5. Выполнение бюджетов. Соотношение банковской и казначейской форм выполнения бюджетов.

Выполнение бюджета значит полное и своевременное поступление в бюджеты всех предусмотренных законодательством доходов и обеспечения финансирования всех запланированных расходов. Главным в процессе выполнения бюджетов является обеспечение в полном объеме поступления налогов, сборов и других неналоговых обязательных платежей в доходную часть и финансирование мероприятий и программ в пределах утвержденных расходов бюджета. Ввиду того, что средства в бюджет поступают неравномерно, законодательные и исполнительные органы власти могут корректировать выделение бюджетных ассигнований, но в пределах утвержденных бюджетных назначений. Кроме того, на стадии выполнения бюджета осуществляются контроль за целевым использованием бюджетных средств, предоставленных их распорядителям, бюджетным учреждениям и получателям. Следовательно, эта стадия бюджетного процесса связана с выполнением доходной и расходной частей бюджета.

В соответствии со ст. 115 Конституции Украины и ст. 47 Бюджетного кодекса Кабинет Министров обеспечивает и отвечает за выполнение Государственного бюджета Украины. Министерство финансов осуществляет общую организацию и управление процессом выполнения государственного бюджета, координирует деятельность участников бюджетного процесса по вопросам его выполнения.

В Украине с 1997 г. применяют казначейскую форму обслуживания Государственного бюджета Украины. Рядом с этим в мире выделяют три системы выполнения бюджета: 1) банковскую, 2) казначейскую и 3) смешанную. В Украине не всегда действовала казначейская форма выполнения бюджета. Так, согласно с Законом "О бюджетной системе в Украине", кассовое выполнение бюджета с 1995 г. должно было осуществляться Государственным бюджетным банком Украины - единственным на то время кассовым центром государства. Это предусматривало сосредоточение бюджетных средств на единственном счете этого банка и использования средств государственного бюджета также через этот банк. Сбор и учет поступлений в бюджет осуществляли кредитные учреждения.

При казначейской форме выполнения бюджета органы Государственного казначейства Украины осуществляют:

1. операции со средствами государственного бюджета;

2. расчетно-кассовое обслуживание распорядителей бюджетных средств;

3. контроль бюджетных полномочий при зачислении поступлений принятии обязательств, проведении платежей, а также

4. ведение бухгалтерского учета и составления отчетности о выполнении государственного бюджета.

Учитывая это казначейства выполняют обязанности относительно организации выполнения бюджетов и руководства всеми бюджетными средствами. Они являются будто "кассирами" распорядителей бюджетных средств, бюджетных учреждений и получателей бюджетных средств, поскольку непосредственно осуществляют от их имени соответствующие платежи за счет средств бюджетов.

Следовательно, казначейская система выполнения бюджета значит сводку всех средств бюджетов всех уровней на единственном счете, который открывают на имя органов Государственного казначейства в учреждениях уполномоченных банков.

В соответствии с Положением о единственном казначейском счете, утвержденного приказом Государственного казначейства Украины от 26.06.2002 г., единый казначейский счет - это счет, открытый Государственному казначейству Украины в Национальном банке Украины для учета средств и осуществления расчетов в Системе электронных платежей Национального банка Украины. Он является основным счетом государства для проведения финансовых операций и эффективного управления средствами государственного и местных бюджетов через систему электронных платежей Национального банка Украины.

Единый казначейский счет объединяет средства субсчетов, которые открыты в Государственном казначействе Украины (центральный уровень), управлением Государственного казначейства в Автономной Республике Крым, областях, городах Киеве и Севастополе. В балансе Государственного казначейства Украины открыто соответствующий единственный казначейский счет.

Управление Государственного казначейства в Автономной Республике Крым, областях, городах Киеве и Севастополе (территориальным управлением Государственного казначейства) счета в Национальном банке не открывает.

Следовательно, непосредственным участником Системы электронных платежей Национального банка Украины является именно Государственное казначейство Украины.

Для отображения операций, проведенных через Систему электронных платежей на протяжении банковского дня, в Системе Государственное казначейство и территориальное управление Государственного казначейства открывают технические счета. В балансе Государственного казначейства Украины открыто соответствующие субсчета территориальных управлений.

