Планирование и прогнозирование доходной и расходной части бюджета

Тема 1. Организационные основы прогнозирования и планирования общественных финансов

Сущность прогнозирования и планирования

Прогнозирование соотносится с более широким понятием — предвидением. Предвидение опережает отражение действи­тельности и основано на познании законов природы, общества и мышления. В зависимости от степени конкретности и харак­тера воздействия на ход исследуемых процессов различают следующие его формы: гипотеза, прогноз, план.

Гипотеза характеризует научное предвидение, исходя из общей теории, т.е. исходную базу построения гипотезы составляют теория и открытые на ее основе закономерности и при­чинно-следственные связи функционирования и развития ис­следуемых объектов. На уровне гипотезы дается их качественная характеристика, выражающая общие закономер­ности поведения.

Под прогнозом понимается система научно обоснованных представлений о возможных состояниях объекта в будущем, об альтернативных путях его развития. Прогноз в сравнении с гипотезой имеет гораздо большую определенность, так как основывается не только на качественных, но и на количественных показателях и поэтому позволяет характеризовать будущее состояние объекта количественно. Прогноз выражает предвидение на уровне конкретно-прикладной теории, и поэтому по сравнению с гипотезой более достоверен. В то же время прогноз неоднозначен и носит вероятностный и многовариантный характер.

Процесс разработки прогноза называется прогнозированием.

Планирование представляет собой процесс научного обоснования целей, приоритетов, определения путей и средств их достижения. На практике оно реализуется путем разработки планов. Его отличительной чертой является конкретность показателей, их определенность по времени и количественно.

План — это документ, который содержит систему показателей и комплекс различных мероприятий по решению социально-экономических задач. В нем отражаются цели, приоритеты, ресурсы, источники их обеспечения, порядок и сроки выполне­ния.

Формы предвидения тесно связаны в своих проявлениях друг с другом, представляя собой последовательные, конкретные ступени познания поведения объекта в будущем. Исходное начало этого процесса — общенаучное предвидение состояний объекта; завершающий этап — разработка методов перевода объекта в новое заданное для него состояние. Важнейшим средством для этого служит прогноз как связующее звено между общенаучным предвидением и планом.

Прогноз и план взаимно дополняют друг друга. Формы сочетания прогноза и плана могут быть самыми различными: прогноз может предшествовать разработке плана (в большинстве случаев), следовать за ним (прогнозирование последствий принятого в плане решения), проводиться в процессе разработки плана, самостоятельно играть роль плана, особенно в крупномасштабных экономических системах (регион, государство), когда невозможно обеспечить точное определение показателей, т.е. план приобретает вероятностный характер и практически превращается в прогноз.

Планирование нацелено на обоснование принятия и практической реализации управляющих решений. Цель прогнозирования — прежде всего создать научные предпосылки для их осуществления. Эти предпосылки включают: научный анализ тенденций развития экономики; вариантное предвидение пред­стоящего ее развития, учитывающее как сложившиеся тенден­ции, так и намеченные цели; оценку возможных последствий принимаемых решений. Обоснование направлений социально-экономического прогнозирования заключается в том, чтобы, с одной стороны, выяснить перспективы ближайшего или более отдаленного будущего в исследуемой области, руководствуясь реальными экономическими процессами, сформировать цели развития, а с другой — способствовать выработке оптимальных планов, опираясь на составленный прогноз и оценку принятого решения с позиций его последствий в прогнозируемом периоде.

Прогнозирование экономических процессов осуществляется в тесном единстве с другими видами прогнозирования: социальным, политическим, демографическим, научно-техническим, развитием базы естественных ресурсов и др.

При разработке плана необходимо соблюдать ряд требований, важнейшими из которых являются:

1. Оптимальность, предполагающая такой вариант плана, когда потребности в ресурсах наименьшие, а конечный результат по финансовым и другим критериям лучший и, как правило, сроки осуществления события минимальные.

2. Определенность, при которой установленные показатели и другие условия должны быть конкретизированы по величине и срокам выполнения, обоснованными и реализуемыми.

3. В плане должны быть четко определены цели и задачи. План оформляется в виде специального документа. После его принятия соответствующим органом управления начинается организационная работа по практической реализации плана. Исключительно важно при этом обеспечить полное и скоординированное выполнение предусмотренных действий всеми участниками процесса, так как любое отклонение в каком-либо из звеньев технологической цепи скажется на последующем и в целом на конечном результате, т.е. в итоге не будет реализована поставленная задача.

Прежде чем приступить к процессу планирования, как правило, проводится предварительный анализ тенденций развития рассматриваемого объекта, разрабатываются возможные варианты хода процесса при изменении внешних и внутренних факторов в каких-то пределах, с тем чтобы предложить для дальнейшего выбора один из них или несколько наиболее обоснованных. Данные функции обычно реализуются через прогноз.

Наряду с категориями "прогноз" и "план" широкое распространение имеют и ряд других: мероприятие, программа, концепция. Имея общую экономическую природу, каждая из них часто выступает составной частью прогноза или плана, в то же время сохраняя и свою самостоятельность.

Мероприятие ~ намеченная к реализации конкретная мера воздействия для решения поставленной задачи. Как правило, носит локальный характер и выступает в качестве составной части прогноза, плана или аналогичных им экономических ка­тегорий. В то же время иногда употребляется и в более широ­ком самостоятельном смысле (внедрение в масштабах пред­приятия, отрасли и нового хозяйственного механизма и др.).

Программа — документ, представляющий собой увязанный по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплекс социально-экономических и других заданий и мероприятий, направленных на решение определенной проблемы. Чаще всего программы являются составной частью прогноза или плана и призваны выделить приоритетные проблемы развития народ­ного хозяйства (обеспечение населения важнейшими видами продуктов, развитие отдельных видов транспорта, промышлен­ного производства и др.)- Иногда программы имеют и самостоятельное значение. Например, когда требуется разрешение каких-либо особо важных общенациональных задач (обеспечение энергосбережения, совершенствование структу­ры экономики, повышение уровня конкурентоспособности продукции и др.). Такие программы по сути выступают как ана­логи прогнозов или планов.

Концепция — руководящая идея, общий замысел, т.е. основ­ной путь следования для достижения поставленной цели в про­гнозе, плане или программе.

Мероприятия, программы, концепции, прогнозы, планы действуют на всех иерархических уровнях управления, т.е. применительно к отдельным субъектам хозяйствования (малым и большим предприятиям, организациям), отраслям, регионам, государствам и группам государств. С учетом наличия существенных различий между ними в объемах и характере деятельности производится их деление на микро- и макроуровни. Как правило, индивидуальные субъекты хозяйствования, предприятия, организации, объединения относят к микроуровню, отрасли и регионы — к мезоуровню, экономику в целом — к макроуровню.

Современные условия хозяйствования требуют максимального расширения сферы и совершенствования методов прогнозирования и планирования. Чем выше качество прогнозов и планов, тем более весомым будет их вклад в общественное развитие.

Важными задачами, которые обычно ставятся перед исполнителями при прогнозировании и планировании, разработке соответствующей концепции, программы, мероприятия, являются сохранение и развитие высокоэффективной структуры экономики, обоснование и регулирование темпов роста выпуска продукции, высокой степени ее конкурентоспособности на рынке, обеспечение эффективного использования материальных, энергетических, трудовых и финансовых ресурсов, достаточного уровня доходов и социальной защищенности населе­ния, поддержание имеющихся и налаживание новых многообразных экономических связей в масштабах региона, го­сударства и с внешним миром.

При разработке перспектив развития страны в соответствии с Указом Прези­дента РФ от 1 апреля 1996 г. № 440 необходимо учитывать положения Концепции перехода России к устойчивому развитию.

Концептуальные проработки переводятся в организационный план путем выбора и обоснования стратегии, которая пред­полагает постановку целей, поиск средств для реализации пла­нируемых мероприятий в соотношении с предполагаемыми ре­зультатами, формирование необходимых структур.

Разрабатываемые целевые комплексные и другие про­граммы по статусу приравниваются к плану¹. Программа со­держит анализ положения дел в увязке с намечаемыми пер­спективами, постановку целей, стоящих за ними проблем, принципы и ориентиры деятельности, последовательность и механизм проведения работ. Она не фиксирует жестко объе­мы финансирования, что придает ей гибкость. Программа неотделима от разработчиков, т, е. не разрабатывается По за­казу. Программа социально-экономического развития страны включает целевые ориентиры и планируемые государством пути и средства их достижения.

От планирования отличается проектирование, обеспечи­вающее создание конкретных образцов будущего. Проект яв­ляется решением относительно мероприятия, изделия, необхо­димого для реализации соответствующего аспекта программы. Он разрабатывается по заказу исполнителя с привязкой к местным конкретным условиям и не вправе изменять постанов­ку и порядок решения проблемы. Выполнение проекта обяза­тельно, этому ничто не должно мешать, кроме форсмажорных обстоятельств (которые могут преодолеваться страхованием и др.). Управление проектами выделяется в специфический вид деятельности.

Проекты могут быть глобальными, национальными, локаль­ными. Основной формой планирования национального и локаль­ного экономического роста являются инвестиционные проекты.

В проектах участвуют предприятия любых форм собственно­сти. Государственные проекты включаются в программы, фи- нансируемые из бюджета.

¹ В узком смысле слова программа представляет собой установление основных положений, последовательность и координацию мер по реализации планов.

Проекты, реализуемые частными фирмами, служат для них видом плана, дополняемого бизнес-планом или ТЭО.

Социально-экономическое планирование является видом управленческой деятельности, направленной на обоснование мероприятий, обеспечивающих достижение поставленных целей. Оно выступает функцией собственника, производителя или уполномоченного ими лица, обусловлено потребностями инте­грации, углубляющегося разделения труда и не зависит от фор­мы собственности или хозяйствования. Всякий целенаправлен­ный процесс развития производительных сил и производствен­ных отношений требует планирования и предвидения последствий.

Необходимость государственного социально-экономического планирования заключается в том, что:

• глобальные проблемы (экология, истощение ресурсов) можно решать лишь в рамках долгосрочной перспективы в общенациональном масштабе;

• объективно повышается доля общественного (коллектив­ного) потребления, которое можно эффективно регулиро­вать лишь с помощью государства;

• рынок не способен обеспечить макроэкономическую сба­лансированность и устойчивость;

• без планирования невозможно повышение эффективности экономики в масштабе общества;

т отсутствие планирования как функции управления равно­значно анархии.

Содержание социально-экономического планирования за­ключается в обосновании конкретных достижимых целей и при­оритетов развития, выявлении материальных, трудовых и фи­нансовых возможностей реализации разрабатываемых программ. С формированием рыночных отношений, укреплением договор­ных связей между хозяйствующими субъектами объектами госу­дарственного планирования становятся лишь наиболее общест­венно значимые и структуроопределяющие сферы, отрасли, функции, регионы. Повышается роль стоимостных показателей, финансовых нормативов вместо количественных заданий.

Социально-экономическое планирование в масштабе обще­ства и регионов осуществляют органы государственного управления и местного самоуправления. Функции и объекты плани­рования разграничены в соответствии с предметами ведения между центральными (федеральными), региональными (субъектов

РФ), муниципальными органами и хозяйствующими субъектами. При этом первичной по отношению к плановым решениям вы­ступает социально-экономическая политика государства. Пред­приятия самостоятельно планируют производство, ориентируясь на устанавливаемые государством экономические, социальные и другие нормативы и регуляторы (налоги, экологические требо­вания и т.д.).

В России (СССР) накоплен уникальный опыт государствен­ного планирования социально-экономического развития, кото­рый и ныне не потерял своего значения. Планирование базиро­валось на принципах директивности, сочетания пропорциональ­ности и выделения основного звена (приоритетов), интересов государства и предприятий, комплексности. Они сыграли свою положительную роль в соответствующих им условиях. При пере­ходе к рынку одни принципы перестали действовать, другие подверглись модификации, а третьи пробивают себе дорогу, от­ражая специфику иных экономических условий. Наибольшую актуальность приобрел принцип директивности плана.

Реформаторы ликвидировали общегосударственную плано­вую систему в основном из-за присущей ей директивности пла­нов. В 1996 г. было объявлено о решении всех задач перехода от плановой к рыночной экономике и всякое движение в сторону государственного регулирования стало преподносится как воз­врат к старому. В результате в обществе все более углубляется противоречие между планомерностью на предприятиях и анар­хией в масштабе страны.

Даже с философских позиций неразумно отбрасывать прежнюю систему государственного планирования: новое не появляется на пустом месте, а созревает в недрах старого и не отрицает его полностью, базируется на нем, долго сохраняя родимые пятна. Кроме того, сужение масштабов государст­венного сектора не приводит автоматически в действие регу­ляторы рынка. Допущение рыночных начал не является сви­детельством их превосходства над плановыми рычагами, а есть средство нейтрализации их недостатков с помощью эко­номической демократии. И планирование вовсе не исчерпы­вается заданиями, директивности которых так опасаются. Главное в планировании — это определение целей и путей их достижения, обеспечение сбалансированности, отраслевой и территориальной взаимоувязки. Глубочайшее заблуждение

состоит в том, что альтернативой плану является рынок, а не хаос.

