На путях к избирательной реформе 1832 г.
Основные черты политической системы к началу XIX в. Таким образом, в XIX в. Англия вошла с вполне сложившейся и всесторонне развитой политической системой, основы которой заложены были революцией XVII в. и которая последовательно формировалась и складывалась в течение всего XVIII в.
За это время укрепились и пустили глубокие корни две политические партии - агентуры тех классов, которые, как показано было в очерке английской революции, боролись за власть в середине XVII в., - аристократии и буржуазии.
Так как еще долго были налицо особые интересы крупного землевладения, не во всем и не всегда согласовавшиеся с интересами промышленности, то тори явились непосредственными преемниками "кавалеров" и аристократическими противниками буржуазии. Они были прирожденными представителями исторической традиции, инерции, косности, консерватизма. Принимая новое, они хотели бы сохранить в нем как можно больше старого. Если уж необходимо было идти вперед, они хотели бы делать это возможно медленнее, с частыми остановками и с возвращениями назад.
Естественно, что только эти две партии чередовались у власти в течение XVIII в. и только они вошли в XIX в. "Славная революция" поставила у власти вигов, и они держались здесь до самой середины XVIII в., когда начались колебания вигизма и соответственно стал наблюдаться подъем ториев. В 1783 г. тори оказались в палате общин в большинстве и, приняв власть, начали довольно энергично тормозить развитие. Французская революция сослужила им службу: она испугала английскую буржуазию и лишила ее охоты особенно сопротивляться ториям. Консерватизм укрепился у руля и правил до 1830 г.
Король. Как ни стремились тори в течение этого полувека видоизменять конституционный элемент монархии в сторону усиления правительства вообще и королевской прерогативы в частности и соответственного ослабления парламента, и как ни помогал им в этом полусумасшедший Георг III, шестьдесят лет просидевший на троне (1760-1820 гг.), им это не удалось. Основные черты английского конституционализма не изменились к началу XIX в. Монархия совершенно явственно оставалась лишенной реального содержания. Король по-прежнему считался не только главой государства, но и средоточием всей правительственной власти. Он не только представлял страну в международных отношениях, объявлял войну, заключал мир, назначал и отзывал послов, начальствовал над вооруженными силами, но и составлял центр правительственной системы, складывавшейся из него самого, его совета и парламента. И тайный совет, и парламент действовали его именем. Совет помогал ему править, как парламент - законодательствовать. Он назначал и увольнял министров по своей воле. Никакое решение парламента не получало силы без его утверждения. Он мог распустить палату общин досрочно, сделать то же самое и с вновь избранной палатой и повторять это без конца. Он мог назначить столько новых членов палаты лордов, сколько ему заблагорассудится.
Практическое же положение, почти целиком определявшееся неписаной конституцией, обычаем, конвенциональным правилом, было иное. Почти ни одной из своих многочисленных прерогатив король в действительности не мог осуществить по собственному почину и усмотрению: на все это требовалось согласие министра, подпись которого только и делала действительным акт королевской власти. С тех пор, как утвердилось основное (неписаное) правило, запрещавшее привлекать монарха к ответственности за неудачное управление ("Король не может ошибаться"), ответственность неминуемо перешла на его советников. Они объясняли перед парламентом акты короля, как свои собственные действия, и несли все последствия этих действий, - мог ли король официально предпринять что-нибудь такое, с чем не соглашался глава кабинета?
Министры. Но и кабинет, и его глава, премьер-министр, совершенно неизвестные закону, явились неизбежным практическим результатом все той же связи, установившейся между правительством и парламентом и требовавшей, чтобы министры отвечали не каждый за себя, а солидарно, как организованный коллектив, исповедующий одни и те же политические убеждения и стремящийся в своей правительственной деятельности к общей цели. То, что король перестал править, как он правил в XVI в. и раньше; то, что парламент, к которому перешло управление, не может, в силу своего устройства, входить в повседневные детали управления и иметь дело с отдельными министрами; то, что парламент оказался разделенным на две большие политические группы, и у власти, по общему правилу, оказывались непременно сторонники одной из этих групп, - все эти причины сплотили министров в кабинет единомышленников, возглавленный лидером.
В качестве первого министра этот лидер кабинета приобретал громадную власть, пугавшую консервативные элементы, не без основания подозревавшие в нем главного соперника короля. Недаром в середине XVIII в. часть палаты лордов и часть палаты общин заявили протест против того, что практика создала должность первого министра, противоречащую закону и опасную для государства. Но эта практика как раз и составляла практику парламентаризма, от которого уже некуда было уйти.