Операции, проведенные органами Государственного казначейства через Систему, отображают на техническом счете Государственного казначейства и на соответствующих технических счетах территориальных управлений, в балансе Государственного казначейства - на соответствующем единственном казначейском счете и субсчетах территориальных управлений. Государственное казначейство Украины руководит расходными операциями территориальных управлений с помощью механизма установления лимита технического счета и лимита начальных оборотов в Системе.

В органах Государственного казначейства, в свою очередь, открыто: 1) счета для зачисления поступлений, предусмотренных законодательством Украины; 2) счета распорядителям и получателям бюджетных средств; 3) счета предприятиям, учреждениям, организациям и тому подобное за операциями, которые не принадлежат к операциям из выполнения бюджетов, но, в соответствии с требованиями законодательства, обслуживаются органами Государственного казначейства.

Функционирование единственного казначейского счета обеспечивает: возможность быстрой мобилизации средств, которые на протяжении дня поступают на счета, открытые в органах Государственного казначейства, и использования их для проведения бюджетных расходов и осуществления других операций, которые не противоречат законодательству Украины; предоставление информации органам законодательной и исполнительной власти за осуществленными на единственном казначейском счете операциями; оптимальные возможности для принятия представителями законодательной и исполнительной власти оперативных решений относительно обеспечения эффективного использования средств бюджетов.

Необходимость применения казначейской формы выполнения бюджета предопределена такими факторами: 1) неустойчивой и неудовлетворительной деятельностью коммерческих банков, которые действовали недостаточно оперативно при зачислении доходов в бюджеты и оплате платежных поручений при использовании бюджетных средств; 2) банковская форма выполнения бюджета не обеспечивала проведения тщательного контроля за целевым использованием бюджетных средств, что не давало возможности бюджетам быть прозрачными и эффективными; 3) распорядители бюджетных средств в таком случае не имели возможности оперативно корректировать деление и предоставление ресурсов их получателям.

Государственный и местные бюджеты выполняют за соответствующими росписями. Бюджетная роспись - это документ, который определяет деление доходов и финансирования бюджета, бюджетных ассигнований главным распорядителям бюджетных средств в определенные периоды года в соответствии с бюджетной классификацией. Да, Государственный бюджет Украины выполняют за росписью, что утвержден министром финансов Украины в соответствии с бюджетными назначениями в месячный срок после вступления в силу закону о Государственном бюджете Украины. До утверждения росписи министром финансов Украины утверждают временную роспись на соответствующий период.

Росписи местных бюджетов составляют финансовые управления на местах и утверждают соответствующие руководители местного финансового органа. Эти документы составляют в соответствии с общим и специальным фондами бюджета в разрезе главных распорядителей средств и за полной экономической классификацией расходов бюджета. Утвержденные росписи передают на бумажных и электронных носителях Государственному казначейству Украины и Комитета Верховной Рады Украины по вопросам бюджета. Причем в случае внесения изменений к росписям эти органы обязательно должны быть поинформированы об этом. Государственное казначейство Украины на протяжении трех рабочих дней после утверждения росписи доказывает главным распорядителям выдержку из росписи, что является основанием для утверждения в установленном порядке смет, планов ассигнований и планов использования бюджетных средств.

На основе бюджетной росписи соответствующие органы начинают выполнять бюджеты за доходами. Выполнение доходной части бюджетов непосредственно положены на органы взыскания, к которым согласно с Бюджетным кодексом, принадлежат налоговые, таможенные и другие государственные органы, каким законом предоставлено право стягивать в бюджеты налоги, сборы (обязательные платежи) и другие поступления. Эти органы контролируют полноту, своевременность и правильность вычисления и зачисления обязательных платежей в соответствующие бюджеты.

Выполнение бюджетов за доходами предусматривает осуществление таких функций органами государственного казначейства: установление порядка открытия и непосредственного открытия счетов в управлениях Государственного казначейства Украины для зачисления налогов и сборов (обязательных платежей) в бюджеты и в государственные целевые фонды; ведение бухгалтерского учета доходов бюджета в соответствии с Планом счетов бухгалтерского учета выполнения государственного и местных бюджетов, утвержденного приказом Государственного казначейства Украины от 28.11.2000 г. в разрезе кодов бюджетной классификации доходов и типов операций; деление платежей в государственный бюджет в соответствии с нормативами отчислений, утвержденных законом Украины о Государственном бюджете Украины на соответствующий год, и перечисление за принадлежностью распределенных средств; осуществления деления в размерах, определенных законодательством, других платежей, которые засчитываются в государственный бюджет, и перечисление за принадлежностью распределенных средств; подготовка расчетных документов и возвращение излишне или ошибочно оплаченных платежей в бюджет и тому подобное.

