12.4. Систематизация нормативно-правового массива

Нормативно-правовой массив, состоящий из всей совокупности легитимных источников права, по своей внешней форме определенным образом систематизируется. Это совершенно необходимо, поскольку иначе пользоваться им было бы крайне затруднительно.

Подлежат упорядочению как нормативные правовые акты, так и нормативные договоры и учредительные документы юридических лиц. Что касается обычаев делового оборота, равно как и правоприменительных прецедентов и общинных традиций в соответствующих странах, их систематизация пока не налажена.

Нормативные правовые акты и нормативные договоры систематизируются вместе в современных информационных правовых системах типа «гарант» и «консультант плюс». Для этого создаются специальные программы и организации по вычислительной технике, благодаря которым при помощи соответствующей аппаратуры нетрудно найти нужный нормативный правовой акт, нормативный договор или какие-либо их части. Систематизация нормативных правовых актов осуществляется и другими способами. Поскольку в России эти акты служат преобладающим юридическим источником права, призванного регулировать огромную массу разнообразных жизненных отношений на разных уровнях, и поскольку демократизм, особенности устройства, сложность задач и широта функций государства предполагают постоянное обращение к нормативным правовым актам, систематизации последних придается важное значение.

При этом под систематизацией понимается целенаправленные упорядочение и совершенствование действующих нормативных правовых актов путем их обработки, перегруппировки и изложения по целостной системе в виде кодексов, сборников, собраний или сводных актов.

Здесь обработка материала выражается в очистке нормативных правовых актов от устаревших положений, в устранении несогласованностей между отдельными нормативными предписаниями, в обновлении их с учетом позднейших законодательных новелл, в восполнении обнаруженных пробелов в правовом регулировании и в других подобных операциях.

Группировка нормативных правовых актов осуществляется по разным их признакам. В юридической литературе, например, отмечены их классификации:

а) по юридической силе - на законы и подзаконные акты;

б) по субъектам правотворчества - на акты государственной власти, государственного управления, общественных организаций и акты совместные;

в) по территории действия - на акты общегосударственные (федеральные), региональные, местные и локальные;

г) по кругу подпадающих под сферу их действия лиц - на акты общие, ведомственные и локальные, т.е. функционирующие внутри определенного предприятия, учреждения или организации, а равно на акты внутренние и внешние, общие, специальные и исключительные;

д) по действию во времени – на акты постоянные, временные и чрезвычайные и т. п.

Кроме того, широко практикуются группировки нормативно-правовых актов по хронологическим, алфавитно-предметным и некоторым иным данным. И в зависимости от того, на каком или на сочетании каких из подобных признаков основывается систематизация, неизбежно меняется профиль последней, смещаются плоскости внешней формы права.

Изложение содержания систематизируемых нормативных правовых актов заключается либо в воспроизведении в сборнике (собрании) их текстов в обновленном виде и со ссылками на соответствующие официальные издания, сохраняющие при этом свою юридическую силу, либо в формировании по существу нового сводного акта, которым полностью заменяются все прежние, упорядочиваемые акты.

Принимая во внимание всю совокупность этих факторов, в юридической литературе чаще всего различаются два основных вида систематизации - инкорпорация и кодификация. Значительным своеобразием характеризуется также консолидация, которая одними авторами признается относительно самостоятельным видом систематизации нормативно-правового материала¹, другими расценивается в качестве разновидности инкорпорации². Кроме того, иногда выделяется еще один вид систематизации законодательного массива, а имению свод законов страны, "свод действующих норм права как единство консолидации и кодификации на систематической основе"¹, хотя вопрос о том, чем по своей природе является такой свод - либо отдельным видом систематизации нормативных правовых актов, либо разновидностью кодификации или инкорпорации - пока остается дискуссионным.

Консолидация представляет собой объединение содержания двух и более нормативно-правовых актов в единый юридический источник-документ с общей группировкой материала по разделам (главам, параграфам, статьям) в логической последовательности. Она означает не просто размещение в одном сборнике или собрании полных текстов нескольких разрозненных нормативно-правовых актов по определенной системе, а нечто большее - группировку содержащихся в этих актах нормативных предписаний по однородным разделам и главам. Иначе говоря, при консолидации происходит сведение вместе отдельных частей разных нормативных правовых актов, единение извлеченных из таких актов правовых предписаний путем группировки их текстов под общим заголовком. Консолидированные нормативные правовые предписания внешне становятся частями одного акта, хотя каждое из них сохраняет все свои прежние юридические свойства, продолжает оставаться элементом систематизируемого, но не теряющего свои силы нормативного правового акта, в котором оно выражено регулирующей подсистемой.