Между тем МВФ рекомендовал ликвидацию плановых органов и дерегулирование экономики с целью содействия возникновению рынков. Однако рынки так не возникают, их надо формировать, а для этого создавать крупную торговлю, промышленные банки, которые устанавливают связи между производителями и покупателями. В прежней экономической системе эти связи поддерживали плановые органы, благодаря чему функционировал рынок на базе государственной собственности на средства производства. Реформы реальных предпосылок для рынка не создали. Наоборот, под давлением внешней конкурен­ции рухнул даже унаследованный от СССР рынок¹, а трансфор­мация плановой экономики в рыночную обернулась гигантским уничтожением хозяйственных ценностей вместо ожидаемого прироста. При этом масштабы реального разрушения затушевы­ваются кредитами. Характерно, что никакие рынки для нового производства не появились и в других странах, вставших на путь либеральных реформ после смены социалистической ориентации².

Еще раз подтвердился вывод английских классиков о том, что преследование собственной выгоды, коль скоро оно не введено в определенное русло соответствующими институтами, гарантирует только одно, а именно: хаос. Поэтому не может быть дилеммы «план или рынок»: план используется в пределах необходимого, а рынок — возможного. России нужно и то и другое, чтобы в едином механизме соединить положительные элементы и плановой и рыночной систем регулирования.

С иных позиций теперь следует подходить и к понятию директивности планов. Директивность должна жестко поддерживаться на всех направлениях развития, связанных с бюджетным финансированием. Статус директивности поэтому сохраняет основной финансовый план — государственный бюджет. В условиях полной самостоятельности экономических агентов не воз­никает директивных отношений между государством и товаро­производителями. Однако план каждого хозяйствующего субъекта является полностью директивным решением, принятым собственником или уполномоченным им органом (лицом), в

¹ Свободный доступ иностранных фирм (товаров и капиталов) на внутренний рынок России также является одним из условий кредитования МВФ.

² Например, на бывшей территории ГДР несмотря на мощные вливания производство снизилось на 25%, что было занесено в книгу Гиннесса.

части целей, направлений, действий, сроков, ресурсов, исполне­ния. Таким образом, принцип директивности действует в пол­ной мере, так как альтернативой ему может быть только необя­зательность, отсутствие производственной дисциплины, анархия. Но директивы не обязательно поступают из центрального пла­нового органа.

Капитал, особенно крупный, не менее заинтересован в со­трудничестве с государством на плановых началах, так как госу­дарство обеспечивает развитие производственной и социальной инфраструктуры, ограничивает негативные стороны рынка, по­могает в продвижении продукции на мировой рынок. Сейчас около 70 ведущих компаний производят почти 50% промышлен­ной продукции, а на 200 предприятий и корпораций приходится более 60% промышленной продукции. Это создает предпосылки для согласования намерений государства и лидеров экономики по перспективам развития и по тактике реформ в рамках обще­национального плана.

В свою очередь развитие электроники, информатики, вычис­лительной техники делает возможным планомерное регулирова­ние экономики без административных ограничений хозяйственной деятельности субъектов рынка. Оперативно собирается и обрабатывается огромная масса информации, рассчитываются и учитываются размеры и структура производства и рынка в национальных и международных масштабах, становится возможным быстро принимать решения, реагируя на изменения ры­ночной конъюнктуры. Хотя элементы стихийности остаются, но рынок перестает быть непредсказуемым, при кризисах производство редко опускается ниже достигнутого ранее уровня, снижаются лишь темпы прироста.

Разрабатываемые ежегодно прогнозы социально-экономического развития РФ не могут заменить необходимость общегосударственного планирования. Прогноз и план — далеко не од­но и то же, хотя между ними есть общее.

Прогноз констатирует вероятность события, явления. Прогнозирование позволяет выявить состояние среды, вероятность достижения целей в условиях неопределенности. Прогноз в большей степени имеет информационный характер, не содержит обязательных показателей, никому не адресуется, не предполагает принятие обязательных решений, действий или ответственно­сти за их осуществление.

План отражает сугубо определенные, детерминированные условия. Планирование имеет функциональный характер; ему предшествует обоснование целей, выделяемых ресурсов, разра­ботка исходных нормативов, точных норм. План имеет не по­знавательное или рекомендательное, а обязательное, директивное значение. В отличие от прогноза то, что планируется, должно быть выполнено.

Футуролог И. Бестужев-Лада квалифицирует прогнозирование и планирование как предсказание и предуказание. Предсказание — это характеристика возможных или желательных со­стояний, аспектов будущего, а предуказание — программирова­ние, проектирование на основе принятия решений по проб­лемам, выявленным на стадии предсказания, и учете всех отри­цательных аспектов развития будущего.

В настоящее время России нужна совместная целенаправ­ленная деятельность государственных и общественных институ­тов, законодательных и исполнительных органов власти с разде­лением полномочий по антикризисному управлению между цен­тральными, региональными и местными органами. Таким объединяющим началом может быть лишь общенациональный план социально-экономического развития страны.

Ответьте на вопросы

1. Охарактеризуйте рыночную экономическую систему.

2. Дайте понятие прогноза.

3. Дайте понятие плана.

4. Какие функции принадлежат государству в рыночной экономике?

5. Назовите основные научные школы государственного регулирования экономики.

6. В чем состоят издержки трансформации плановой экономики в рыночную и каковы причины?

7. Расскажите об опыте планирования за рубежом.

8. Каковы возможные стратегии развития экономики России?

Формы планирования, их развитие и применение

Наукой и практикой разработаны различные формы планирования, из которых наибольшее распространение получили директивное, стратегическое, индикативное.

Директивное планирование, т.е. обязательное, жесткое, подлежащее исполнению, предполагает применение, прежде всего, командно-административных рычагов для обяза­тельного претворения в жизнь установленных целей и задач. Условие обязательности реализуется через издание соответ­ствующих административно-распорядительных документов — законов, указов, приказов, распоряжений, после чего осущес­твляются практическая реализация установленных заданий, текущий и конечный контроль степени выполнения с применением мер административного и другого воздействия к исполни­телям.

Цели и задачи плана, как правило, состоят в осуществлении на практике политической воли высшего руководства страны. Его содержание и уровень зависят от конкретно складываю­щейся ситуации и могут меняться с течением времени! Например, в бывшем СССР в 30-е годы — это индустриализация страны, т.е. приоритетное развитие тяжелой промышленности, средств производства, позже в связи с усложнением международной обстановки — оборонных отраслей, в послевоенное время — восстановление разрушенного народного хозяйства, освоение космического пространства, целинных земель, ускоренное развитие энергетики др. Нацеленность директивного планирования на решение важнейших народнохозяйственных задач, возможность концентрации, маневрирования ресурсами в больших масштабах, наличие соответствующей методологической базы, организационно-правовой основы обусловили относительно широкое его применение в отдель­ных государствах мира и особенно социалистической направ­ленности.

Директивное планирование отдельных направлений развития используется и в государствах с рыночной моделью экономики. Например, при осуществлении отдельных стратегических программ, таких, как ускоренное создание космической техники в США, проектирование и производство современных типов гражданских воздушных судов группой государств Западной Европы и др.

Определенные положительные результаты данной формы планирования позволяют ряду экономистов считать его жизненно важным и наиболее эффективным инструментом управления народным хозяйством. В то же время необходимо отметить определенную ограниченность масштабов применения и ряд недостатков, свойственных директивному планиро­ванию. Прежде всего это то, что органы госуправления далеко не всегда могут обеспечить наиболее эффективное развитие экономики по многим причинам объективного и субъективного характера.

К объективным обычно относят форс-мажорные обстоятельства, различные внешние отклонения (нарушения сроков и других условий при поставках сырья, материалов, энергии, комплектующих изделий и др.), колебания в функционировании бюджетно-кредитной системы и т.д.

К субъективным — резкое снижение мотивации органов управления и трудовых коллективов к принятию напряженных планов, поскольку оценка их деятельности осуществляется в зависимости от выполнения и перевыполнения установленного задания.

Изложенные причины, несмотря на присутствие опредленных положительных сторон, обусловили отказ от массового применения директивного планирования в государствах с рыночной экономикой.

Широкое распространение получили индикативное и стратегическое планирование.

(Стратегическое планирование — процесс определения целей и значений экономических показателей по основным, наиболее важным направлениям социально-экономического развития страны (отрасли, объединения, предприятия и др.), как правило, на средний срок и длительную перспективу и формирование механизма их реализации. Оно предполагает учет факторов внешней среды.

При стратегическом планировании решаются те задачи. которые определяют характер экономических преобразований, устойчивость экономики, уровень жизни населения, обороноспособность страны и др., при этом конечный результат не является строго фиксированным, а расположен в определенной зоне с заданными предельными границами по величине и времени.

Стратегическое планирование представляет собой адаптивный процесс, в результате которого происходит регулярная (ежегодная) корректировка решений, оформленных в виде программ, прогнозов, планов, дополнений и изменений систе­мы мер по их выполнению на основе непрерывного контроля и оценки происходящих изменений в экономическом развитии государства, государств-партнеров и мирового сообщества. Его назначение — сделать оперативные и текущие управленческие решения обоснованными не только с точки зрения сложившей­ся конъюнктуры, но в первую очередь с позиций завтрашнего дня.

Учитывая относительно длительный период по времени, сложность рассматриваемого объекта и в этой связи неопределенность многих показателей, стратегическое планирование в основном выполняет функции активного прогноза с применением соответствующих .методов прогнозирования при его разработке. Как и для долгосрочных прогнозов, период упреждения по времени стратегических планов составляет 20—25 и более лет.

Индикативное планирование является основным рабочим инструментом по реализации целей, поставленных в стратегическом плане развития с учетом конкретно складывающейся экономической ситуации. Индикативный план-прогноз дополняет стратегический и выступает в качестве практического инструмента в развитии экономики на кратко- и среднесрочный периоды.

Индикативный план включает в себя концептуальную (концепция социально-экономического развития); прогнозную (прогноз социально-экономического развития); планово-регулирующую (система экономических регуляторов и государственные целевые комплексные программы) части.

Однако индикативное планирование само по себе не является панацеей в решении всех социально-экономических проблем. Успех его реализации, как свидетельствует мировой опыт, определяется многими факторами. Важнейшими среди них являются: законодательное обеспечение экономического развития; адекватность проводимой руководством страны экономической политики содержанию планов; мотивация субъектов хозяйствования на достижение поставленных целей; соблюдение законности в области хозяйственного права как органами власти, так и хозяйствующими субъектами.

Таким образом, на практике могут применяться все три формы планирования: стратегическое, директивное, индикативное. Стратегическое планирование целесообразно применять на всех уровнях управления экономикой. Директивная форма может использоваться при планировании республиканских или местных бюджетов на решение тех пли иных народнохозяйственных задач, а также в особо оговоренных законодательством чрезвычайных ситуациях (устранение последствий опасных стихийных бедствий, выполнение особо важных государственных заданий для достижения эко­номической безопасности). Действительно, правительство, выделяя государственные средства на конкретные цели, вправе устанавливать их адресность, объемы и сроки освоения, контролировать ход выполнения установленных заданий. Применение жестких административных мер будет оправданным также в случае, если страна оказывается в сложной ситуации и необходимо принятие целенаправленных усилий всего общества по устранению дестабилизирующих воздействий.

Во всех других случаях планирование имеет форму индикативного. Государство определяет основные параметры функционирования социально-экономических систем и всеми имеющимися в его распоряжении регуляторами, как прямыми, так и косвенными, стремится к их достижению.

МЕТОДЫ ПРОГНОЗИРОВАНИЯ И ПЛАНИРОВАНИЯ

Система методов прогнозирования и планирования

Прогнозирование и планирование экономики представляет собой сложный многоступенчатый и итеративный процесс, в ходе которого должен решаться обширный круг различных социально-экономических и научно-технических проблем, для чего необходимо использовать в сочетании самые разнообразные методы. В теории и практике плановой деятельности за прошедшие годы накоплен значительный набор различных методов разработки прогнозов и планов. По оценкам ученых, насчитывается свыше 150 различных методов прогнозирования; на практике же в качестве основных используется лишь 15—20 (рис. 5.1). Развитие информатики и средств вычислительной техники создает возможность расширения круга используемых методов прогнозирования и планирова­ния и их совершенствования.

По степени формализации методы экономического прогнозирования можно подразделить на интуитивные и формализованные.

Интуитивные методы базируются на интуитивно-логическом мышлении. Они используются в тех случаях, когда невозможно учесть влияние многих факторов из-за значитель­ной сложности объекта прогнозирования или объект слишком прост и не требует проведения трудоемких расчетов. Такие методы целесообразно использовать и в других случаях в сочетании с формализованными методами для повышения точности прогнозов.