И король и парламент имели теперь перед собой коллектив, получивший неофициальное название кабинета министров. Это усиливало позицию министров в отношении к королю, и это облегчало контроль парламента по отношению к министрам.
Кабинет назначался, конечно, королем. Но откуда же было королю подбирать членов кабинета, как не из среды членов парламента и именно той политической группы, которая имела в парламенте большинство? Уже в конце XVII в. было ясно, что нельзя управлять, имея против себя парламент и в особенности палату общин, от которой зависело утверждение бюджета. Сотрудничество же парламента само собой гарантировалось тому кабинету, который составлен был из лидеров парламентского партийного большинства. Всемогущий Уолпол, как мы уже упоминали, вынужден был в 1742 г. после тридцатилетнего правления выйти в отставку, потому что он потерял популярность, а вместе с ней - большинство в палате общин. Наконец, в 1782 г. кабинет Норса целиком вышел в отставку вследствие политического расхождения с палатой общин. Так, король принуждался строго ограничивать свой выбор средой парламентского большинства. Мы увидим дальше, что нужно было еще некоторое время для того, чтобы эти принципы получили всеобщее и безусловное признание. Тем не менее к началу XIX в. их можно уже считать вполне сложившимися и претендующими на таковое признание.
Парламент. Таким образом, к началу XIX в. самым характерным и значительным элементом английской политической системы был парламент. Нижняя же палата парламента, палата общин, как раз и оказалась тем местом, где осуществлялось сотрудничество буржуазии и аристократии, где назревали конфликты и заключались компромиссы. По своему характеру это было еще в значительной степени феодальное представительство. Выборы палаты общин (происходившие с начала XVIII в. каждые 7 лет, если только палата не распускалась досрочно) были гораздо больше назначением депутатов со стороны правительства и отдельных землевладельцев и богачей, чем правильными выборами со стороны ограниченного, хотя бы, круга избирателей. 658 депутатов, из которых состояла палата, были представителями графств и городов (и университетов), которые посылали депутатов вне всякого соответствия с числом своего населения или своим удельным весом в стране: они просто осуществляли старинную "привилегию", которую получили несколько сот лет назад и на которую к началу XIX в. многие из них потеряли, по существу, всякое разумное право. Много десятков таких "привилегированных" городов к этому времени запустели, иные и вовсе исчезли. Но лэндлорды, которым они принадлежали на праве собственности, неукоснительно продолжали посылать депутатов и наполняли палату своими ставленниками, которых, по существу, никто не выбирал. Наряду с этим крупные и многолюдные промышленные города, выросшие за столетие, лишены были всякого представительства. Там, где были действительно избиратели, выборов все-таки почти никогда не было: магнаты земли или капитала, а иногда само правительство в лице того или иного агента твердо указывали избирателям, кого нужно выбрать. Непокорных запугивали и усмиряли. Покупка голосов была распространена очень широко и составляла обычное, вполне узаконенное явление.
Этот политический порядок целиком отдавал власть в руки верхов аристократии и буржуазии.
Положение масс. Между тем, в последние десятилетия XVIII в. промышленная революция вызвала к жизни многочисленный пролетариат, который не пользовался никакими политическими правами. В ряде случаев закон прямо отдавал его во власть помещику и предпринимателю. Закон, например, нормировал заработную плату сельскохозяйственных рабочих так, что рабочий не вправе был отказываться от предложенной ему работы и вознаграждения. Местная администрация имела право принуждать "бедных" к любой работе.
В первые десятилетия XIX в. эти бедняки насчитывались уже миллионами. В самом начале века парламент воспретил всякие сообщества и союзы рабочих, которые они пытались организовывать, чтобы с их помощью хоть несколько поднять заработную плату. Угождая промышленникам, парламент с не меньшей охотой шел навстречу и землевладельцам: в 1815 г. специальными законами ввоз хлеба из-за границы допускался только тогда, когда цена его на внутреннем рынке оказывалась не ниже 82 шиллингов за квартер, т. е. настолько высокой, что до этой цифры цена никогда не доходила, ввоз хлеба оказался закрыт, землевладельцы получали монопольное положение на хлебном рынке, а массы населения обречены были на полуголодное существование.
Борьба за избирательную реформу. Требования реформ становились с каждым годом все настойчивее. Буржуазия новых промышленных центров нетерпеливо рвалась в парламент и громко настаивала на реформе избирательного права. Находившиеся у власти тори категорически возражали против подобной реформы. И так как виги не проявляли в борьбе за реформу достаточной решительности, образовалась сильная группа "радикалов", известная, впрочем, своей деятельностью уже в середине XVIII в., но получившая особенное значение в двадцатых годах XIX в.
