Институциональный потенциал российской системы эо

Институциональный потенциал, в частности уровень технической квалификации персонала, который когда-то был наиболее сильным элементом системы, из-за перманентных реорганизаций превратился в слабое звено российской системы ЭО.

Общая численность работников подразделений государственной экологической экспертизы в Российской Федерации сократилось с 700 (в 2000 г.) до 400 (в 2002 г.). В некоторых подразделениях сокращение составило 50% штатной численности работающих, в других это сокращение удалось удержать на уровне 20%.

Количество экспертиз в расчете на одного эксперта возросло более чем на 20%, а в ряде регионов даже на 300%. По некоторым данным, увеличились сроки проведения экспертизы.

Условия работы штатных экспертов государственной экологической экспертизы характеризуются их неуверенностью в завтрашнем дне и низким уровнем оплаты труда, что ставит под сомнение способность системы привлекать и удерживать в будущем специалистов, уровень квалификации которых позволит обеспечить функционирование системы в целом.

Помимо органов ГЭЭ как таковых, ослаблен и потенциал всей системы управления окружающей средой, что привело к соответствующему ослаблению функции контроля за реализацией объекта государственной экологической экспертизы.

Институциональный потенциал системы ЭО оценивается, в целом, как только «приближающийся к удовлетворительному». В выводах целевых исследований отмечается, что если не будут предприняты энергичные меры по привлечению и сохранению квалифицированных специалистов и экспертов, а также по более эффективному использованию существующего потенциала региональных подразделений посредством перераспределения обязанностей между различными уровнями государственных учреждений, система экологической оценки рискует превратиться в бюрократическую и формальную процедуру, которая не будет оказывать влияния на процесс принятия решений.

6.4. Направления совершенствования и развития экологической оценки

Исследования и анализ состояния ГЭЭ и ОВОС в РФ [81] дают основание сформулировать направления их совершенствования и развития.

Комплексно вопросы развития (проблемы и практику) экологической оценки (ОВОС и ГЭЭ) в России рассматривались на консультативном совещании заинтересованных сторон в декабре 2002 года [83]. В работе совещания приняли участие около 100 специалистов федеральных органов исполнительной и законодательной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, проектных и научно-исследовательских организаций, а также представители бизнеса, консалтинговых фирм, работающих в области экологической оценки (ЭО), общественности и международных организаций.

Соглашаясь с рекомендациями совещания, приведем их в сокращенном виде.

Участники совещания подтвердили, что ЭО – неотъемлемая часть процесса выработки социально-экономических решений, обязательный и исключительно важный элемент системы охраны окружающей среды и природопользования.

Также было отмечено, что современные идеи и подходы к ЭО, интеграция экологических и социально-экономических аспектов для достижения целей устойчивого развития получили поддержку в обществе.

Вместе с тем в выступлениях докладчиков и дискуссиях, посвященных различным аспектам оценки воздействия хозяйственной деятельности на окружающую среду (ОВОС) и государственной экологической экспертизы (ГЭЭ), отмечалось, что сложившаяся в стране система подготовки и принятия решений в недостаточной мере обеспечивает экологическую безопасность ведения хозяйственной и иной деятельности. За последние 2-3 года наметилась тенденция к ухудшению общего качества обосновывающей документации, снижению эффективности контроля за выполнением рекомендаций экологической оценки. Сложившаяся неблагоприятная ситуация в области ЭО, по мнению большинства участников совещания, является результатом общего снижения эффективности системы управления природоохранной деятельностью в Российской Федерации.

Отмечено также, что отсутствие системы отбора и классификации объектов ЭО в зависимости от степени экологической значимости воздействия на окружающую среду, недостаточность определения масштаба работ по ОВОС, слабая интеграция подсистем ЭЭ и ОВОС, несогласованность требований в области ЭО и сложившейся системы выработки решений отрицательно сказываются на качестве обосновывающей документации. Требуют тщательной проработки такие вопросы как увеличение открытости и прозрачности системы подготовки и принятия решений, обеспечение участия в ней всех субъектов ЭО и более четкое определение роли заинтересованных сторон.

В целях повышения эффективности российской системы ЭО для обеспечения экологически устойчивого социально-экономического развития России Консультационное совещание по экологической оценке обращается со следующими рекомендациями.