Среди интуитивных методов широкое распространение получили методы экспертных оценок. Они используются как в нашей стране, так и за рубежом для получения прогнозных оце­нок развития производства, научно-технического прогресса, эффективности использования ресурсов и т.п.

Применяются также методы исторических аналогий и прогнозирования по образцу. Здесь имеет место своеобразная экстраполяция. Техника прогнозирования состоит в анализе высокоразвитой системы (страны, региона, отрасли) одного и того же приближенного уровня, который теперь имеется в ме­нее развитой аналогичной системе, и на основании истории

Система методов прогнозирования и планирования

Методы экспертных оценок		Методы исторических аналогий и прогнозирова­ния по образцу	Методы прогнозной экстраполяции	Метод моделирования	Экономико-математические методы	Метод Экономического анализа
	Коллективные		Метод подбора функций	Матричные модели	Линейное программиро- рование	Балансовый метод
Индивидуаль ные	Метод коллективной генеральной идеи		Метод экспоненци­ального сглаживания	Модели оптимального планирования	Целочислен­ное програм­мирование	Нормативный метод
			Метод скользящей средней	Экономико-статистические-модели	Метод мелкоотрасле­вого баланса	Программно-целевой метод
Метод "интервью	Метод "635"		Метод адаптивного сглаживания	Модели принятия решений	Корреляцион­но-регресси­онный метод
Аналитиче­ский метод	Метод "Дельфи			Имитационные модели
	Метод "комиссий			Сетевые модели
	Метод морфологичес­кого анализа
Метод написания сценария

Рис, 5-1. Классификация методов прогнозирования и планирования развития экономики

развития изучаемого процесса в высокоразвитой системе строится прогноз для менее развитой системы. Практика свидетельствует, что такие аналогии можно использовать при определении путей развития новых отраслей и видов техники (производство ЭВМ, телевизоров и т.п.), структуры производства, потребления и т.д. Естественно, что получен­ный таким образом "образец" — лишь начальный пункт прогнозирования. К окончательному выводу можно прийти, лишь исследуя внутренние условия и закономерности раз­вития.

К формализованным методам относятся методы экстраполяции и методы моделирования. Они базируются на математической теории.

Среди методов экстраполяции широкое распространение получил метод подбора функций, основанный на методе наименьших квадратов (МНК). В современных условиях все большее значение стали придавать модификациям МНК: методу экспоненциального сглаживания с регулируемым трендом и методу адаптивного сглаживания.

Методы моделирования предполагают использование в процессе прогнозирования и планирования различного рода экономико-математических моделей, представляющих собой формализованное описание исследуемого экономического процесса (объекта) в виде математических зависимостей и от­ношений. Различают следующие модели: матричные, оптимального планирования, экономико-статистические (трендовые, факторные, эконометрические), имитационные, принятия решений. Для реализации экономико-математических моделей применяются экономико-математические методы.

В практике прогнозирования и планирования широко используются также метод экономического (системного) анализа, нормативный и балансовый методы. Для разработки целевых комплексных программ используется программно-целевой метод (ПЦМ) в сочетании с другими методами.

Следует отметить, что представленный перечень методов и их групп не является исчерпывающим. Рассмотрим методы, по­лучившие широкое распространение в мировой практике.

Методы экспертных оценок

Основная идея прогнозирования на основе экспертных оценок заключается в построении рациональной процедуры инту­итивно-логического мышления человека в сочетании с количественными методами оценки и обработки получаемых

результатов.

Сущность методов экспертных оценок заключается в том, что в основу прогноза закладывается мнение специалиста или коллектива специалистов, основанное на профессиональном, научном и практическом опыте. Различают индивидуальные и коллективные экспертные оценки.

Индивидуальные экспертные оценки основаны на использо­вании мнений экспертов-специалистов соответствующего профиля. Среди индивидуальных экспертных оценок наиболее широкое распространение получили методы "интервью", ана­литический, написания сценария.

Метод ''интервью" предполагает беседу прогнозиста с эк­спертом по схеме "вопрос—ответ", в процессе которой прогно­зист в соответствии с заранее разработанной программой ставит перед экспертом вопросы относительно перспектив развития прогнозируемого объекта. Успех такой оценки в значительной степени зависит от способности эксперта экспромтом давать заключение по самым различным вопро­сам.

Аналитический метод предусматривает тщательную са­мостоятельную работу эксперта над анализом тенденций, оценкой состояния и путей развития прогнозируемого объек­та. Эксперт может использовать всю необходимую ему ин­формацию об объекте прогноза. Свои выводы он оформляет в виде докладной записки. Основное преимущество этого мето­да — возможность максимального использования индивиду­альных способностей эксперта. Однако он мало пригоден для прогнозирования сложных систем и выработки стратегии из-за ограниченности знаний одного специалиста-эксперта в смежных областях знаний.

Метод написания сценария следует отнести как к индивиду­альным, так и к коллективным экспертным оценкам. Сущность и основные его характеристики будут раскрыты ниже.

Наиболее достоверными являются коллективные экспертные оценки. Методы коллективных экспертных оценок предполагают определение степени согласованности мнений экспертов по перспективным направлениям развития объекта прогнозирования, сформулированным отдельными специа­листами. В современных условиях используется математико-статистический инструментарий для обработки результа­тов опроса экспертов. Например, для оценки степени согласованности мнений экспертов по решению той или иной исследуемой проблемы исчисляются: дисперсия оценок, среднеквадратическое отклонение оценок и на этой основе — коэффициент вариации оценок. Чем меньше значение этого коэффициента, тем выше согласованность мнений экспертов.

Для организации проведения экспертных оценок создаются рабочие группы, в функции которых входят проведение оп­роса, обработка материалов и анализ результатов коллектив­ной экспертной оценки. Рабочая группа назначает экспертов, которые дают ответы на поставленные вопросы, касающиеся перспектив развития данного объекта. Количество экспертов, привлекаемых для разработки прогноза, может колебаться от 10 до 150 человек в зависимости от сложности объекта. Опре­деляется цель прогноза, разрабатываются вопросы для эк­спертов. При проведении опроса необходимо обеспечить од­нозначность понимания отдельных вопросов и независимость суждений экспертов. После опроса осущес­твляется обработка материалов, полученных в результате коллективной экспертной оценки. Окончательная оценка мо­жет определяться как среднее суждение или как среднее арифметическое значение оценок всех экспертов.

Могут использоваться и другие методы проведения экспертной оценки. При разработке научно-технических про­гнозов методика статистической обработки материалов пре­дусматривает использование совокупности оценок относи­тельной важности сделанных экспертами по каждому из оцениваемых направлений научных исследований. Оценки важности выражаются в баллах и могут принимать значения от 0 до 1, от 0 до 10, от 0 до 100 и т.д.

мировой практике широкое применение нашли такие методы коллективных экспертных оценок, как метод коллектив­ной генерации идей, метод "635", метод "Дельфи", метод "комиссий", метод написания сценария. Рассмотрим механизм действия перечисленных методов.

Суть метода коллективной генерации идей (мозговой атаки) состоит в использовании творческого потенциала специалистов при "мозговой атаке" проблемной ситуации, реализующей вначале генерацию идей , а затем их деструктурирование (разрушение, критику) с выдвижением контридей и выработкой согласованной точки зрения. Этот метод был разработан в конце 30-х годов американцем А. Осборном, стремившимся решать проблемы посредством спонтанно возникающих идей. Нечто подобное использовали 400 лет назад индийские мастера "Хинду" во время своих собра­ний: запрещались критика и дискуссии, каждый мог свободно выражать свои идеи, оценка делалась позже.

метод коллективной генерации идей предполагает реализацию следующих этапов. Первый этап связан с формированием группы участников "мозговой атаки" по решению определенной проблемы. Оптимальная численность группы находится эмпирическим путем. Наиболее продуктивными признаны группы, состоящие из 10—15 человек. На втором этапе группа анализа составляет проблемную записку, в которой формулируется проблемная ситуация и содержится описание метода и проблемной ситуации.

Третий этап — этап генерации идей. Каждый участник имеет право выступать много раз. Критика предыдущих выступлений и скептические замечания не допускаются. Ведущий корректирует процесс, приветствует усовершенствование или комбинацию идей, оказывает поддержку, освобождая участников от скованности. Продолжительность "мозговой атаки" — не менее 20 мин и не более 1 ч в зависимости от активности участников.

Четвертый этап связан с систематизацией идей, высказанных на этапе ге­нерации. Формируется перечень идей, выделяются признаки, по которым идеи могут быть объединены, идеи объединяются в группы согласно выделенным признакам.

На пятом этапе осуществляется деструктурирование (разрушение) систематизи­рованных идей. Каждая идея подвергается всесторонней критике со стороны группы высококвалифицированных специалистов. Группа состоит из 20—25 человек.

На шестом этапе дается оценка критических замечаний и составляется список практически реализуемых идей. Этот метод позволяет качественно и достаточно быстро проводить оценку вариантов развития объекта прогнозирования.

Метод "635" — одна из разновидностей "мозговой атаки". Цифры 6, 3, 5 обозначают 6 участников, каждый из которых должен записать 3 идеи в течение 5 мин. Лист ходит по кругу. Таким образом, за полчаса каждый запишет в свой актив 18 идей, а все вместе — 108. Структура идей четко определена. Воз­можны модификации метода. Этот метод широко используется в зарубежных странах (особенно в Японии) для отбора из мно­жества идей наиболее оригинальных и прогрессивных по реше­нию определенных проблем.

Метод "Делъфи" — одна из первых попыток разработать более обоснованную и строгую процедуру при экспертном прогнозировании, предпринятая Т. Гордоном и О. Хелме-ром — сотрудниками одной из корпораций США, которые в 1964 г. опубликовали результаты обобщения и статистичес­кой обработки мнений специалистов относительно перспек­тив развития в ряде областей науки. Он используется припрогнозировании развития науки и техники, инвестиций и других аспектов.

Цель метода "Дельфи" — разработка программы последовательных многотуровых индивидуальных опросов. Индивидуальный опрос экспертов обычно проводится в форме ан­кет-вопросников. Затем осуществляется их статистическая обработка на ЭВМ и формируется коллективное мнение группы, выявляются и обобщаются аргументы в пользу различных суждений. Обработанная на ЭВМ информация сообщается экспертам, которые могут корректировать оценки, объясняя при этом причины своего несогласия с коллективным суждением. Эта процедура может повторяться до 3—4 раз. В результате происходит сужение диапазона оценок и вырабатывается согласованное суждение относительно перспектив развития объекта.

Особенности метода "Дельфи":

а) анонимность экспертов. Участники экспертной группы неизвестны друг другу. Взаимодействие членов группы при заполнении анкет полностью исключается;

б) возможность использования результатов предыдущего тура опроса;

в) статистическая характеристика группового мнения. Этот метод помогает предопределить развитие проблемных ситуаций, носящих долгосрочный характер. Наши специалисты, работающие в области научно-технического прогнозирования, также разрабатывают методы обработки экспертных оценок. Они носят название эвристических.

Метод "комиссий" — один из методов экспертных оценок, основанный на работе специальных комиссий. Группы экспертов за "круглым столом" обсуждают ту или иную проблему с целью согласования точек зрения и выработки единого мнения. Недостаток этого метода заключается в том, что группа экспер­тов в своих суждениях руководствуется в основном логикой компромисса.

Метод написания сценария основан на определении логики процесса или явления во времени при различных условиях. Он предполагает установление последовательности собы­тий, развивающихся при переходе от существующей ситуации к будущему состоянию объекта. Своеобразным сценарием может быть описание последовательности и условий международной интеграции хозяйства стран, включающее следующие вопросы: от каких простейших форм к более сложным должен пройти этот процесс; как он повлияет на на­циональное хозяйство и экономические связи стран; каковы финансовые, организационные, социальные, юридические проблемы, которые могут возникнуть в ходе интернациона­лизации хозяйства.

Прогнозный сценарий определяет стратегию развития прогнозируемого объекта. Он должен отражать генеральную цель развития объекта, критерии оценки верхних уровней "дерева целей", приоритеты проблем и ресурсы для достижения основных целей. В сценарии отображаются последовательное реше­ние задачи, возможные препятствия. При этом используются необходимые материалы по развитию объекта прогнозирова­ния.

Сценарий должен быть написан так, чтобы после ознакомления с ним стала ясна генеральная цель проводимой работы в свете социально-экономических задач на прогнозируемый период. Он обычно носит многовариантный характер и освещает три линии поведения: оптимистическую — развитие системы в наиболее благоприятной ситуации; пессимистическую — развитие системы в наименее благоприятной ситуации; рабочую — развитие системы с учетом противодействия отрицательным факторам, появление которых наиболее веро­ятно. В рамках прогнозного сценария целесообразно прорабатывать резервную стратегию на случай непредвиденных ситуаций.