Налогоплательщики платят платежи в бюджет через учреждения банков, в которых они обслуживаются. Банк плательщика перечисляет денежные средства через Систему электронных платежей НБУ на счета, открытые в областном управлении Государственного казначейства Украины в разрезе районов и кодов бюджетной классификации доходов. Следовательно, все доходы Государственного бюджета засчитываются непосредственно на единственный казначейский счет, что обеспечивает учет бюджетных средств и усиливает контроль за их движением, дает возможность учитывать фактическое наличие средств в бюджетах. Например, налоги, сборы и другие доходы местного бюджета засчитываются непосредственно на счет соответствующего бюджета, открытый в территориальном органе Государственного казначейства.

Выполнение бюджетов за расходами предусматривает осуществление ряда мероприятий, поскольку оно всегда ограничено фактическим наличием средств в бюджете. Это делают в соответствии с Порядком обслуживания государственного бюджета по расходам, который утвержден приказом Государственного казначейства Украины от 25.05.2004 г. №89.

Бюджетный кодекс ст. 51 устанавливает такие стадии выполнения государственного бюджета за расходами:

1. установка бюджетных ассигнований распорядителям бюджет их средств на основе утвержденной бюджетной росписи;

2. утверждение смет распорядителям бюджетных средств;

3. взятие бюджетных обязательств;

4. получение товаров, работ и услуг;

5. осуществление платежей;

6. использование товаров, работ и услуг для выполнения бюджетных программ.

Бюджетные росписи являются основанием для осуществления ассигнований из бюджетов. Бюджетное ассигнование - это полномочие, предоставленное распорядителю бюджетных средств в соответствии с бюджетным назначением на взятие бюджетного обязательства и осуществления платежей с конкретной целью в процессе выполнения бюджета. Оно также должно быть обязательно утверждено и является основанием для утверждения смет.

Смета является основным плановым документом бюджетного учреждения, который предоставляет полномочие относительно получения доходов и осуществления расходов, определяет объем и направление средств для выполнения бюджетным учреждением своих функций и достижения целей, определенных на бюджетный период в соответствии с бюджетными назначениями. Порядок составления, рассмотрения, утверждения и требования к выполнению смет бюджетных учреждений регламентирован постановлением Кабинета Министров Украины от 28.02.2002 г. В частности, установлено, что Министерство финансов, Министерство финансов Автономной Республики Крым, местные финансовые органы доводят до главных распорядителей ведомости о предельных объемах расходов и предоставления кредитов из бюджета общего фонда проекта соответствующего бюджета на следующий год, что является основанием для составления проектов смет.

Для правильной и своевременной организации работы, связанной с составлением проектов смет, главные распорядители, руководствуясь соответствующими указаниями Министерства финансов Украины, Министерства финансов Автономной Республики Крым, местных финансовых органов относительно составления проектов соответствующих бюджетов на следующий год, устанавливают для распорядителей низшего уровня предельные объемы расходов и предоставления кредитов из бюджета из общего фонда бюджета, срок представления проектов смет и дают указания относительно их составления; разрабатывают и сообщают распорядителям низшего уровня другие показатели, которых они должны сдерживаться в соответствии с законодательством и которые необходимы для правильного определения расходов или предоставления кредитов из бюджета в проектах смет; обеспечивают составление проектов смет на бюджетные программы (функции), которые выполняются непосредственно главными распорядителями. Главные распорядители рассматривают показатели проектов смет распорядителей низшего уровня относительно законности и правильности расчетов, целесообразности запланированных расходов или предоставления кредитов из бюджета, правильности их деления в соответствии с экономической классификацией расходов и классификации кредитования бюджета, полноты поступления доходов или возвращения кредитов, сдерживания действующих ставок (должностных окладов), норм, цен, лимитов, а также других показателей в соответствии с законодательством и составляют проекты сведенных смет. На основе последних главные распорядители формируют бюджетные запросы, которые подают Министерству финансов Украины, Министерству финансов Автономной Республики Крым, местным финансовым органам для включения к проектам соответствующих бюджетов в установленном ими порядке. Срок рассмотрения показателей проектов смет распорядителей низшего уровня устанавливают главные распорядители так, чтобы проекты сведенных смет были своевременно оформлены как бюджетные запросы. В случае ограничения срока формирования бюджетных запросов главными распорядителями Министерство финансов Украины, Министерство финансов Автономной Республики Крым, местные финансовые органы дают разрешение главным распорядителям самостоятельно определять порядок и объем получения необходимых данных для обеспечения своевременного формирования и представления бюджетных запросов. Проекты смет составляют все учреждения на следующий бюджетный год, если эти учреждения функционировали к началу года, на который планируются расходы и предоставления кредитов из бюджета. В случае когда учреждения образованы не с начала года, сметы складываются и утверждаются для каждого учреждения со времени ее образования до конца бюджетного года в общем порядке.