К исполнительной власти всех уровней, в соответствии с их компетенцией, с рекомендацией обеспечить:

• надлежащее правоприменение всеми участниками процесса выработки хозяйственных решений требований природоохранительного законодательства, в том числе в области экологической оценки;

• исполнение согласовательных и разрешительных функций на этапе подготовки хозяйственных решений;

• укрепление институционального потенциала ГЭЭ, в том числе повышение статуса сотрудников подразделений государственной экологической экспертизы;

• эффективность Государственного экологического контроля на стадии реализации проектов;

• разработку принципов, критериев и правил отбора и классификации проектов по видам и масштабам воздействия на окружающую среду, по их экологической значимости с целью определению объема работ по ЭО;

• содействие разработке региональных нормативно-правовых актов по ОВОС и экологический экспертизе;

• организацию разработки нормативных документов, регламентирующих проведение ОВОС и экологической экспертизы по проектам нормативных правовых актов, нормативно-технических и инструктивно-методических документов, а также по проектам оказывающим трансграничное воздействие, включая воздействие на территории других субъектов Федерации, на проекты;

• организацию разработки нормативных документов по стратегической экологической оценке (СЭО) и использование механизма СЭО на этапах стратегического планирования;

• эффективное функционирование систем экологических мониторинга и контроля (государственного, производственного, муниципального и общественного) с целью повышения достоверности экологической информации, используемой в системе ЭО;

• разработку правил доступа к экологической информации всех участников ЭО.

К органам законодательной власти федерального уровня и уровня субъектов федерации и другим субъектам законотворческой деятельности с рекомендацией обеспечить:

• обеспечить при развитии законодательства обеспечить сохранение основных принципов и требований федерального закона «Об экологической экспертизе», а также преемственность принципов федерального закона «Об охране окружающей среды» (2002 г.);

• принятие правового определения объекта экологической экспертизы;

• принятие нормативного акта, регулирующего проведение стратегической экологической оценки;

• подготовку материалов ОВОС, проведение ГЭЭ по проектам законодательных и иных правовых актов, применение которых может вызывать негативные воздействия на окружающую среду;

• прямое участие субъектов процесса выработки хозяйственных решений (представителей заказчика, инвестора, органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, общественности и научных кругов) в разработке законодательных актов в области экологической оценки.

Участники совещания считают необходимым продолжение проведения всесоюзных, региональных, отраслевых и международных совещаний по проблемам ЭО, рекомендуют создание профессиональной ассоциации по ЭО и развитие сети научно-методических и координационных центров по ЭО.

Необходима выработка долгосрочной стратегии развития институционального потенциала в области ЭО.

Участники Совещания рекомендуют рассмотреть возможности подготовки и проведения следующих пилотных проектов:

Всероссийские пилотные проекты по совершенствованию развития российской системы ЭО, включая:

• продолжение изучения состояния и тенденций развития российской системы ЭО, включая анализ целевых региональных и отраслевых пилотных проектов;

• разработку принципов, критериев и правил определения масштаба работ по ЭО, механизма классификации и отбора проектов по их экологической значимости;

• организацию всероссийской информационной, методической и образовательной сети ЭО, включая создание отраслевых и региональных центров ЭО;

• разработку национальной стратегии укрепления потенциала ЭО.

Региональные пилотные проекты по изучению региональных аспектов и проблем, связанных с применением ЭО, разработке и практическому применению принципов, критериев и правил определения масштаба работ по ЭО, механизма классификации и отбора проектов по их экологической значимости.

Контрольные вопросы к главе 6

1. В чем заключаются общие черты российского контекста состояния системы управления охраной ОС с таким контекстом в США, Канаде и Германии?

2. Каковы особенности системы ЭО в США и в чем их отличия от российской системы экологической оценки?

3. Каковы особенности системы ЭО в Канаде и в чем их отличия от российской системы экологической оценки?

4. Каковы особенности системы ЭО в Германии и в чем их отличия от российской системы экологической оценки?

5. Как характеризуется современное состояние нормативно-правовой базы системы ЭО в России?

6. Как вы можете охарактеризовать и оценить практику применения ЭО в России?

7. Как вы можете охарактеризовать и оценить влияние системы ЭО на принятие решений в России?

8. Как вы можете охарактеризовать и оценить институциональный потенциал российской системы ЭО?

9. Какие рекомендации по совершенствованию российской системы ЭО вы можете предложить в качестве анализирующего ее эксперта?