственность ОМС и должностных лиц местного самоуправления перед гос-вом наступает в случае нарушения ими Конституции РФ, конституции, устава субъекта РФ, федеральных законов, законов субъекта РФ, Устава муниципального образования.

В этом случае, в зависимости от характера правонарушения и субъекта, совершившего правонарушение, к ним могут быть применены меры уголовной, - административной, дисциплинарной, гражданско-правовой ответственности и, в соответствии с действующим законодательством в РФ.

Вместе с тем, ФЗ Н 154 предусматривает в случае нарушения законности в деятельности ОМС и выборных должностных лиц местного самоуправления, меры ответственности организационного характера, то есть досрочное прекращение их полномочий и назначение новых выборов законодательным (представительным) органов государственной власти субъекта РФ.

Порядок реализации данной нормы предусмотрен п.З ст.49 и имеет как бы две стадии.

1. В случае неоднократных нарушений ОМС и выборными должностными лицами местного самоуправления Конституции РФ, конституции, устава субъекта РФ, федеральных законов, законов субъекта РФ, Устава муниципального образования, которые были установлены соответствующим судом, законодательный {представительный) орган государственной власти субъекта РФ может обратиться в соответствующий суд за заключением о признании несоответствия деятельности ОМС, выборного должностного лица местного самоуправления Конституции РФ, конституции, уставу субъекта РФ, федеральным законам, законам субъекта РФ, Уставу муниципального образования.

2. Если такое заключение соответствующего суда получено, то это будет являться основанием для рассмотрения законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ вопроса о прекращении полномочий соответствующего ОМС, выборного должностного лица местного самоуправления.

Ответственность ОМС и должностных лиц местного самоуправления может наступить также в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения переданных им законом отдельных государственных полномочий, однако, в той мере, в какой эти полномочия обеспечены соответствующими органами государственной власти материальными и финансовыми средствами.

Ответственность ОМС и должностных лиц за осуществление делегированных полномочий может иметь различный характер: организационный (изъятие из их компетенции этих полномочий), финансово-материальный (прекращение передачи им соответствующих материальных и финансовых средств).

Ущерб, причиненный в результате неправомерных решений, действий или бездействия ОМС и должностных лиц местного самоуправления возмещается ими на основании судебного решения.

96.

Международное право - это система юридических принципов и норм, которые создаются гос-вом и другими субъектами международного права, направленных на поддержание мира, безопасности и сотрудничества и обеспечиваются в случае необходимости принуждением, осуществляемым его субъектами индивидуально или коллективно. Особенности международной системы - а) наличие суверенных государств, б) отсутствие наднационального властного органа, в) отсутствие наднациональных судебных и исполнительных органов.

Международное право, как особая правовая система, состоящая из принципов и норм, регулирующих отношения между его субъектами. Выполняет функции: а) координирующую - гос-ва устанавливают общеприемлемые стандарты поведения в различных областях взаимоотношений; б) регулирующую - гос-ва принимают твердо установленные правила, без которых невозможно их совместное существование и общение; в) обеспечительную - содержит определенные нормы, которые побуждают гос-ва следовать определенным правилам поведения; г) охранительную - механизмы , защищающие законные права и интересы государств.

источники международного права и процесс создания норм. Ст.38 Статуса Международного Суда ООН - источники - а) международные конвенции, как общие, так и специальные, устанавливающие правила, определенно признанные спорящими гос-вами; б) международный обычай. Источники 1)формальные- это те нормы, в которых находят свое выражение нормы права; 2)материальные- это материальные условия жизни общества. Норма международного права - правило поведения, которое признается гос-вами и другими субъектами международного права в качестве юридически обязательного. Единственным способом создания международно-правовых норм является соглашение субъектов международного права. Международно-правовые нормы создаются самими субъектами международного права. Только субъекты международного права придают тем или иным правилам своего поведения качество юридической обязанности.

основные принципы международного права. - это основополагающие, универсальные и общепризнанные правила поведения субъектов международного права. Принципы (изложенные в уставе ООН)- 1. Суверенное равенство государств. 2. Неприменения силы и угрозы силой. 3. Нерушимости государственных границ. 4. Мирного разрешения международных споров. 5. Невмешательства во внутренние дела. 6. Всеобщего уважения прав человека. 7. Самоопределения народов и наций. 8. Сотрудничество государств. 9. Добросовестного выполнения международных обязательств. 10. Принцип разоружения. 11. Международно-правовой ответственности.

97.

субъекты международного права: гос-ва как основные субъекты международно-правовых отношений, международные организации - субъекты вторичного порядка. Субъект - это носитель международных прав и обязанностей, возникающих в соответствии с общими нормами международного права либо предписаниями международно-правовых актов. Гос-во представляет собой сочетание трех элементов: определенной территории, населения, на ней проживающего, и власти. Различают простые (унитарные) и сложные - по территориально-организационной структуре. Международные учреждения включают как классические межправительственные организации так и межгосударственные механизмы и органы, члены которых действуют в личном качестве. Вторичные субъекты международного права создаются первичными. Международное учреждение приобретает правосубъектность в соответствии с учредительным договором.