Сценарий в готовом виде должен быть подвергнут анализу. На основании анализа информации, признанной пригодной для предстоящего прогноза, формулируются цели, определяются критерии, рассматриваются альтернативные решения.

При анализе и прогнозе систем широко используются прогнозный граф и "дерево целей". Графом называют фигуру, состо­ящую из точек-вершин, соединенных отрезками-ребрами. "Дерево целей" — это граф-дерево, выражающее отношение между вершинами-этапами или проблемами достижения цели. Каж­дая вершина представляет собой цель для всех исходящих из нее ветвей.

" Дерево целей" предполагает выделение нескольких струк­турных или иерархических уровней. Каждая цель верхнего уровня должна быть представлена в виде подцелей следующего Уровня таким образом, чтобы объединение понятий подцелей полностью определяло понятие исходной цели.

Построение "дерева целей" требует решения многих прогнозных задач: прогноза развития объекта в целом; формулировки сценария прогнозируемой цели, уровней и вершин "дерева целей"; критериев и их весов в ранжировании вершин. Эти

задачи могут решаться при необходимости методами экспер. тных оценок. Следует отметить, что данной цели как объекту прогноза может соответствовать множество разнообразных сценариев.

Метод морфологического анализа предполагает выбор на­иболее приемлемого решения проблемы из числа возможных. Его целесообразно использовать при прогнозировании фун­даментальных исследований. Метод морфологического ана­лиза включает ряд приемов, предполагающих систематизиро­ванное рассмотрение характеристик объекта. Исследование проводится по методу "морфологического ящика", который строится в виде дерева целей или матрицы, в клетки которой вписаны соответствующие параметры. Последовательное со­единение параметра первого уровня с одним из параметров последующих уровней представляет собой возможное реше­ние проблемы. Общее количество возможных решений равно произведению числа всех параметров, представленных в "ящике", взятых по строкам. Путем перестановок и различ­ных сочетаний можно выработать вероятностные характе­ристики объектов.

Методы экстраполяции

В методическом плане основным инструментом любого прогноза является схема экстраполяции. Сущность экстрапо­ляции заключается в изучении сложившихся в прошлом и нас­тоящем устойчивых тенденций развития объекта прогноза и переносе их на будущее.

Различают формальную и прогнозную экстраполяцию. Формальная базируется на предположении о сохранении в бу­дущем прошлых и настоящих тенденций развития объекта про­гноза; при прогнозной фактическое развитие увязывается с ги­потезами о динамике исследуемого процесса с учетом изменений влияния различных факторов в перспективе.

Методы экстраполяции являются наиболее распространен­ными и проработанными. Основу экстраполяционных методов прогнозирования составляет изучение динамических рядов. Динамический ряд — это множество наблюдений, полученных последовательно во времени.

В экономическом прогнозировании широко применяется метод математической экстраполяции, в математическом смысле означающий распространение закона изменения фун­кции из области ее наблюдения на область, лежащую вне отрезкa наблюдения. Тенденция, описанная некоторой функцией от времени, называется трендом. Тренд — это длительная тенденция изменения экономических показателей. Функция представляет собой простейшую математико-статистическую (трендовую) модель изучаемого явления.

Следует отметить, что методы экстраполяции необходимо применять на начальном этапе прогнозирования для выявления тенденций изменения показателей.

Рассмотрим методы экстраполяции, которые целесообразно применять в переходный период к рыночным отношениям при изменяющихся условиях функционирования экономики.

Метод подбора функций — один из распространенных методов экстраполяции. Главным этапом экстраполяции тренда является выбор оптимального вида функции, описывающей эмпирический ряд. Для этого проводятся предварительная обработка и преобразование исходных данных с целью облег­чения выбора вида тренда путем сглаживания и выравнива­ния временного ряда.

быть линейной и нелинейной и выражаться уравнениями, рассмотренными в § 5.3. Одновременно с установлением фор­мы связи определяется теснота связи, которую характеризует коэффициент корреляции R.

Метод экономического анализа

Экономический анализ является неотьемлемой частью и одним из основных элементов логики прогнозирования и пла­нирования. Он должен осуществляться как на макро-, так и на мезо- и микроуровнях.

При проведении экономического анализа следует использовать системный подход. В качестве системы рас­сматривается народное хозяйство (экономика) в целом и его структурные части: сферы, регионы, отрасли, объединения, предприятия. Анализ должен быть комплексным, т.е. всесто­ронним.

Сущность метода экономического анализа заключается в том, что экономический процесс или явление расчленяется на составные части и выявляются взаимосвязь и влияние этих час­тей друг на друга и на ход развития всего процесса. Анализ поз­воляет раскрыть сущность такого процесса, определить законо­мерности его изменения в прогнозируемом (плановом) периоде, всесторонне оценить возможности и пути достижения поставленных целей.

Процесс экономического анализа подразделяется на ряд стадий: постановку проблемы, определение целей и критериев оценки; подготовку информации для анализа; изучение и ана­литическую обработку информации; разработку рекомендаций о возможных вариантах решения проблемы и достижения це­лей; оформление результатов анализа.

Экономический анализ на .макроуровне предполагает ком­плексное изучение темпов развития экономики, сложивших­ся народнохозяйственных пропорций, структуры обществен­ного производства. Должна даваться оценка использования трудового, природно-ресурсного потенциала, развития НТП. Особую значимость необходимо придавать выявлению тен­денций изменения важнейших показателей эффективности производства, характеризующих качество экономического роста: материало- и энергоемкости, фондоотдачи, производи­тельности труда. Комплексный анализ состояния экономики страны в предшествующем периоде должен завершаться об­щей оценкой уровня экономического развития и жизненного 78

уровня народа в сопоставлении с аналогичными показателя­ми наиболее развитых в экономическом отношении стран и выработкой рекомендаций решения проблем по достижению целей эффективным путем.

На микроуровне в процессе экономического анализа акцент должен делаться на выявление резервов снижения издержек производства, определение эффективности использования производственных мощностей, финансовых и трудовых ресур­сов. Необходимо выявлять факторы, сдерживающие развитие экспортного потенциала, осуществлять анализ соответствия выпускаемой продукции спросу на нее.

В процессе экономического анализа применяются приемы сравнения, группировки, индексный метод, проводятся балан­совые расчеты, используются нормативный и экономико-мате­матические методы (метод корреляционно-регрессионного анализа и др.). Метод группировок предполагает объединение объектов экономического анализа в качественно однородные группы, что позволяет исследовать закономерности их разви­тия, изучить влияние отдельных факторов, определяющих их динамику, характер взаимодействия и выявить тенденции раз­вития данной однородной группы экономических явлений и процессов.

Для определения влияния каждого фактора на изменение обобщающего показателя целесообразно использовать метод элиминирования. Влияние факторов определяется в установ­ленной последовательности. При этом предполагается, что при определении влияния данного фактора численные значения показателей других факторов остаются неизменными. В пра­ктике экономического анализа элиминирование известно как прием цепных подстановок.

Индексный метод используется для анализа темпов и про­порций развития экономики на основе использования макроэ­кономических показателей, цен и т.д. Индексы показателей мо­гут отражать фактические или прогнозируемые темпы их изменения. Они позволяют получать реальную картину эконо­мического и социального развития.

Балансовый метод

С помощью балансового метода реализуется принцип сбалансированности и пропорциональности. Он применяется при разработке прогнозов, планов и программ. Сущность его заключается в увязке потребностей страны в различных видах продукции, материальных, трудовых и финансовых ре­сурсов с возможностями производства продукции и источниками ресурсов.

Балансовый метод предполагает разработку балансов, представляющих собой систему показателей, в которой одна часть, характеризующая ресурсы по источникам поступления, равна другой, показывающей распределение (использование) по всем направлениям их расхода.

В переходный период к рыночным отношениям усиливается роль прогнозных балансов, разрабатываемых на макроуровне: платежного баланса, баланса доходов и расходов государства, баланса денежных доходов и расходов населения, сводного баланса трудовых ресурсов, балансов спроса и предложения. Результаты балансовых расчетов служат основой при формировании структурной, социальной, финансово-бюджетной и кредитно-денежной политики, а также политики занятости и внешнеэкономической деятельности. Балансы применяются также для выявления диспропорций в текущем периоде, вскрытия неиспользованных резервов и обоснования новых пропорций.

Система балансов, используемых в прогнозировании и планировании, включает: материальные, трудовые и финансовые. В каждую из указанных групп входит ряд балансов.

В системе прогнозных и плановых балансов одно из центральных мест занимают материальные балансы. С их по­мощью увязываются производство и потребление конкретных видов продукции, обосновывается производственная програм­ма предприятий. Они широко используются для установления межотраслевых пропорций. Эта задача решается путем разра­ботки межотраслевых балансов на основе ранее рассмотренных моделей и методов.

Материальные балансы могут разрабатываться как в соответствующих, так и в условно-натуральных единицах измерения или денежном выражении. Например, сводный баланс топлива разрабатывается в натуральном выражении и условном топливе (тоннах условного топлива — тут).

Все материальные балансы состоят, как правило, из двух частей: ресурсов и распределения. В ресурсной части отражаются ос­новные источники поступления, а в распределительной — основные направления потребления. Они обычно составляются по определенным схемам. Рассмотрим методику (процесс) разработки материального баланса на примере баланса средств производ­ства, схема которого приведена в табл. 5.1.

Таблица . Схема материального баланса промышленной продукции

Ресурсы

.Производство

2.Импорт

3.Прочие поступления

4.Остатки на начало прогнозируемого (планового) периода

Итого

Распределение

1. Производственно-эксплуатацион­ные нужды.

2. Капитальное строительство

3. Экспорт

4. Рыночный фонд

5. Прочие расходы (пополнение государственных резервов и др.)

6. Остатки на конец прогнозируемого (планового) периода____________

Итого

Разработка баланса начинается с определения потреб­ностей в ресурсах на производственно-эксплуатационные нуж­ды и капитальное строительство, для чего может использовать­ся ряд методов.

Наибольшее распостранение получил нормативный метод: с помощью норм, нормативов и объемов производства продукции (работ) определяются потребности в конкретном виде ресурса, например в прокате черных ме­таллов. При разработке прогнозных балансов применяются ук­рупненные (групповые) нормы. На макроуровне, как правило, используются укрупненные нормативы расхода ресурса на 1 млн (млрд) рублей продукции или 1 млн (млрд) рублей стро­ительно-монтажных работ. Эти нормативы должны постоянно уточняться в связи с ростом цен на сырье, материалы, топ­ливно-энергетические ресурсы и соответственно на про­дукцию. Потребности на экспорт рассчитываются на основе до-говорных соглашений с другими странами, которые заключаются с учетом спроса на продукцию и цен на нее, а так­же возможностей производства.

Рыночный фонд определяет­ся, как правило, на основе данных прошлых периодов с учетом разработанных мероприятий на перспективу. Что касается то­варов народного потребления, то рыночный фонд должен рас­считываться исходя из прогнозных данных о товарообороте, в Основу определения которого берутся нормы потребления на Душу населения и численность населения. Должны учитывать­ся также доходы населения, цены и данные о потреблении в предшествующем периоде, прочие расходы можно определить экспертным путем в сочетании с методами экстраполяции. Остатки ресурсов рассчитываются на основе установленных нор­мативов.

Ресурсная часть баланса формируется после определения потребностей. Ресурсы рассчитываются по всем источникам поступления. Главным источником ресурсов является их производство. Если страна не обеспечивает потребности в ресурсах за счет собственного производства, то проблема обеспечения ресурсами решается путем их импорта. Причем учитывается структурная политика и политика внешне­экономической деятельности. Например, в Республике Бела­русь предпочтительным является импорт топливно-энерге­тических ресурсов, сырья и прогрессивных технологий. Остатки на начало периода рассчитываются по нормативам, прочие поступления — на основе намечаемых мероприятий на прогнозируемый период (например, разбронирование резер­вов).

Заключительным этапом разработки баланса является процесс увязки потребностей с ресурсами,осуществляемый путем разрабротки мероприятий по сокращению норм расхо­да ресурса на единицу продукции, увеличению производства ресурса и т.д.

Совершенствование балансового метода осуществляется по следующим направлениям: совершенствование методики раз­работки балансов, особенно межотраслевого; использование ЭММ и ЭВМ для осуществления балансовых расчетов; приме­нение прогрессивных норм и нормативов при разработке про­гнозных и плановых балансов.

Характеристика межотраслевого, трудовых и финансовых балансов, методика их разработки будут даны в последующих главах учебного пособия.

Нормативный метод

Нормативный метод является одним из основных методов прогнозирования и планирования. В современных условиях ему стало придаваться особое значение в связи с использова­нием ряда норм и нормативов в качестве регуляторов экономики. Сущность нормативного метода заключается в технико-экономическом обосновании прогнозов, планов, программ с использованием норм и нормативов. Последние применяются для расчета потребности в ресурсах и показателей их использования. С помощью норм и нормативов обосновываются важнейшие пропорции, развитие материального производства и непроизводственной сферы, осуществляется регулирование экономики.