После этой процедуры распорядители бюджетных средств в пределах бюджетных ассигнований, которые установлены сметами, берут бюджетные обязательства и осуществляют расходы. Бюджетное обязательство - это любое осуществленное в соответствии с бюджетным ассигнованием размещение заказа, заключения договора, приобретения товара, услуги или осуществления других аналогичных операций на протяжении бюджетного периода, согласно с которыми необходимо осуществить платежи на протяжении этого же периода или в будущем. При этом важным является положение, что никакие обязательства, взятые физическими и юридическими лицами относительно средств Государственного бюджета Украины без соответствующих бюджетных ассигнований или с превышением полномочий, установленных Бюджетным кодексом и законом о Государственном бюджете Украины, не считаются бюджетными обязательствами. В таком случае расходы Государственного бюджета на их покрытие не могут осуществляться. Взятие и реализация бюджетных обязательств соответствующими субъектами обязательно учитывают и контролируют государственные органы в соответствии с Порядком учета обязательств распорядителей бюджетных средств в органах Государственного казначейства Украины, который утвержден приказом Государственного казначейства Украины от 09.08.2004 г. №136.

По получении товаров, работ и услуг в соответствии с условиями взятого бюджетного обязательства распорядитель бюджетных средств принимает решение об их оплате и подает поручение на осуществление платежа органа казначейства.

Органы казначейства осуществляют платежи только за:

1) наличия соответствующего бюджетного обязательства для платежа в бухгалтерском учете выполнения Государственного бюджета Украины;

2) соответствия направлений расходования бюджетных средств бюджетному ассигнованию;

3) наличия у распорядителей бюджетных средств неиспользованных бюджетных ассигнований.

Следовательно, распорядители используют бюджетные средства в пределах установленных им бюджетных ассигнований, и только по их поручению Государственное казначейство Украины осуществляет платежи, предусмотренные утвержденной сметой бюджетного учреждения.

Отметим, что бюджеты, как государственный, так и местные, выполняются за расходами в пропорциях к общей сумме расходов бюджетов, утвержденных соответственно Верховной Радой Украины и местными советами. Контроль за пропорциональным финансированием осуществляется ежеквартально.

Если в процессе выполнения Государственного бюджета оказывается недополучение доходов его общего фонда для осуществления бюджетных ассигнований, то Министерство финансов Украины устанавливает временное ограничение ассигнований общего фонда. Если недополучение доходов превышает 15% от предусмотренной росписью государственного бюджета суммы доходов, то Кабинет Министров Украины подает Верховной Раде проект закона о внесении изменений к закону о Государственном бюджете Украины относительно сокращения его расходов (секвестра бюджета). При этом не могут быть сокращенные расходы бюджета относительно его защищенных статей, перечень которых определяется законом о Государственном бюджете Украины на текущий год. К ним обычно принадлежат: оплата труда работников бюджетных учреждений, приобретения медикаментов, обеспечения продуктами питания, трансферты населению и тому подобное.

Процедура внесения изменений к закону Украины о Государственном бюджете также предусмотренная Бюджетным кодексом и в случае перевыполнения доходной части бюджета более чем на 15% от запланированных.

В процессе выполнения общего фонда местных бюджетов могут возникать временные кассовые разрывы. Для их покрытия исполнительные органы по решению соответствующих местных советов могут получать краткосрочные ссуды в финансово-кредитных учреждениях на срок до трех месяцев. Однако Бюджетным кодексом запрещено предоставлять займы из одного бюджета в другой.

Решение о внесении изменений относительно доходов и расходов местных бюджетов принимает соответствующий совет по предоставлению официального вывода местного финансового органа о недовыполнении или перевыполнении доходной части общего фонда соответствующего бюджета.