К своей борьбе за реформу буржуазия стремилась привлечь массы рабочих, которые в результате промышленного развития, тяжелой войны, которую вела Англия с Наполеоном, и континентальной блокады, направленной против Англии, находились в отчаянном положении. Свою ярость рабочие обращали против машин, которые в их глазах были виновны в том, что нуждающиеся лишались заработка: в 1811 г. "луддиты" разрушали машины, думая этим защищать суживавшуюся область ручного труда.
Радикалы стремились направить энергию рабочих масс в другую сторону - против косности ториев, которые противятся парламентской реформе, и убеждали рабочих, что промышленный капитал, расширив себе доступ в парламент, легко и быстро найдет средства удовлетворить трудящиеся массы в силу "естественной гармонии" интересов капитала и труда. Требование избирательной реформы сделалось одним из главных лозунгов рабочего движения. На происходившие то здесь, то там митинги и демонстрации правительство отвечало жестокими военно-полицейскими экзекуциями, расстрелом безоружной толпы и виселицами.
Движение, однако, было настолько внушительно, так явственно грозило принять революционный характер и распространялось на столь широкие круги средней и мелкой буржуазии, что тори решили пойти на некоторые уступки. Один из них, Пиль, войдя в кабинет, сделался лидером левого крыла ториев и провел несколько законов, которыми отчасти ослаблялось действие хлебных законов (1823 г.), смягчались уголовные законы, а главное - было отменено безусловное воспрещение рабочих союзов.
В 1825 г. Цели рабочих союзов были так определены законом, что стачка с целью повышения заработной платы оставалась по-прежнему почти невозможной, но для рабочих союзов все же был открыт известный путь развития и борьбы.
Избирательная реформа 1832 г. Тем временем влияние ториев явно шло на убыль. В палате, избранной в 1830 г., они имели уже незначительное большинство, а когда палата эта была распущена, то новые выборы 1831 г., прошедшие под лозунгами борьбы за избирательную реформу, дали большинство вигам. Тори попытались еще затормозить избирательную реформу руками палаты лордов, которая, во всяком случае, была на их стороне, но и сопротивление лордов было довольно быстро сломлено, благодаря широчайшему народному движению, говорившему о совершенно исключительном общественном подъеме. В июне 1832 г. законопроект об избирательной реформе стал законом.
Реформа 1832 г. существенно перераспределила мандаты: каждое из 56 местечек, известных как "гнилые" или "карманные", было вовсе лишено своих двух представителей, 32 города получили по одному представителю вместо двух. За счет освободившихся мандатов было расширено представительство других городов и графств. Мимоходом, следовательно, было покончено со старинным понятием о "корпорациях", которые должны быть одинаково представлены в парламенте, независимо от своего удельного веса в стране. Теперь мандаты между городами и графствами распределялись в некотором соответствии с количеством населения.
Реформа распространила также избирательные права на новые категории владельцев недвижимостей в графствах, а главное - на земельных арендаторов, которые до того безусловно лишались избирательного права. Различные категории этих арендаторов (далеко не все) допущены были к избирательным урнам. Таким образом, право голоса в графстве все еще связывалось с владением недвижимостью. То же правило установлено было незыблемо и в городах. Избирательное право предоставлено было владельцам домов, дающих доход (годовой) не ниже 10 фунтов стерлингов. Владельцем считался не только собственник, но и наниматель (арендатор). Под понятие дома подходило не только строение для жилья, но и для торговых, промышленных целей или для товарного склада.
Для всех городов установлено было одинаковое избирательное право, но в городах-графствах избирательное право получали также владельцы фригольдов.
Значение реформы 1832 г. Эта избирательная реформа была далеко не из тех, значение которых немедленно сказывается в общественной жизни. Вспомним, что число избирателей оставалось еще очень скромным: вместо 1/30 (приблизительно) части населения к выборам допущена была 1/20. И тем не менее она оказалась значительным событием в жизни Англии, ибо рвала с пережившими себя феодальными традициями представительства и открывала путь дальнейшим превращениям палаты в буржуазный парламент. Спустя всего несколько лет после реформы, Энгельс с полным пониманием дела оценил ее значение в том, что она подчинила палату общин влиянию "среднего класса", т. е. буржуазии. А это знаменовало наступление ничем не ограниченного господства капиталистической собственности: "Господство собственности положительно признано в билле о реформе установлением ценза. И поскольку собственность и приобретенное собственностью влияние составляют существо среднего класса, поскольку, значит, аристократия при выборах пускает в ход свою собственность и тем самым выступает не как аристократия, а уподобляется среднему классу, постольку влияние собственно среднего класса в целом гораздо сильнее влияния аристократии, постольку господствует действительно средний класс".