Норма характеризует научно обоснованную меру расхода ресурса на единицу продукции (работы) в принятых единицах измерения, например расход муки на 1 тонну хлебобулочных изделий согласно утвержденной рецептуре. В виде нормы выступает потребление того или иного продукта на душу населения согласно научно обоснованному рациону питания. Например, рекомендуемая норма потребления мяса и мясопродуктов в год на 1 человека — 82 кг. В непроизводственной сфере применяются нормы, характеризующие необходимый размер общей и жилой площади на 1 жителя, потребление воды на 1 человека и др.

Нормативы, как правило, разрабатываются в относительном выражении. Они характеризуют степень использования ресурсов (например, процент выхода годного литья от металлозавалки), расход ресурса на 1 млн р. продукции, размер платы за кредит (процентные ставки) и др.

В практике прогнозирования и планирования применяет­ся система норм и нормативов, включающая нормы расхода сырьевых и топливно-энергетических ресурсов; нормы затрат труда; нормы и нормативы использования основных производственных фондов; нормативы капитальных вложений и капитального строительства; нормы и нормативы, характеризующие эффективность общественного производства; фи­нансовые (нормы амортизации, нормативы рентабельности, ставки налогов и др.); социальные (минимальный потребительский бюджет, минимальная заработная плата, нормы пот­ребления продовольственных и непродовольственных товаров на душу населения, нормы жилой площади в городской и сельской местности); экологические (нормы выброса вред­ных веществ в окружающую среду, нормативы содержания в воде вредных веществ и др.) нормы и нормативы.

Финансовые, социальные и экологические нормы и нормативы явля­ются важнейшими регуляторами экономики. Например, с помощью нормативов рентабельности регулируются цены на продукцию предприятий-монополистов, на базе минимального потребительского бюджета, являющегося обобщающим социальным нормативом, должны устанавливаться мини­мальная заработная плата, формироваться пенсии, стипен­дии. Экологические нормы и нормативы служат основой при определении величины экологического налога. Кроме того, они учитываются при создании новой техники и технологии, проектировании строительства новых и реконструкции действующих предприятий, осуществлении мероприятий по охране окружающей среды.

Все нормы и нормативы подразделяются на текущие и перспективные. Первые применяются при разработке планов-прогнозов на текущий период (год, месяц), вторые — на перспективу.

На макроуровне применяются в основном укрупненные нормы и нормативы, на микроуровне — подетальные, подетально-специфицированные и индивидуальные нормы. При разработке прогнозов и планов на перспективу предприятия используют групповые нормы, например нормативный расход металла на 1 трактор (без учета модели трактора) или норма расхода сахара на 1 тонну кондитерских изделий. Групповые нормы определяются на основе подетальных или индивидуаль­ных норм расхода на единицу конкретного вида продукции пу­тем взвешивания через количество продукции согласно ассор­тиментному выпуску.

По характеру распространения нормы подразделяются на местные, отраслевые и межотраслевые.

В действующей практике нормы и нормативы определя­ются различными методами. Наиболее совершенным являет­ся расчетно-аналитический метод, который предпола­гает определение норм и нормативов на основе технико-экономических расчетов. Для этого используются техническая документация с учетом новейших достижений науки и техники, методики и инструкции. Нормы, рассчитан­ные этим методом, называются технически обоснованными. Они являются наиболее прогрессивными. В тех случаях, когда нет возможности применения расчетно-аналитического метода, нормы и нормативы определяются на основе отчетно-статистических данных за прошлый период или опытным путем — на основе опытов и экспериментальных данных с учетом достигнутого передового опыта и выявленных в результате анализа резервов производства. Отчетно-статистические нормы должны быть временными, поскольку они рассчитываются на основе данных за прошлый пе­риод и страдают всеми недостатками, присущими ему. Их иногда называют устаревшими, так как они не отражают достижения НТП в прогнозируемом периоде и использование резервов производства и подлежат пересмотру. Наряду с рас­смотренными методами для формирования норм и нормати­вов может применяться факторный метод, предполагающий учет факторов, оказывающих влияние на их изменение в про­гнозируемом (плановом) периоде

Для повышения научного уровня и качества разработки норм и нормативов необходимо совершенствовать нормирование, организацию и технологию подготовки норм и нормати­вов.

В связи с инфляционными процессами требуют постоянной корректировки укрупненные (среднеотраслевые) нормативы, характеризующие расход ресурса на 1 млн р. продукции (работ) или объем перевозки грузов в тоннах на 1 млн р. продукции (ра­бот).

Расширение системы норм и нормативов, повышенные требования к их формированию и развитие ИСГРЭ (информационной системы государственного регулирования экономики) обусловили необходимость создания АСН (автоматизированной системы сбора, накопления и обновления норм и нормативов). АСН включает комплекс научно обоснованных трудовых, материальных, финансовых, социальных и других норм и нормативов, порядок и методы их формирования, об­новления и использования при проведении прогнозных и плановых расчетов, а также организацию подготовки и кон­троля норм и нормативов с применением ЭВМ. Все нормы и нормативы сгруппированы по подсистемам, а внутри подсис­тем — по задачам, решаемым АСН.

Программно -целевой метод

По сравнению с другими методами программно-целевой метод (ПЦМ) является относительно новым и недостаточно разработанным. Широкое распространение он получил только в последние годы, хотя был известен давно и впервые использовался еще при разработке плана ГОЭЛРО.

ПЦМ тесно связан с нормативным, балансовым и экономико-математическими методами и предполагает разработку пла­на начиная с оценки конечных потребностей исходя из целей развития экономики при дальнейшем поиске и определении эффективных путей и средств их достижения и ресурсного обеспечения. С помощью этого метода реализуется принцип приоритетности планирования.

Сущность ПЦМ заключается в отборе основных целей социального, экономического и научно-технического развития, разработке взаимоувязанных мероприятий по их достижению в намеченные сроки при сбалансированном обеспечении ресур­сами с учетом эффективного их использования.

Основы планирования централизованных финансов

Кругооборот внутреннего валового продукта совершается в материально-вещественной и стоимостной форме. При обороте валового продукта в стоимостной форме возникают финансовые отно­шения по поводу создания, распределения, перераспределения и потребления финансовых ресурсов. Управление процессами создания, распределения, перераспределения и потребления финансовых ресурсов осуществляется с помощью финансового планирования, объектом которого являются фонды денежных средств. Благодаря финансовому планированию обеспечивается сбалансированность народно-хозяйственных, межотраслевых пропорций, определяются пути рационального использования трудовых, материальных и фи­нансовых ресурсов.

Финансовое планирование на общегосударственном и территориальных уровнях обеспечивается системой финансовых планов, которые увязываются с материальными и трудовыми балансами в стоимостном выражении. Каждый финансовый план решает задачи организации и управления финансами в конкретном звене управления.

В систему планов общественных финансов входят:

1)сводные финансовые балансы, составляемые на общегосударственном и территориальных уровнях управления;

2) перспективные финансовые планы;

3) прогнозы федерального и территориальных бюджетов;

4) федеральный и территориальные бюджеты.

Для обеспечения взаимодействия субъектов бюджетного планирования при разработке перспективного финансового плана и проекта федерального бюджета на очередной финансовый год Постановлением Правительства РФ в 2005 г. образована Правительственная комиссия по бюджетным проектировкам в предстоящем году и на среднесрочную перспективу (Бюджетная комиссия). Председателем Комиссии является Председатель Правительства Российской Федерации.

Основной задачей Комиссии является рассмотрение вопросов, связанных с разработкой перспективного финансового плана и проекта федерального бюджета на очередной финансовый год. Комиссия осуществляет следующие функции.

1. Рассматривает сценарные условия функционирования экономики Российской Федерации на среднесрочный период, основные параметры прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу, прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на очередной год и основные показатели сводного финансового баланса Российской Федерации.

2. Рассматривает и согласовывает предложения по формированию основных направлений налоговой, таможенной и долговой политики, используемые для подготовки проекта перспективного финансового плана и проекта федерального бюджета на очередной финансовый год.

3. Рассматривает основные показатели перспективного финансового плана, проект перспективного финансового плана и проект федерального бюджета на очередной финансовый год, а также по поручениям Правительства Российской Федерации иные документы и материалы по вопросам бюджетного планирования.

4. Рассматривает и согласовывает предложения по распределению бюджета принимаемых обязательств на плановый период, выносимые на рассмотрение Правительства Российской Федерации.

5. Рассматривает и утверждает по представлению рабочих групп (подкомиссий) результаты оценки бюджетных целевых программ (федеральных целевых программ и ведомственных целевых про­грамм).

6. Рассматривает и утверждает результаты оценки федеральной адресной инвестиционной программы.

7. Рассматривает по представлению рабочих групп (подкомиссий) вопросы по бюджетным проектировкам в предстоящем году и на среднесрочную перспективу.

8. Осуществляет контроль за реализацией решений и рекомендаций Комиссии.

В работе по планированию общественных финансов участвуют Правительство РФ, Министерство финансов РФ, Министерство экономического развития и торговли РФ, Министерство здраво­охранения и социального развития РФ, Министерство промышлен­ности и энергетики РФ, Министерство сельского хозяйства РФ, Банк России, субъекты бюджетного планирования. На каждого из них возложены определенные функции.

Основные функции Правительства Российской Федерации:

1) утверждение основных направлений налоговой, таможенной и долговой политики в плановом периоде, сценарные условия, основные параметры прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу, прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на очередной год;

2) утверждение основных показателей перспективного финансо­вого плана и перспективного финансового плана;

3) утверждение основных характеристик проекта федерального бюджета и распределение расходов федерального бюджета на оче­редной год в соответствии с функциональной классификацией расходов бюджетов Российской Федерации;

4) утверждение распределения бюджета принимаемых обязательств между субъектами бюджетного планирования и бюджетны­ми целевыми программами;

5) определение приоритетных направлений формирования федеральной адресной инвестиционной программы, ее одобрение и внесение ее в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации;

6) утверждение проекта федерального бюджета и внесение его в Го­сударственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации.

Основные функции Министерства финансов Российской Федерации'.

1) организация разработки перспективного финансового плана и проекта федерального бюджета;

2) разработка основных направлений налоговой и долговой политики, а также предложений по основным направлениям таможенной политики (в части, касающейся определения порядка кон­троля таможенной стоимости товаров и транспортных средств);

3) разработка основных показателей перспективного финансового плана, проекта перспективного финансового плана, проекта федерального бюджета;

4) разработка основных характеристик проекта федерального бюджета, распределение расходов федерального бюджета в соответствии с функциональной классификацией расходов бюджетов Рос­сийской Федерации;

5) доведение до субъектов бюджетного планирования предельных объемов бюджетов на плановый период и бюджетных проектировок на очередной год;

6) разработка и представление в Бюджетную комиссию и Правительство Российской Федерации предложений по распределению бюджета принимаемых обязательств между субъектами бюджетного планирования в соответствии с принятыми или планируемыми к принятию решениями Правительства Российской Федерации.

Основные функции Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации:

• разработка сценарных условий, основных параметров прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу, прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на очередной год, сводного финансового баланса Российской Федерации;

• определение совместно с Министерством финансов Российской Федерации состава расходов инвестиционного характера;

• формирование перечня федеральных целевых программ, обеспечение методологического руководства разработкой федеральных целевых программ, согласование объемов их финансирования в очередном году и плановом периоде;

• разработка в установленном порядке проекта федеральной адресной инвестиционной программы, формирование про­екта перечня строек и объектов для федеральных государст­венных нужд, согласование предложений субъектов бюджет­ного планирования по определению объемов расходов по стройкам и объектам, включенным в указанный перечень.

Основные функции Министерства здравоохранения и социального развития РФ:

• подготовка предварительных отчетных данных об исполне­нии бюджетов государственных внебюджетных фондов;

• подготовка прогноза в плановом периоде основных пара­метров бюджетов государственных внебюджетных фондов;

• разработка предложений с необходимыми расчетами о соот­ношениях в плановом периоде между среднегодовой вели­чиной минимального размера оплаты труда и среднегодовым прожиточным минимумом трудоспособного населения;

• разработка предложений по порядку увеличения в плановом периоде оплаты труда работников организаций бюджетной сферы, финансируемых из федерального бюджета, базовой части трудовых пенсий, денежного содержания федеральных государственных служащих, денежного довольствия военно­служащих.

Основные функции Министерства промышленности и энергетики РФ.

• подготовка данных о предельном росте цен и тарифов на то­вары и услуги естественных монополий в очередном году;

• подготовка данных о прогнозируемых в очередном году объ­емах производства подакцизной продукции.

Основные функции Министерства сельского хозяйства РФ.

•подготовка данных о прогнозируемых в очередном году объемах производства и реализации этилового спирта, спирто­содержащей продукции, алкогольной продукции, табачной продукции, пива, подлежащих обложению акцизами.