Инкорпорация заключается в упорядочении нормативных правовых актов путем полного или частичного объединения их текстов в единые сборники (собрания), располагая их по хронологической, алфавитной, предметной или по какой-либо иной системе. Она бывает:

• официальной, когда такое упорядочение производится тем правотворческим органом, который издал систематизируемые акты;

• официозной, если подобная деятельность осуществляется специально уполномоченным на то органом, хотя и не "творившим" упорядочиваемые им нормативные правовые акты (скажем. Министерством юстиции);

• неофициальной, т.е. осуществляемой любыми другими органами, организациями и лицами по своей собственной инициативе, без специального поручения и без официальной санкции правотворческих органов².

Указанные разновидности инкорпорации имеют существенные различия. Первая из них представляет собой высшую форму инкорпорации, она может содержать некоторые элементы правотворчества, поскольку не исключено, что официальная инкорпорация сопровождается теми или иными изменениями содержания и редакции отдельных нормативно-правовых предписаний, устранением явных пробелов в общем правовом регулировании или выявленных противоречий в таком регулировании. При официозной, а тем более неофициальной инкорпорации содержание и редакция нормативных правовых актов по существу изменениям не подвергаются, обработка систематизируемого материала сводится главным образом к установлению внешних связей между теми или иными юридическими документами, к исключению из них потерявших силу нормативных предписаний, к внесению в их тексты последующих изменений и дополнений со ссылкой на соответствующие официальные источники, а равно к оснащению сборника (собрания) сносками пояснительного порядка, постатейными приложениями, алфавитно-предметными указателями, если в этом есть необходимость¹.

Неофициальные инкорпорационные сборники (собрания) не приравниваются к общепризнанным юридическим источникам права. Они не считаются также полноценной формой опубликования (обнародования) или переопубликования нормативных правовых актов. Ссылки на такие сборники официальной силы не имеют.

Тем не менее, среди существующих форм правовой деятельности инкорпорации в целом принадлежит немаловажная роль. Без нее невозможны надлежащее правовое регулирование общественных отношений и качественная реализация норм права, призванных упорядочить эти отношения. Инкорпорационные акты образуют своеобразную основу для широкой справочно-информационной юридической службы, служат действенным средством планомерного и последовательного "освежения" нормативно-правового массива страны, освобождения его от устаревших и противоречивых положений, тем самым способствуя поддержанию этого массива в состоянии, обеспечивающем его доступность обозрению, пониманию, разъяснению и использованию. Разносторонняя инкорпорационная работа в ряде случаев является неминуемой ступенью к более совершенному виду систематизации нормативных правовых актов - к кодификации, призванной совершенствовать не только внешнюю, но и внутреннюю форму, содержание права.

Кодификация - это такой правотворческий вид упорядочения нормативных правовых актов, при котором на базе этих актов, в их развитие, а подчас даже взамен им создается качественно новый сводный акт с юридическими нормами, регулирующими те или иные группы (сферы) общественных отношений согласованно, на единых началах и с максимальной полнотой. Она существенно отличается от других форм систематизации нормативно-правового массива как по содержанию и методам осуществления, так и по значению в развитии права.

В юридической литературе встречаются деления кодификации на всеобщую, отраслевую и специальную², на отраслевую, комплексную и всеобщую³, основную, отраслевую и комплексную, отраслевую, подотраслевую и специальную¹, однако в основу такой классификации кладутся разные признаки, которые к тому же не всегда последовательно выдерживаются.

Представляется необходимым различать такие виды кодификации, как отраслевая, внутриотраслевая, комплексная и всеобщая.

Отраслевая кодификация предназначается для упорядочения всех нормативно-правовых предписаний одной отрасли права в целом, причем в принципе с сохранением согласованной системы тех же структурных подразделений, какие характерны для ее внутренней структуры. Она развита в сферах трудовых, земельных, семейных, гражданско-правовых, уголовно-правовых, гражданско-процессуальных, уголовно-процессуальных и некоторых иных общественных отношений, которые полностью или в основном регулируются нормами соответствующих кодифицированных актов. При такой кодификации отраслевые системы содержания и источников права коррелятивны.