Оценка Энгельса с исключительной точностью устанавливала то действительное положение вещей, которое рядовым наблюдателям становилось ясным лишь спустя продолжительный исторический срок.
Борьба и победа либерализма
Важнейшие последствия реформы. Новый упадок власти короны. Из многочисленных и важных последствий реформы скорее других сказались два наиболее значительных. Чем дальше от реформы, тем явственнее обнаруживали последовательные выборы палаты общин, что система патронажа и назначения депутатов, система, на которой держалось господство землевладельческой знати в парламенте, хоть и далеко не уничтожена, однако подорвана и обречена на гибель. А это лишало корону, - собственно, аристократическую клику, группировавшуюся за спиной королевской власти, - возможности определяюще влиять на составление кабинета министров и, главное, обеспечивать кабинету необходимое большинство в палате. Правда, мы только что видели, что уже во второй половине XVIII в. управление государством перестало зависеть от личного усмотрения короля, и влияние короля на министров ослабело. Но только реформа 1832 г. и связанное с ней перераспределение избирательных округов, изменив до известной степени классовый состав палаты, позволили окончательно закрепить освобождение кабинета от королевской зависимости, чем мимоходом было подчеркнуто растущее значение главы кабинета (премьер-министра).
Королю Вильгельму IV, не желавшему понимать значение происшедших перемен, ближайшие же годы дали поучительный урок: в 1834 г. он заставил уйти в отставку вигийское министерство Мельбурна, опиравшееся на большинство палаты общин, и призвал к власти главу ториев Пиля, но последнему не удалось ни получить большинство на выборах палаты 1834 г., ни держаться у власти и править без парламентского большинства. Он ушел, и верное чувство действительности, не раз обнаруженное им и впоследствии, принудило его заявить, что конституционное правительство не вправе выступать в таких случаях против палаты общин, хотя бы и с опорой на короля и палату лордов. И действительно, в 1839 г. тот же Мельбурн, подавший в отставку ввиду потери большинства в палате и вернувшийся к власти по настоянию королевы Виктории, ничем не мог победить враждебность палаты, пока, наконец, выборы 1841 г. не привели к власти ториев во главе с Пилем.
Борьба вокруг хлебных пошлин и раскол ториев. Процесс освобождения короны от последних остатков власти и передача королевской прерогативы в фактическое владение министерства совершались медленно и не без борьбы. Но замедление это вызвано было почти исключительно внутренними трениями в среде вигов и ториев. Эти трения ослабляли, конечно, политические партии и позволяли короне использовать внутрипартийные противоречия в свою пользу. Следует иметь в виду, что усилившееся в 40-х годах народное движение за отмену пошлин на ввозной хлеб сказалось на ториях длительным расколом. "Лига против хлебных законов", руководимая выдающимися представителями промышленной буржуазии, развернула бурную агитацию, стремясь увлечь трудящиеся массы своими проектами свободной торговли. Эти фритредеры иногда выступали в союзе с вигами, иногда против них, но они, во всяком случае, имели против себя значительную часть ториев, исконных и прирожденных представителей земельной аристократии и, следовательно, безоглядных защитников земельной ренты. Фальшивое народолюбие фритредеров - фабрикантов, вроде Кобдена, не могло ввести в заблуждение передовых рабочих, понимавших, что удешевление хлеба вызовет падение заработной платы. "Понятно, что это все лицемерие вовсе не имело целью сделать дешевый хлеб менее горьким для рабочих. Да и как поверили бы рабочие внезапной филантропии фабрикантов, тех самых людей, которые продолжали вести упорную борьбу против десятичасового билля, предложенного для ограничения рабочего дня десятью часами вместо двенадцати"1. Тем не менее в борьбе промышленного капитала с крупным землевладением пролетариат стал на сторону первого, потому что поражение аристократии означало гибель последних остатков феодализма - главного препятствия на путях развития.
