Тема 4. Внутрішня організація парламентів (2 год.).

1. Парламентські фракції (групи, клуби).

2. Керівні органи парламенту.

3. Постійні комітети (комісії) парламенту.

4. Спеціалізовані комітети (комісії).

5. Допоміжний апарат парламенту.

Не менш важливим, а можливо, і головним, завданням при вивченні парламентів є – вивчення та аналіз органів народного представництва під кутом зору їхньої внутрішньої організації.

Класичний парламент складається з двох основних частин: офіційної та партійної. До першої відносяться керівні органи і парламентські комітети (комісії); до другої – партійні структури (партійні лідери більшості та меншості; їх помічники і «батоги», політичні комітети, кокуси). Як орган державної влади, парламент володіє складною горизонтально-вертикальною структурою. Саме вказані компоненти своєю діяльністю забезпечують функціонування парламенту та реалізацію завдань, які стоять перед ним.

Світова практика майже не знає будь-яких органів для всього парламенту, якщо не врахувати всілякого роду узгоджувальних комісій, покликаних примирити розбіжності між палатами. Тому нижче ми розглянемо елементи побудови палат, звісна річ, в однопалатному парламенті вони є одночасно й органами палати і всього вищого представницького органу в цілому.

Внутрішня організація палат парламентів, незважаючи на певні відмінності, має чимало спільного, що дозволяє здійснити її загальний аналіз.

1. Парламентські фракції (групи, клуби) – це угрупування політичної партії в парламенті. Утворюються вони, за загальним правилом, із числа депутатів вищого представницького органу, які належать до тієї чи іншої партії, або дотримуються одних і тих же поглядів. Об’єднання депутатів за іншими принципами забороняється, хоча існують країни, де, крім фракцій, у палатах (парламентах) функціонують об’єднання парламентаріїв на основі спільних професійних інтересів, належності до певного географічного регіону тощо.

Доречно підкреслити, що практично немає такого аспекту парламентської діяльності, який би випадав з поля зору фракцій: від них залежить формування і зміст порядку денного пленарних засідань, характер дебатів, ефективність законодавчої процедури (внесення законопроектів, поправок до них, голосування по них), а також, організаційно-правові форми впливу на урядову політику (призначення слідчо-контрольних комісій, усні та письмові запити до міністрів, внесення проектів резолюцій про недовіру урядові тощо), вибори керівних органів палат і заміщення вакансій у парламентських комітетах (комісіях).

У найбільш повному обсязі такими можливостями володіють правлячі партії, стосовно ж впливу інших партій на роботу палат (парламентів), то він визначається тільки тим, наскільки їхні вимоги і пропозиції вписуються у загальний курс домінуючих правлячих кіл.

Незважаючи на таку важливу роль парламентських фракцій у функціонуванні вищих представницьких органів, становище їх у парламентах різних країн неоднакове.

Новим моментом у порівнянні з минулими десятиріччями є визнання на конституційному рівні факту існування фракцій. У ряді новітніх конституцій, зокрема Болгарії, Греції, Данії, Естонії, Іспанії, Італії, Румунії, Словенії, Швеції, Югославії та інших країн містяться приписи, які регламентують питання утворення та функціонування парламентських фракцій.

А відповідно до конституційних законів Швеції, обрані до Риксдагу депутати не можуть розпочати роботу, доки не приєднаються до однієї з парламентських фракцій.

У більшості країн ці питання регламентуються у парламентських регламентах. Наприклад, в Австрії Закон про регламент Національної Ради 1975 р. зафіксував норму, згідно з якою депутати, які представляють одну і ту ж партію, що брала участь у виборчій компанії, мають право об’єднатися в клуб.

Підставами для формування парламентських фракцій є:

1. визнання законодавством даної країни права депутатів на утворення всередині палат об’єднань за ознакою партійної незалежності;

2. мінімальний кількісний склад депутатів, достатній для створення фракцій.

Що ж до мінімуму, то він до певної міри залежить від кількісного складу самих палат. Так, для утворення фракцій у нижніх палатах, відповідними Регламентами встановлено таку кількість депутатів: Австрія – 5; Румунія – 10; Україна – 25; Російська Федерація – 35 депутатів.

У деяких державах фракції мають особливий статус - «парламентських партій». У парламенті Великобританії єдиним офіційно визнаним є поділ на “уряд її Величності” та “опозиції її Величності” За традицією, лідер партії, яка отримала найбільшу кількість депутатських місць у Палаті громад, монархом призначається на посаду прем’єр-міністра, котрий і формує кабінет (уряд). Статус офіційної опозиції має партія, що знаходиться на другому місці за кількістю місць у парламенті, її лідер набуває статусу лідера опозиції, отримує за цю посаду платню на додаток до парламентської винагороди. Лідер опозиції формує з керівних кадрів фракції “тіньовий кабінет”, члени якого виступають у парламенті з певних питань державної політики.

Особливістю визначається практика створення депутатських об’єднань у США. Тут немає ніяких правових норм щодо цього, а окремі згадування про об’єднання депутатів у Конгресі зустрічаються в Правилах регламенту партійних фракцій демократів у палаті представників і республіканців у сенаті. Підставою для утворення і діяльності партійних фракцій в американському Конгресі є звичай, прецедент і деякі писані правила. За загальним правилом, у Конгресі представлені депутати тільки республіканської та демократичної партій, які відповідно до своєї партійної належності утворюють дві фракції.

Роль і вплив парламентських фракцій на всю діяльність палат вищого представницького органу тісно пов’язані з їхньою внутрішньою організацією. У Великобританії, наприклад, парламентська фракція і політична партія зливаються одна з одною: депутати керують партією, але в свою чергу підкоряються керівництву (лідерам) і «батогам», обраних із власного середовища. У Палаті громад партійні фракції мають парламентських організаторів партій — “батогів” (у консервативній партії вони призначаються лідером партії; в лейбористській — обираються зборами парламентської фракції шляхом таємного голосування). Урядова більшість має головний “батіг” уряду, його заступників і молодших “батогів”. Вони є міністрами й отримують платню з державної скарбниці. Опозиція має головний “батіг”, його заступників і помічників. Головний обов’язок “батогів” — налагодити співробітництво фракцій, скоординувати їхню взаємну діяльність.

У деяких країнах вироблені та запроваджені цікаві форми організації роботи партійних фракцій. У Швеції утворюється т.зв. довірча рада, що є виконавчим органом фракції, і яка домагається від депутатів голосування відповідно до партійних директив. У палатах парламентів Франції та ФРН проводяться щоденні засідання всіх членів парламентської фракції, на яких розглядається порядок денний пленарних засідань структурних підрозділів вищих представницьких установ цих країн.

У цілому ж можна констатувати, що в сучасних умовах майже в усіх країнах спостерігається тенденція до зміцнення парламентських фракцій. Не тільки в теорії, але і в конституційній практиці беззастережно панує думка, згідно з якою партійні угрупування в парламенті найкраще виконують завдання з’єднувальної ланки між урядом і громадською думкою.