В процессе выполнения бюджета может сложиться ситуация, когда нужно осуществить непредвиденные расходы, которые не имеют постоянного характера и не могли быть предусмотрены во время составления проекта бюджета. В таком случае расходы осуществляются из резервного фонда бюджета, который формируется именно для этого. Порядок использования средств из резервного фонда бюджета определяет Кабинет Министров Украины. Решения о выделении средств из резервного фонда бюджета принимают соответственно Кабинет Министров Украины, Совет министров Автономной Республики Крым, местные государственные администрации и исполнительные органы местного самоуправления. Превышение резервного фонда бюджета не может быть большим 1% объема расходов общего фонда соответствующего бюджета.

6. Отчетность о выполнении бюджетов. Четвертой, завершающей стадией бюджетного процесса является подготовка, рассмотрение и утверждение отчетов о выполнении государственного и местных бюджетов. Да, в соответствии со ст. 58 Бюджетного кодекса, сводки, составления и представления отчетности о выполнении Государственного бюджета Украины осуществляет Государственное казначейство Украины. Распорядители бюджетных средств, в соответствии с единственной методикой отчетности, составляют и подают детальные отчеты, которые содержат бухгалтерские балансы, данные о выполнениях смет, результатах деятельности и другой информации за формами, установленными законодательством Украины. Такую отчетность составляют ежемесячно, ежеквартально и ежегодно. Например, месячную отчетность о выполнении Государственного бюджета Украины Государственное казначейство подает Верховной Раде Украины, Кабинету Министров Украины, Счетной палате и Министерству финансов Украины не позднее как 15 числа месяца, следующего за отчетным.

Кабинет Министров Украины подает годовой отчет Верховной Раде Украины не позднее как 1 мая года, следующего за отчетным. Он содержит:

1. отчет о финансовом состоянии (баланс) Государственного бюджета Украины;

1. отчет о выполнении Государственного бюджета Украины;

2. отчет о движении денежных средств;

2. информацию о выполнении защищенных статей расходов Государственного бюджета Украины;

3. отчет о бюджетной задолженности;

4. отчет об использовании средств из резервного фонда Кабинета Министров Украины;

5. информацию о состоянии государственного долга

6. отчет о кредитах и операциях, которые касаются государственных гарантийных обязательств;

7. сведенные показатели отчетов о выполнении бюджетов

8. информацию о выполнении местных бюджетов

9. другую информацию, признанную Кабинетом Министров Украины необходимой для объяснения отчета.

Отчет Кабинета Министров анализирует Счетная палата. В процессе такого анализа используют отчетные и информационно-аналитические данные Министерства финансов, Министерства экономики, Государственной налоговой администрации, Государственной таможенной службы, Государственного комитета статистики, Фонда государственного имущества, Национального банка Украины.

За результатами такого анализирует составляют вывод относительно использования средств государственного бюджета. В частности, отмечают, обеспечило ли экономический рост в текущем году предпосылки для уточнения плановых параметров государственного бюджета; увеличивается (уменьшается) ли годовой объем ресурсов и расходов государственного бюджета; какой общий объем финансовых ресурсов государственного бюджета (в том числе которыми является остаток бюджетных средств на начало года, доходы, поступления средств от возвращения кредитов, поступление для финансирования государственного бюджета); которыми являются расходы государственного бюджета (в том числе расходы, предоставления кредитов, погашения государственного долга); которой является сумма остатка средств, увеличилась (уменьшилась) ли она с начала года. Обязательно отмечают проблемы, которые остались неоешенными (например, относительно объемов невозмещенных сумм налога на добавленную стоимость; обеспечение главными распорядителями бюджетных средств деления полученных ассигнований, следствием чего стало неосуществление запланированных расходов по отдельным бюджетным программам; наращивание просроченной задолженности перед государственным бюджетом за кредитами, которые привлечены государством или под государственные гарантии, и ин). Резюмируют, осуществил ли правительство все необходимые меры для надлежащего выполнения бюджета (см., например, Вывод относительно выполнения Государственного бюджета Украины за первое полугодие в 2007 г., утвержденный постановлением коллегии Счетной палаты от 28.08.2007 г. №21-4).

После этого отчеты с соответствующими выводами передают в Верховную Раду Украины, которая рассматривает их и принимает определенные решения.