Движение против хлебных пошлин совершалось настолько широко и сильно, что подчинило себе известную часть ториев и нашло в Пиле предприимчивого и настойчивого защитника. Можно думать, что Пиль, предвидя неизбежную победу принципов свободной торговли, предпочел возглавить движение, чтобы ввести его в русло постепенных и последовательных реформ и тем избавить земельную ренту от быстрого и сокрушительного падения. Предводители же вигов далеко не обнаруживали такой дальновидности и смелости. Нерешительность, проявленная вигийским министерством Мельбурна, призывавшего самого бога в свидетели своей преданности интересам землевладения ("земледелия"), а потом слабость вигов, потерявших парламентское большинство после выборов 1841 г., способствовали тому, что инициатива целиком перешла к антипротекционистскому крылу ториев. В 1846 г. закон о свободной торговле хлебом принят был в палате голосами вигов и большинства ториев. Палата лордов пропустила его после жарких прений, подчиняясь авторитету Веллингтона. Свободная же торговля была установлена лишь в 1849 г. с отменой Навигационного акта и снятием всех таможенных пошлин.
Но ториям эволюции Пиля стоили долговременной потери единства. От них откололась группа, сохранившая имя своего вождя. "Пилиты" примыкали в палате общин к вигам и с течением времени растворились в либеральной партии. В 1847 г. тори были вовсе отодвинуты в оппозицию: в этом году виги получили парламентское большинство, которое они удерживали в течение двадцати лет, ториям же пришлось медленно и с трудом восстанавливать свои силы, и они лишь в редкие и короткие промежутки оказывались у власти, когда ее теряли виги, - вследствие, главным образом, соперничества своих лидеров - Ресселя и Пальмерстона. Ибо внутреннего единства довольно долго не хватало и вигам, которые между 1846 и 1856 годами являли собой пеструю коалицию собственно вигов - "аристократических представителей буржуазии"1, фритредеров - прямых и непосредственных, буржуазных, так сказать, представителей буржуазии, передового отряда промышленного капитала, тяготившихся опекой вигов, но из растущего страха перед рабочим классом все более склонных к компромиссам с аристократией, и пилитов - обломка ториев, примыкавших то к фритредерам, то к вигам.
Взаимоотношения короны и партийных кабинетов. Очевидно, что королевская власть, в лице Виктории, получала возможность играть на внутренних несогласиях вигов или ториев и выступать от времени до времени арбитром в спорных вопросах парламентской или общей политики. За двадцатилетний период между 1846 и 1868 гг. партии сменялись у власти следующим образом: виги - 1846-1852 гг., тори - 1852 г., виги - 1852--1858 гг., тори - 1858-1859 гг., виги - 1859-1866 гг., тори - 1866-1868 гг. За это время было, конечно, несколько моментов, когда личное влияние королевы с известным успехом применялось и при выборе премьер-министра, и при комплектовании кабинета. В 60-х годах один тонкий наблюдатель английских конституционных отношений с известным правом отметил: "Сверх того, что королева контролирует действия отдельных министров и в особенности министра иностранных дел, она контролирует еще известным образом и кабинет"1.
Укрепление принципа ответственного правительства. И тем не менее уже в 30-х и 40-х годах практически утверждается основной принцип парламентского обихода, выработанный, как мы знаем, в XVIII в.: министерская власть механически переходит в руки той партии, которая располагает парламентским большинством и, следовательно, симпатиями большинства избирателей (если только отвлечься от действительного положения вещей и считать, что выборы действительно отражали политические настроения большинства избирателей). Теряя большинство в палате, - вследствие ли передвижек парламентских групп во время сессии или в результате новых общих выборов - кабинет уступает место лидерам нового большинства и переходит на положение руководителя парламентской оппозиции, всегда готовой при изменившихся обстоятельствах вновь взять власть. Так окончательно сформировалось политическое и практическое понятие "ответственного правительства", т. е. кабинета, составленного из лидеров большинства палаты общин и необходимо нуждающегося в поддержке - "доверии" - этой палаты, одобряющей, следовательно, общее политическое направление кабинета и отдельные мероприятия его. Утрата доверия, обнаружившаяся более или менее осязательным образом, отнюдь не лишает кабинет права апеллировать к избирателям путем досрочного роспуска палаты. И в случае роспуска и последовавших новых выборов отрицательный вотум избирателей является для кабинета обязательным.
Ответственное министерство функционирует по формальному поручению короны, остающейся за свои действия неответственной перед народным представительством, согласно уже известному нам старинному правилу: "Король не может ошибаться". Но именно поэтому конституционный король и не может, в отличие от абсолютистского, предпринимать ни одного официального акта без скрепы ("контрассигнирования") министра, политически ответственного. Так, в неизбежной связи с понятием ответственного правительства сложился в этот период принцип, определяющий положение короны: король царствует, но не управляет. Эти важнейшие основы английского парламентаризма ни тогда, ни впоследствии не были записаны ни в одном официальном акте; они явились условными - "конвенциональными" - правилами, составившими важнейшую часть английской неписаной конституции.