Основные функции Министерства обороны РФ.

• подготовка государственной программы вооружения на очередной год.

Основные функции Центрального банка РФ.

• подготовка основных показателей денежно-кредитной политики в плановом периоде;

• разработка прогноза платежного баланса и прогноза развития банковского сектора в плановом периоде;

• подготовка проекта основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики;

• подготовка уточненного прогноза платежного баланса РФ на очередной год.

Основные функции субъектов бюджетного планирования:

• разработка докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования;

• обеспечение в пределах своих бюджетов планирования ассигнований, направляемых на исполнение в плановом периоде расходных обязательств;

• распределение предельных объемов своих бюджетов по соответствующим главным распорядителям средств федерального бюджета, бюджетным целевым программам, статьям классификации расходов бюджетов Российской Федерации;

• разработка и представление в установленном порядке предложений по распределению бюджета принимаемых обязательств между бюджетными целевыми программами, а также стройками и объектами для федеральных государственных нужд;

• представление в Министерство финансов РФ и Министерство экономического развития и торговли РФ материалов, необходимых для разработки соответствующих проектиро­вок перспективного финансового плана и федерального бюджета;

• разработка федеральных целевых программ в установленной сфере деятельности;

• разработка ведомственных целевых программ.

Бюджетное прогнозирование

Важнейшее условие успешного ведения хозяйства — постоянное совершенствование методов его управления. Управлять — значит предвидеть. В связи с этим возрастает роль перспективного планирования, а значит, и научного прогнозирования. Прогнозирование параметров натуральных показателей должно сопровождаться прогнозом финансовых ресурсов, так как невозможно качественное прогнозирование развития хозяйства без учета перспективы роста этих ресурсов.

В отличие от сводного финансового планирования, осуществляемого, как правило, на более длительный период, бюджетное прогнозирование является адресным и рассчитано на бюджетный период, т.е. не более чем на год. Но так как основная подавляющая часть показателей сводного финансового баланса включает ряд бюджетных показателей, то при составлении перспективного сводного финансового баланса необходимо проводить прогнозные расчеты основных бюджетных показателей.

Под прогнозом развития бюджета подразумевается комплекс вероятностных оценок возможных путей развития его доходной и расходной частей.

Цель бюджетного прогнозирования — на основе сложившихся тенденций, конкретных социально-экономических условий и перспективных оценок разработать и обосновать оптимальные пути развития бюджета и на этой основе дать предложения по его укреплению.

Своевременный учет результатов такого прогнозирования является важным условием для принятия наиболее эффективных мер в финансовой политике государства, региона.

Расчет прогнозируемых бюджетных показателей основан на иных методологических подходах, нежели расчеты показателей годового бюджета. Если показатели годовых и квартальных бюджетов определяются на базе прямых расчетов экономических и финансо­вых параметров, то при определении прогнозных бюджетных показателей, как правило, такой возможности нет из-за отсутствия необходимых статистических и отчетных данных.

Финансово-бюджетное прогнозирование является сравнительно молодой отраслью финансовой науки. Ее развитие было обусловлено необходимостью составления сводных финансовых балансов на перспективу. Существенный вклад в разработку методов перспективных финансовых расчетов внесли A.M. Волков, В.А. Галанов, Л.П. Евстигнеева, B.C. Павлов, Г.Б. Поляк, Г.Я. Шахова.

Бюджетное прогнозирование, и в первую очередь прогнозирование территориальных бюджетов, связано с распространением в 1970-е годы практики разработки перспективных комплексных планов экономического и социального развития территорий, в которых необходимо было производить прогнозные расчеты бюджетных показателей как основы планирования финансового обеспечения мероприятий, предусмотренных этими планами. Методология прогнозирования территориальных бюджетов впервые в нашей стране был; разработана и апробирована в 1976 г. Г.Б. Поляком в ходе подготовки и реализации комплексных планов экономического и социального развития административно-территориальных единиц. Проблемы территориального бюджетного прогнозирования отражены также в работах С.К. Битокова, Н.М. Дементьевой, Т.Т. Тулебаева.

При разработке прогноза развития бюджета могут быть использованы различные методы.

1. Метод экстраполяции, т.е. составление перспективы исходя из практики предшествующих периодов. Однако этот метод приго­ден для прогнозирования лишь некоторых статей расходов и дохо­дов бюджета, имеющих более или менее стабильный характер.

2 Метод экспертных оценок, т.е. прогноз, строящийся на базе оценок, сделанных и обоснованных компетентными специалистами в отдельных отраслях науки и народного хозяйства, также не лишен недостатков, поскольку имеет элемент субъективизма.

3. Применение этих двух методов одновременно; при этом ис­пользуются как объективные тенденции развития, так и мнения экспертов.

Одним из способов экстраполяции основных финансовых закономерностей могут быть линии регрессии, надежность которых по­вышается при построении многошаговых корреляционных моделей, ставящих прогнозируемые бюджетные показатели в зависимость от нескольких переменных. Поэтому работу над бюджетным прогно­зом следует начинать с выявления и изучения факторов (переменных величин), влияющих на формирование бюджета. К таким факторам следует отнести развитие производительных сил страны и наличие общегосударственных финансовых ресурсов, демографические изменения, развитие отраслей хозяйства и др.

Для расчетов основных показателей федерального бюджета на перспективу могут быть использованы корреляционные связи между объемом доходов федерального бюджета и двумя переменными: про­изведенным национальным доходом и валовой продукцией промыш­ленности и сельского хозяйства, а также связь между этими показа­телями и налогом на прибыль.

Коэффициенты корреляции показывают большую тесноту в изучаемых связях, и это понятно: доходы бюджета формируются прежде всего за счет национального дохода, а связь между налогом на прибыль и самой прибылью очевидна.

При прогнозировании объема ресурсов бюджета на перспективу следует использовать глубокий экономический и статистический анализ сложившихся тенденций, позволяющий с определенной степенью вероятности нивелировать влияние множества факторов, выявлять наиболее общее в совокупности тенденций. Качественный анализ по­казал, что статистические модели, с помощью которых определяются ресурсы федерального бюджета, дали хорошо согласовывающиеся данные, касающиеся его объема на ближайшую перспективу.

Уравнения регрессии с указанными выше двумя переменными величинами имеют линейный вид:

у = а₀ + а_хх,

где У — объем ресурсов федерального бюджета;

х — произведенная в отраслях народного хозяйства продукция, или внутренний валовой продукт (произведенный национальный доход);

до, а\ — коэффициенты линии регрессии, определяющие ее конкретный вид на основе исходных данных.

При разработке этих моделей самостоятельную проблему пред­ставляет нахождение значений независимых переменных (нацио­нальный доход и произведенная продукция) в прогнозируемом пе­риоде. Для их определения используются прогнозные расчеты ука­занных общих экономических показателей. Экономический анализ дополняется изучением темпов развития исследуемых показателей, их взаимными соотношениями, расчетами среднегодовых темпов исследуемых явлений по годам, сопоставлением их развития с тем­пами других экономических величин (производственными основ­ными фондами, численностью населения и др.). Такой анализ необходим потому, что федеральный бюджет связан с реальными эко­номическими ситуациями и поэтому быстро реагирует на измене­ния в любой отрасли народного хозяйства, связан с политикой в области социальной защиты населения, изменениями в порядке финансирования основных затрат государства и т.д.

Прогнозирование развития территориальных бюджетов основывается на других показателях. Так как рост населения и изменения его структуры оказывают непосредственное влияние на развитие всех отраслей местного хозяйства, а следовательно, на развитие территориальных бюджетов, большое внимание в прогнозировании уделяется анализу перспектив демографических изменений.

Бюджетное прогнозирование позволяет определять направления использования средств, т.е. выявлять приоритеты в финансировании отраслей местного хозяйства.

1. Функциональная зависимость объема территориальных бюд­жетов от роста численности населения описывается уравнениями

у = а₀ +а ₁х ; у = ах³

— где у — объем территориальных бюджетов;

х — численность населения административно-территориальной единицы.

В первом случае использована линейная модель, во втором — параболическая. Коэффициенты корреляции этих уравнений показали большую тесноту в изучаемых связях. И это вполне понятно, так как размеры расходов территориальных бюджетов зависят в первую очередь от численности населения, для которого эти расходы предназначены.

С помощью этих экономико-математических моделей можно рассчитывать не только размеры общих расходов территориальных бюджетов, но и расходов на народное хозяйство, социально-культурные мероприятия.

2. Можно также спрогнозировать величину расходов на просвещение и здравоохранение. Для этих целей используется многофакторная линейная модель:

у = ах₁ + ах₂

где у — расходы на социально-культурные мероприятия;

х₁— расходы на просвещение;

х₂ — расходы на здравоохранение.

Подобная модель может быть применена при расчете прогнозных показателей расходов на содержание общеобразовательных школ, больниц и др.

В перспективе экономико-математический метод в сочетании с долгосрочными государственными минимальными социальными стандартами и нормами может найти широкое применение в бюджетном прогнозировании, обеспечив ему более объективную, науч­но разработанную основу.

Разработка демографических прогнозов –первая стадия -аналитическая

Вторая стадия — целевая. На этой стадии обосновывается состав целей демографического прогноза. Значимость этой стадий определяется тем, что состав целей определяет характер тех мер которые органы управления должны разработать и реализовать, чтобы повлиять на демографическое развитие в соответствующих направлениях.

В составе дерева целей следует выделить по характеру их возникновения две группы. Первая группа — это цели, дости­жение которых представляет собой решение тех проблем, кото­рые возникли в демографическом развитии страны истекшего периода. Вторая группа ~ это цели, достижение которых предо­пределено изменением демографических условий в прогнозном периоде, характером тех требований, которые предъявит разви­тие экономики и социальной сферы к демографической ситуа­ции страны в прогнозном периоде.

Третья стадия — расчетная. Ее содержание заключается в обосновании системы прогнозных показателей: численности на- i селения, естественного прироста, структуры населения (по­ловозрастной, территориальной, образовательной и др.).

В составе факторов, влияющих на характер демографиче­ского развития, различают две группы. Первую группу образуют факторы объективные, на характер действия которых система государственных органов повлиять не может, например сложив­шиеся традиции, религиозные представления населения, со­стояние международной обстановки, последствия войн, иных социальных потрясений и др. Вторую группу образуют факторы, влияние которых в большей или меньшей степени управляемо, например прогресс в медицинской науке, качество медицин­ского обслуживания, культурно-образовательный уровень насе­ления, уровень жизни по различным аспектам — жилищная обеспеченность, бытовые условия, размер доходов и др. Влияние каждого фактора рассчитывается отдельно, после чего определя­ется суммарное влияние всех факторов.

Существует взаимозависимость между различными фактора­ми, т.е. с изменением характера влияния одних факторов изме­няется характер влияния других. Поэтому в прогнозных расчетах используются экономико-математические методы, разрабатыва­ются многофакторные динамические модели, в которых значе­ния демографических показателей представлены как функции, а факторы — как аргументы. В интегральной форме совокупное влияние всех факторов может быть выражено в виде следующей формулы:

Dп= f (Y1 + Y2 + Yп)

где Dп — прогнозное значение демографического показателя;

У 1 , 2,.... л ~~ количественные значения различных факторов

в прогнозируемом периоде; п — количество факторов, учитываемых в расчетах.

В составе прогнозируемых показателей наиболее значимы следующие: численность населения страны по годам прогнози­руемого периода, темпы роста численности, структура населе­ния, ее динамика, трудовой потенциал, экономический потен­циал населения, потребительский потенциал населения, жиз­ненный фонд населения и др.

Прогнозная численность населения зависит от рождаемости, смертности, его структуры, масштабов, интенсивности миграци­онных процессов. На рождаемость оказывает влияние половоз­растная структура населения, масштабы помощи государства, региональных, местных органов молодым семьям и др. Динами­ка смертности зависит от качества медицинского обслуживания населения, особенно людей пенсионного возраста, эффективно­сти социальной защиты этой части населения, от интенсивно­сти, условий труда и др. На интенсивность миграционных про­цессов влияет возможность трудоустройства на новом месте жи­тельства, психологическая готовность к переезду, способность адаптироваться в новых условиях по всем аспектам жизнедея­тельности.

Трудовой потенциал населения — показатель, отражающий его экономические возможности. Для определения трудового потен­циала необходимо иметь информацию о средней продолжитель­ности трудовой жизни отдельных возрастных групп населения (или поколений). Теоретически она равняется 44 годам для мужчин и 39 годам для женщин. С увеличением возраста про­должительность трудоактивной жизни соответственно сокраща­ется. В действительности она меньше по разным причинам: часть времени трудоспособного возраста используется на приоб­ретение образования, теряется вследствие заболеваний, сущест­вуют льготные категории профессий, относительно которых продолжительность трудовой жизни короче, часть времени в рыночных условиях теряется вследствие безработицы и т. д. Та­кое уменьшение фактической продолжительности трудовой жизни учитывается с помощью соответствующих коэффициен­тов. Кроме того, в расчетах учитывается трудовой фонд населе­ния нетрудоспособного возраста. Таким образом, трудовой потенциал населения может быть рассчитан по- формуле:

ТП_{пр =}

Заполнить от руки стр.130 (авторМорозова .Т.Г.)