другие субъекты международного права. Международная правосубъектность наций и народов - лишь нация или народ, борющиеся за свое освобождение и создавшие определенные властные структуры, объединенные единым центром, способные выступать от имени нации или народа в межгосударственных отношениях, могут претендовать на статус субъекта международного права. Государственно-подобные образования - к ним в первую очередь относятся так называемые "вольные города" и определенные районы (в прошлом - Вольный город Данциг, Свободная территория Триест). Определенную специфику имеет вопрос о международной правосубъектности Мальтийского ордена, который в 1889г. был признан суверенным образованием. Местоприбывание - Рим. Его официальная цель - благотворительность. Он имеет дипломатические отношения со многими гос-вам. Ни своей территории, ни населения у ордена нет. Его суверенитет и международная правосубъектность - правовая фикция.

98.

права человека и международные права. Нормы международного права, регулирующие сотрудничество по гуманитарным вопросам, образуют отрасль международного права, обычно называемую международным гуманитарным правом и включающую в себя право прав человека, применяемое и во время вооруженных конфликтов. Иногда под этим термином обозначают лишь категорию норм международного права, имеющих целью гуманизацию вооруженных конфликтов.

понятие прав человека. - это права, существенные для характеристики правовог7о положения лица в любом современном обществе. Порядок реализации права в той или иной степени регламентируется. Свободу иногда рассматривают как область человеческого поведения, в которую гос-во обязуется не вмешиваться. Этот термин (права человека) появился в международной политической лексике после американской войны за независимость и Великой французской революции.

концепция межгосударственного сотрудничества в области прав человека. Во-первых, все права человека неотделимы, одинаково важны, составляют единый комплекс. Недопустимо противопоставление одного какого-либо права или свободы другим. Признание неделимости прав человека не исключает их определенной градации, приоритетов. Во-вторых, принцип уважения прав человека как один из основных принципов современного международного права не противостоит другим его принципам, а гармонично с ними сочетается. В-третьих, из суверенитета гос-ва вытекает, что вся сфера его взаимоотношений с собственным населением - вопрос внутренний, регулируемый на национальном уровне. В процессе такого регулирования должны учитываться международные обязательства, прежде всего принцип уважения прав человека. В-четвертых, область межгосударственного сотрудничества по гуманитарным вопросам (прежде всего по вопросам прав человека) должна быть деидеологизирована и деполитизирована. Особое значение для развития концепции межгосударственного сотрудничества в области прав человека имеют Венская декларация и Программа действий, принятые Всемирной конференцией по правам человека 25 июня 1993 г.

международные стандарты в области прав человека и их отражение в международных документах. Международно-правовые обязательства, развивающие и конкретизирующие принцип уважения прав человека, часто называют международными стандартами в области прав человека. Стандарты могут быть универсальными, то есть признанными во всем мире, и региональными (вытекающие из традиций уровня развития какой-либо группы стран, могут идти дальше универсальных, быть более широкими, конкретными - например, стандарты, принятые в рамках общеевропейского процесса). В некоторых случаях допускаются те или иные ограничения прав и свобод, о которых- идет речь в отдельных стандартах (в ряде положений Международного пакта о гражданских и политических правах). Устав ООН, не конкретизируя понятие прав человека, тем не менее содержит несколько принципов в которых говорится о недопустимости отступления от стандартов (о равноправии наций, равноправии мужчин и женщин, достоинстве и ценности человеческой личности, надопустимости дискриминации по признакам расы, пола, языка, религии). С учетом прежде всего этих положений разрабатывались и разрабатываются соответствующие международные документы. Основная работа такого рода велась и ведется в рамках ООН и ее специализированных учреждений, прежде всего МОТ, ЮНЕСКО. Часть упомянутых документов - резолюции международных организаций - имеет рекомендательный характер. Другая часть документов - международные договоры, которые имеют обязывающий характер для участников.

международные процедуры и механизмы защиты прав человека. - можно разделить на консенсуальные (основанные на общем согласии участников) и неконсенсуальные (создаются резолюциями международных организации, которые не предполагают единогласия) международные процедуры по методам и источникам сбора информации можно разделить на: а) рассмотрение докладов государств о выполнении ими своих обязательств в этой области, б) рассмотрение претензий государств друг к другу по поводу нарушения таких обязательств, в) рассмотрение жалоб отдельных лиц, групп или неправительственных организаций на нарушение их прав, г) изучение ситуаций, связанных с предполагаемыми или установленными нарушениями прав человека. Международные контрольные механизмы в области прав человека могут быть коллективными органами и единоличными. Механизмы - определенные организационные структуры (комитеты, специальные докладчики и др.); Процедуры - порядок и методы изучения соответствующей информации и реагирования на результаты такого изучения.