Внутриотраслевая кодификация применяется при упорядочении всех нормативно-правовых предписаний, составляющих какое-либо одно крупное подразделение (к примеру, подотрасль, генеральный институт) той или иной отрасли права, которая по определенным причинам не имеет такого единого кодифицированного акта, где бы с достаточной полнотой регламентировались все заслуживающие того общественные отношения в данной сфере жизни. Она практикуется преимущественно там, где либо вообще отсутствует сводный отраслевой нормативный правовой акт, либо хотя в принципе такой акт и существует, однако он не содержит той совокупности норм, которая необходима для нормального функционирования отдельных институтов этой отрасли права. Скажем, в нашей стране пока нет единых общеотраслевых сводных нормативных правовых актов по предпринимательским и административно-правовым отношениям, но имеется ряд документов типа Кодекса об административных правонарушениях, положения о поставках товаров или положений о различных министерствах, регулирующих крупные общности таких отношений.

Общеотраслевым кодифицированным законом являются конституции, однако ввиду своей специфики они во многих случаях формулирует только отправные положения, которые подробно развиваются в таких внутриотраслевых кодифицированных актах, как федеральный конституционный закон о Правительстве Российской Федерации², закон о гражданстве в РФ³ и т.д. Все подобные внутриотраслевые кодифицированные акты являются составной частью системы юридических источников соответствующей отрасли права.

Комплексная кодификация заключается в упорядочении нормативно-правовых предписаний, которые хотя и относятся к двум и более отраслям права, однако по тем или иным причинам нуждаются в совместной "прописке" в одном комбинированном сводном юридическом акте. Она употребляется в тех случаях, когда разнородные общественные отношения, входящие в предмет регулирования нескольких отраслей права, целесообразно собрать в единый комплекс по какому-либо специальному признаку. Так, в Лесном кодексе РФ, Бюджетном кодексе РФ, Воздушном Кодексе РФР, Уставе железных дорог сведены воедино нормативные предписания, регламентирующие административные, трудовые, хозяйственные, гражданско-правовые и некоторые процессуальные отношения по признаку единства пространственной сферы их возникновения. Это - типичные акты комплексной кодификации, на которую отраслевая система содержания права не оказывает заметного влияния.

Всеобщая кодификация представляет собой упорядочение основной части нормативно-правового массива страны на одном уровне общего правового регулирования, сведение по определенной системе в единый акт "высшего эшелона" нормативных правовых источников, относящихся ко всем или к большинству отраслей права. Она не охватывает всей суммы источников права, но выступает как наиболее высокая ступень в систематизации нормативно-правового массива, будучи способной вобрать в себя отраслевые, внутриотраслевые и комплексные кодифицированные, а равно консолидированные и иные нормативные правовые акты высших органов государственной власти и управления.

Россия на протяжении веков имеет развитую систему нормативно-правовых актов. Еще на рубеже двадцатого столетия она осуществила их всеобщую кодификацию, издав "Полный Свод законов Российской империи". Ныне тоже идет значительная правотворческая работа, Всеобщая кодификация, однако, реальна только в условиях всесторонне развитого и в достаточной степени систематизированного законодательства в широком смысле слова. Знаменуя собой крупнейший шаг в совершенствовании внешней и внутренней формы права, она способствует резкому сокращению числа действующих в стране нормативных правовых актов, устранению возможных коллизий между ними и восполнению имеющихся в них пробелов, существенному улучшению их согласованности, системности, доступности, действенности и т. д.

В истории отечественного права ХХ века впервые подобная работа проводилась при составлении Свода законов СССР в 1927-1930 годы, подготовленного Кодификационной комиссией СНК СССР. Тогда из 3760 разновременно изданных источников в Свод вошло 692¹. В процессе создания Свода не только исключались из нормативно-правового массива формально отмененные, перекрытые по существу позднейшим законодательством или фактически исчерпанные выполнением содержащихся в них заданий юридические источники, но и в порядке кодификационной обработки формировались на базе отдельных мелких постановлений по одному и тому же вопросу более крупные и связанные акты, а равно все законодательство по тому или другому предмету сводилось в более крупные объединения. Как сам факт названия учрежденного для этого правительственного органа Кодификационной комиссией, так и некоторые результаты его деятельности свидетельствовали о том, что тогда предполагалось издать Свод законов именно как кодифицированное собрание нормативно-правовых актов¹. Такое собрание по многим признакам напоминало всеобщую кодификацию. Хотя фактически тогда не удалось в полной мере выполнить эту сложнейшую задачу, тем не менее, проведенная работа имела несомненное научное и практическое значение.