где ТП_пр — трудовой потенциал населения в прогнозируемом пе­риоде;

Цр — средняя продолжительность трудовой жизни одного че­ловека трудоспособного возраста;

Kj — коэффициент занятости одного человека трудоспособ­ного возраста;

^п_Р — прогнозируемая численность людей трудоспособного возраста;

'ср — средняя продолжительность трудовой жизни лиц не­трудоспособного возраста;

К*¹ — коэффициент занятости лиц нетрудоспособного возраста;

4$ — прогнозируемая численность людей нетрудоспособного возраста.

На основе трудового потенциала населения может быть рас­считан его экономический потенциал. Этот показатель определяет возможные результаты реализации трудового потенциала насе­ления и рассчитывается как произведение прогнозной произво­дительности труда людей, занятых трудовой деятельностью, на их прогнозную численность с учетом того, что производитель­ность труда лиц различных возрастных групп неодинакова. Формула такого расчета может быть следующей:

Фтр - I Щ,...,п' %,..., п >

где О

пр

— объем валового национального продукта, созданный на­селением в прогнозируемом периоде;

В\, _п -~ прогнозная величина валового национального продукта, созданного одним человеком каждой возрастной группы; Ч_1г „ — прогнозируемая численность населения каждой воз­растной группы;

п — количество возрастных групп.

Показатель потребительского потенциала населения отражает объем продовольственных и непродовольственных товаров, ко­торый может быть потреблен населением в течение прогнози­руемого периода. Он рассчитывается как произведение норм по-

требления товаров, дифференцированных по половозрастным, профессиональным, социальным и другим группам на прогно­зируемую численность населения соответствующих групп. Фор­мула рассчета может быть следующая:

...,_Л •¥!....._я,

где ПП — потребительский потенциал населения;

#1,..., и "~ нормы потребления населения различных групп; ^1,..., л ~ прогнозируемая численность населения различных групп; п — количество групп.

Разница между величинами экономического и потребитель­ского потенциалов выражает экономическую эффективность жизни населения (Э_ж):

э_ж=о_пр-пп.

Она может быть рассчитана относительно всего населения, одного усредненного человека, лиц различных групп — половоз­растных, профессиональных, социальных и др. Содержание эко­номической эффективности жизни населения — тот добавочный продукт, который создается им в течение трудовой жизни.

Показатель жизненного фонда населения определяет то ко­личество лет, которое возможно прожить различным возрастным группам и всему населению при социально-экономических ус­ловиях прогнозируемого периода. Он рассчитывается как произ­ведение средней продолжительности жизни населения различ­ных возрастных групп на численность контингента каждой группы по формуле:

где ЖФ — жизненный фонд населения;

Т*^р _н — средняя продолжительность жизни одного человека каж­дой группы; Ч\.....„ — прогнозируемая численность населения каждой группы;

я — количество групп.

Демографические прогнозы разрабатываются на различные периоды времени: краткосрочные — на период от одного года до 10 лет; среднесрочные — от 10 до 25 лет; долгосрочные — от 25 До 50 лет; сверхдолгосрочные — свыше 50 лет. С увеличением срока прогнозирования точность прогнозов снижается. По мне­нию специалистов-демографов, "наибольшую практическую цен­ность имеют прогнозы, разрабатываемые на период до 20 лет.

Несмотря на снижающуюся достоверность прогнозов с времен­ным горизонтом свыше 20 лет, потребность в разработке таких прогнозов очевидна. Она определяется тем, что для управления регулирования экономическими, социальными процессами в стране, такими, как оптимизация размещения производительных сил, разработка генеральных схем развития городов, регионов рационализация использования природных, трудовых ресурсов' требуется информация, которая может содержаться только в долгосрочных демографических прогнозах. Наличие долгосроч­ных демографических прогнозов — обязательное условие досто­верности экономических и социальных прогнозов.

Варианты демографических прогнозов отражают возможное влияние экономических, социальных, экологических, внешнеэко­номических, внешнеполитических, внутриполитических и других факторов на демографическую ситуацию в стране. Выделяют сле­дующие основные варианты демографических прогнозов: мини­мальный, максимальный, средний, наиболее вероятный. Их сово­купность отражает возможные основные тенденции демографиче­ского развития. Особую практическую значимость имеют максимальный и минимальный варианты, которые определяют границы демографического развития. Наиболее вероятный прогноз является основным ориентиром для обоснования управленческих решений на федеральном и региональном уровнях.

В современных условиях развития рыночных отношений, реализации принципов федерализма, становления местного са­моуправления возрастает роль региональных демографических прогнозов. Состав демографических факторов, характер их влияния относительно каждого региона своеобразны. Для одних регионов огромное значение имеет миграционный фактор, для других — природно-климатический, для третьих — последствие военных событий прошлых лет, для четвертых — национальные особенности и др. Региональные демографические прогнозы разрабатываются на уровне крупных, средних и малых регионов. Последовательность разработки прогнозов относительно каж­дого из трех уровней может быть взаимообразной, т. е. прогноз может разрабатываться сначала на уровне крупного региона, на­пример автономной республики, крупного экономического рай­она, затем на уровне среднего — края, области и затем на уров­не малых регионов — городов, районов. При таксой последова­тельности прогнозные показатели верхнего уровня детализи­руются на последующих нижних уровнях. Допустима и обратная последовательность, при которой показатели верхних уровней разрабатываются на основе показателей нижних уровней.

Соответствие между численностью населения регионов в трудоспособном возрасте и размерами прогнозируемой потреб­ности в рабочей силе обеспечивается посредством итеративных процедур с прогнозными моделями численности и занятости населения, в результате которых информация уточняется и сближается на основе анализа динамики численности населения и потребности в трудовых ресурсах.

Начиная с 1992 г. в стране происходит ежегодное сокраще­ние численности население. За 1992—1997 гг. она сократилась на 1,2 млн чел.¹ и составила на 1 января 1998 г. 147,1 млн чел., т. е. имеет место суженное воспроизводство населения. Возник­новение отрицательного естественного прироста произошло в результате снижения рождаемости, высокого уровня смертности и деформированной возрастной структуры населения. Тенден­ция снижения рождаемости стала проявляться с конца 1950-х годов. За период (1959—1996 гг.) коэффициент суммарной рож­даемости населения в России сократился с 2,63 до 1,28, т. е. бо­лее чем в 2 раза², в том числе городского населения — с 2,7 до 1,16, сельского — с 3,38 до 1,68. Особенно интенсивно умень­шение этого показателя происходило в 1990-е годы. За период 1990—1996 гг. величина его уменьшилась с 1,89 до 1,28, т. е. почти в 1,5 раза, и достигла уровня, недостаточного для про­стого замещения поколений.

Для России характерен высокий уровень смертности, значи­тельно превышающий уровень многих промышленных стран. Неблагоприятные тенденции динамики смертности возникли в 1960-е годы. Повышается уровень смертности людей активного трудового, среднего, молодого, детского возрастов. Так, смерт­ность мужчин и женщин в возрасте до 40 лет в России в сред­нем 2—3 раза выше, чем в западных странах. Значительно выше в России уровень младенческой смертности. Средний возраст смертности населения от различных заболеваний в России на 4—5 лет ниже, чем на Западе.

Ожидаемая продолжительность жизни в России — одна из самых низких среди промышленно развитых стран. Наимень­шего значения этот показатель достиг в 1994 г.: 57,4 года — для мужчин, 71 год — для женщин, в среднем — 64,1 года. В после­дующие годы происходил некоторый рост.

Понятие и показатели уровня жизни населения

Федеральный закон «О прожиточном минимуме в Российской Федера­ции» устанавливает правовую основу для определения прожиточного ми­нимума и его учета при установлении государственных гарантий получе­ния минимальных денежных доходов и при осуществлении других мер социальной защиты населения страны. Прожиточный минимум (ПМ) — это стоимостная оценка потребительской корзины, а также обязательные платежи и сборы. Прожиточный минимум предназначается для оценки уровня жизни населения РФ при разработке и реализации социальной политики и федеральных социальных программ; обоснования устанавли­ваемых на федеральном уровне минимального размера оплаты труда и пенсии по старости, а также для определения размеров стипендий и дру­гих социальных выплат. Кроме того, прожиточный минимум должен ис­пользоваться при формировании федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ.

Потребительская корзина — это минимальный набор продуктов пита­ния, непродовольственных товаров и услуг, необходимых для сохранения здоровья человека и обеспечения его жизнедеятельности. Постановление Правительства Российской Федерации «О порядке разработки методичес­ких рекомендаций по определению потребительской корзины для основ­ных социально-демографических групп населения в целом по Российской Федерации и в субъектах Российской Федерации» от I8 февраля 1998 г. № 214 предусматривает, что методические рекомендации по определе­нию потребительской корзины должны содержать принципы и порядок формирования минимального набора продуктов питания, непродоволь­ственных товаров и услуг, необходимых для сохранения здоровья челове­ка и обеспечения его жизнедеятельности, при этом необходимо учиты­вать природно-климатические условия, национальные традиции и мест­ные особенности потребления населения.

Величина прожиточного минимума на душу населения и по основным социально-демографическим группам населения определяется ежеквар­тально на основании потребительской корзины и данных Госкомстата РФ об уровне потребительских цен на продукты питания, непродовольствен­ные товары и услуги и расходов по обязательным платежам и сборам. Ми­нимальный размер оплаты труда и пенсии по старости в РФ должны по­этапно повышаться до величины прожиточного минимума. Соотношение между минимальным размером оплаты труда, пенсии по старости и вели­чиной прожиточного минимума на очередной финансовый год устанав­ливается Федеральным законом о федеральном бюджете на соответствую­щий год. Те категории населения, среднегодовой доход которых ниже ве­личины прожиточного минимума, считаются малоимущими и имеют право на получение государственной социальной помощи. Сведения о прожи­точном минимуме на душу населения и по основным социально-демогра­фическим группам ежеквартально должны публиковаться в официальных изданиях Правительства и субъектов РФ.

В 1996 г. по сравнению с 1991 г. доходы 10% наиболее богатых россиян в 12,6 раза превосходили доходы 10% самых бедных, что составило децильный коэффициент. \

Экономические реформы в России вызвали необходимость изменения модели государственной социальной политики. Возникла потребность в формировании системы социальных показателей, которая позволяла бы в условиях переходного периода проводить анализ благосостояния и реаль­ного уровня жизни различных групп населения и всего населения в це­лом, оценивать социально-экономическое положение отдельных субъек­тов Федерации.

Для анализа и прогнозирования благосостояния населения целесо­образно, иметь два варианта системы показателей. Первый вариант дол­жен включать широкий набор показателей, характеризующий уровень жизни населения. По мнению экономистов Центра социально-эконо­мических проблем федерализма ИЭ РАН, он может выглядеть следую­щим образом*.

1. Население.

1.1. Демографическая ситуация в регионе: ожидаемая продолжительность жизни (лет); смертность (на 100 человек);

младенческая смертность (на 100 живорожденных); смертность населения от убийств и самоубийств.

1.2. Здоровье:

заболеваемость населения (на 100 тыс. человек) по полу и возрасту, виды заболеваний, длительность болезни;

обеспеченность населения больничными койками и количество врачей (на 10 тыс. человек);

государственные расходы медицинских учреждений, в % ко всем госу­дарственным расходам.

1.3. Образование:

уровень образования населения; обеспеченность детей дошкольными учреждениями; расходы на образование, в % к ВВП (региона);

государственные платежи учебным заведениям, в % ко всем государ­ственным расходам.

2. Рынок труда:

динамика численности безработных (тыс. человек и в % к предыдущему ¹ периоду);

доля безработных в общей численности экономически активного насе­ления (чистая и с учетом скрытой безработицы);

численность безработных, зарегистрированных в службе занятости;

процент безработных, получающих пособие по безработице;

численность незанятого населения в расчете на одну вакансию;

число предприятий, на которых прошли забастовки, и число предпри­ятий, где наблюдались остановки производства;

сальдо приема и выбытия работников.

3. Уровень жизни:

3.1 Доходы:

распределение населения по уровню среднедушевых доходов и концен­трация доходов у различных групп населения;

доля заработной платы в денежных доходах населения;

соотношение ИМ, МПБ и РПБ с уровнем денежных доходов населения'

численность населения с денежными доходами ниже ПМ.

3.2. Расходы:

потребление продуктов в расчете на душу населения;

процент потребительских расходов, используемых на продовольствие (по группам населения с различными доходами);

платные услуги, объем в сопоставимых ценах (на душу населения);

доля государственных расходов во всем потреблении населения, в %;

доля государственных расходов (на федеральном и региональном уров­нях) на социальную сферу, в % к ВВП.

4. Социальное обеспечение и социальные услуги (муниципальные услу­ги, транспорт, связь и т. д. ).

5. Экология и общественная безопасность: показатели загрязнения и масштабы вредных выбросов; число зарегистрированных преступлений (в месяц); число лиц, задержанных за бродяжничество;

удельный вес молодежи в возрасте до 30 лет в общей численности осуж­денных;

национальные конфликты и столкновения.

Следует использовать и второй вариант, включающий более мобиль­ный набор показателей для измерения уровня жизни отдельного региона. Для объективной характеристики уровня жизни населения более прием­лемы относительные показатели, такие как соотношение среднедушевых денежных доходов с ПМ, МПЬ, и РПБ.

Важное значение при этом имеет разработка социальных стандартов, или нормативов. До последнего времени в набор социальных стандартов в основном входили показатели ПМ, среднедушевых доходов и средней заработной платы, социальные трансферты.

Составление проектов бюджетов

Основные задачи бюджетного планирования. База для разработки проекта федерального бюджета. Содержание проекта федерального бюджета. Этапы разработки федерального бюджета.

Проекты территориальных бюджетов. Проекты бюджетов муниципальных образований. Материалы и документы, представляемые в вышестоящие органы.

Содержание собственных доходов местных бюджетов. Самообложение граждан, бюджеты поселений, бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов.

Расходная часть местных бюджетов. Понятие реестра расходных обязательств местных бюджетов. Направления расходования бюджетных средств.

Главная задача бюджетного планирования — определение объема денежных средств, централизуемых в бюджете с целью финансового обеспечения функций, возложенных на органы государственной власти и органы местного самоуправления, и мероприятий, преду­смотренных прогнозом экономического и социального развития государства и территории.

Правовой основой бюджетного планирования является Бюджетный кодекс РФ (статьи 169—184). Методической основой составления бюджетов служит Положение «О разработке перспективного финансового плана Российской Федерации и проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год», утвержденное Постановлением Правительства РФ от 6 марта 2005 г. № 118.

Составление проекта бюджета является прерогативой Правительства РФ, исполнительных органов власти субъектов РФ и му­ниципальных образований. По их поручению проект бюджета разрабатывается Минфином и территориальными финансовыми орга­нами.

Для составления проекта бюджета Минфин и территориальные финансовые органы должны быть обеспечены необходимой инфор­мационной базой, которая поступает им от соответствующего прави­тельства, статистических, налоговых органов и других учреждений. Главным источником информации для составления проекта бюджета служит прогноз социально-экономического развития государства или территории, который в свою очередь разрабатывается на основе дан­ных экономического и социального развития за отчетный период, тенденций развития на планируемый год и других показателей. При разработке проекта бюджета учитываются также основные положе­ния финансово-бюджетной политики, принятой на соответствующий плановый период.

Проект федерального бюджета. Разрабатывается Министерством финансов РФ по поручению Правительства РФ. Работа над проектом бюджета начинается за 12 месяцев до начала планируемого года. В задачу Министерства финансов РФ входит разработка:

• проекта федерального бюджета;

• проектировок основных показателей федерального бюджета на среднесрочную перспективу;

• проекта федерального закона о федеральном бюджете на пла­нируемый год.

Исходной базой для разработки проекта федерального бюджета служат:

• Бюджетное послание Президента РФ;

• перспективный финансовый план;

• прогноз социально-экономического развития РФ на очеред­ной год;

• отчет об исполнении федерального бюджета в отчетном году и основные показатели ожидаемого исполнения федерального бюджета в текущем году;

• доклады о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования;

• проекты федеральных законов (федеральные законы) о вне­сении изменений в законодательство РФ о налогах и сборах;

• реестр расходных обязательств РФ и изменения, которые пла­нируется в него внести в связи с проектами нормативных правовых актов, определяющих расходные обязательства РФ.

В проекте федерального бюджета определены:

(1) общий объем расходов и доходов федерального бюджета, объем дефицита или профицита федерального бюджета;

(2) направления и объемы использования средств Стабилиза­ционного фонда РФ, превышающих минимальный уро­вень, установленный Бюджетным кодексом РФ;

(3) закрепление источников доходов федерального бюджета за администраторами доходов федерального бюджета;

(4) нормативы отчислений федеральных налогов и сборов (в части погашения задолжности прошлых лет по отдельным видам налогов, а также в части погашения задолженности по отмененным налогам и сборам) в федеральный бюджет и консолидированные бюджеты субъектов РФ;

(5) нормативы отчислений неналоговых доходов в федераль­ный бюджет;

(6) объемы поступлений доходов в федеральный бюджет по основным источникам (в соответствии с классификацией доходов бюджетов РФ);

(7) распределение расходов федерального бюджета по разде­лам и подразделам функциональной классификации рас­ходов бюджетов РФ;

(8) распределение расходов федерального бюджета по разде­лам, подразделам, целевым статьям и видам функциональ­ной классификации расходов бюджетов РФ;

(9) ведомственная структура федерального бюджета (распре­деление расходов по главным распорядителям средств фе­дерального бюджета в соответствии со структурой функ­циональной классификации расходов бюджетов РФ);

(10) перечень и объемы финансирования федеральных целевых программ;

(11) распределение государственных капитальных вложений на реализацию федеральной адресной инвестиционной про­граммы по разделам, подразделам, целевым статьям и ви­дам функциональной классификации расходов бюджетов РФ;

(12) основные показатели государственного оборонного заказа;

(13) распределение расходов на реализацию межгосударствен­ных договоров в рамках СНГ;

(14) распределение по субъектам РФ средств Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ, Федерально­го фонда компенсаций (по видам субвенций), Федерально­го фонда софинансирования социальных расходов (по ви­дам субсидий), Федерального фонда регионального разви­тия (по видам субсидий);

(15) распределение межбюджетных трансфертов бюджетам за­крытых административно-территориальных образований;

(16) размер долга иностранных государств по кредитам, пре­доставленным Правительством бывшего СССР и Прави­тельством РФ, по состоянию на 1 января текущего года;

(17) верхний предел государственного внешнего и внутреннего долга РФ на 1 января года, следующего за очередным го­дом;

(18) программа государственных внутренних заимствований

РФ;

(19) программа государственных внешних заимствований РФ;

(20) программа предоставления РФ государственных кредитов иностранным государствам, их юридическим лицам;

(21) источники финансирования дефицита федерального бюджета.

Проект федерального бюджета может определять:

• коэффициенты пересчета (индексации) ставок и нормативов по неналоговым доходам в случаях, установленных законода­тельством РФ;

• особенности исполнения отдельных расходных обязательств

РФ;

• распределение между субъектами РФ и (или) муниципальными образованиями межбюджетных трансфертов (за исключением средств Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ, Федерального фонда компенсаций, Федерального фонда софинансирования социальных расходов, Федерального фонда регионального развития);

• особенности предоставления межбюджетных трансфертов бюджетам других уровней бюджетной системы РФ;

• предельный объем, порядок и условия предоставления бюджетам субъектов РФ кредитов за счет средств федерального бюджета;

• особенности погашения и (или) реструктуризации долговых обязательств перед федеральным бюджетом;

• решение иных вопросов, связанных с формированием и ис­полнением федерального бюджета.

Проект федерального бюджета разрабатывается в три этапа.

На первом этапе формирования проекта бюджета Минэконом­развития РФ до 10 февраля разрабатывает (обновляет) сценарные условия экономического и социального развития на планируемый год, в которых отражены главные макроэкономические показатели и материалы для уточнения параметров среднесрочного прогноза эко­номического и социального развития страны, а также основные по­казатели сводного финансового баланса России.

После одобрения (до 1 апреля) Правительством РФ этих сценарных условий Министерство финансов РФ до 20 мая разрабаты­вает основные характеристики доходов и расходов федерального бюджета на планируемый год и проектирования размеров основных доходов и расходов федерального бюджета на среднесрочную перспективу в составе показателей перспективного финансового плана (см. табл. 8.5). Кроме того рассматриваются предложения о мини­мальных размерах оплаты труда и пенсий, порядке индексации заработной платы работников бюджетной сферы и пенсий в планируемом году и на среднесрочную перспективу.

Все эти материалы и расчеты до 8 июня направляются на рассмотрение Правительства РФ. После их принятия Правительством РФ (до 15 июня) они могут быть представлены в Совет Федерации и Государственную Думу по их запросу.

Затем Министерство финансов до 20 июня направляет субъек­там бюджетного планирования предельные объемы их бюджетов и методические указания по их распределению на очередной год ме­жду главными распорядителями средств федерального бюджета, статьями функциональной и экономической классификации расхо­дов бюджетов Российской Федерации, бюджетными целевыми про­граммами.

На втором этапе Минэкономразвития РФ до 26 июля разраба­тывает и направляет в Минфин проект федеральной адресной инве­стиционной программы и предложения по распределению объемов государственных капитальных вложений по ведомственной структу­ре расходов бюджетов РФ. На этом этапе субъекты бюджетного планирования в соответствии с методическими указаниями Мин­фина распределяют предельные объемы своих бюджетов на очеред­ной год по главным распорядителям средств федерального бюджета, статьям функциональной и экономической классификаций расхо­дов бюджетов РФ, бюджетным целевым программам и представля­ют до 1 июля указанное распределение, а также иные документы и материалы, необходимые для составления проекта федерального бюджета, в Министерство финансов РФ.

Таблица 8.5. Основные параметры федерального бюджета на_______—_______годы (млрд руб.)

Показатели Текущий год Плановый период

Отчетный год \ Утверждено Ф3№ \ Ожидаемое исполнение\ 1-й год 2-й год 3-й год

Доходы — всего

В том числе:

налоговые

из них ЕСН

неналоговые

из них таможенные пошлины и сборы

Расходы — всего В том числе:

а) процентные

б) непроцентные

в том числе межбюджетные трансферты из них:

бюджетам других уровней

государственным внебюджетным фон­дам

в) из общего объема расходов:

расходы текущего характера

расходы инвестици-онного характера

Профицит (+), дефицит

(- )

Источники финансирования дефицита:

привлечение

погашение

Внешние источники фи­нансирования дефицита:

привлечение

погашение

Справочно:

Окончание табл. 8.5

Стабилизационный фонд РФ:

средства на начало года поступления использование (включая досрочное погашение внешнего долга РФ) средства на конец года Государственный долг РФ:

внешний

внутренний

Эти материалы сначала анализируются специалистами функ­циональных подразделений Минфина РФ, закрепленными за соот­ветствующими министерствами. В ходе анализа уточняются расчеты показателей финансовых планов министерств, бюджетов террито­рий, выявляются возможности мобилизации дополнительных дохо­дов и экономии расходов. Затем расчеты с внесенными поправками рассматриваются у руководителей департаментов Минфина, а затем направляются в Бюджетный департамент, который рассматривает представленные расчеты, вносит в них в случае необходимости по­правки и направляет на решение руководства Минфина РФ.

В случае, если у бюджетополучателей имеются разногласия по показателям бюджета, то несогласованные вопросы по этим показа­телям выносятся до 1 августа на рассмотрение Правительственной бюджетной комиссии, которая их рассматривает до 3 августа.

На третьем этапе Минфин Российской Федерации на основе представленных субъектами бюджетного планирования расчетов, документов и материалов формирует проект федерального бюджета и прилагаемые к нему материалы и после рассмотрения Бюджетной комиссией до 12 августа вносит их в Правительство Российской Федерации.

Правительство РФ не позднее 20 августа одобряет проект федерального бюджета для внесения в Государственную Думу Федераль­ного Собрания РФ.

Одновременно с проектом федерального бюджета в Государственную Думу Федерального Собрания РФ вносится: доклад Прави­тельства РФ о результатах и целях бюджетной политики и доклады о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования, оценка реализуемых ими или предложенных федеральных и ведомственных целевых программ, а также перспективный финансовый план, проекты федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов РФ и другие ма­териалы, предусмотренные Бюджетным кодексом РФ.

По результатам рассмотрения Государственной Думой проекта федерального бюджета и проектов бюджетов государственных вне­бюджетных фондов Минфин до 1 декабря вносит в Правительство РФ предложения по внесению изменений в перспективный финан­совый план, а Минэкономразвития РФ составляет до 5 декабря уточненный сводный финансовый баланс РФ.

Затем Минфин до 15 декабря представляет в Правительствен­ную Бюджетную комиссию оценки изменения доходов бюджетной системы РФ и бюджета принимаемых обязательств в связи с уточ­нением принимаемых обязательств (уточнение основных парамет­ров прогноза социально-экономического развития РФ).

Проекты территориальных бюджетов. Составляются финансовыми органами субъектов РФ и муниципальных образований. Для составления проектов бюджетов территориальные финансовые органы имеют право на получение информации не только от террито­риальных органов исполнительной власти, но и от вышестоящих финансовых органов.

Финансовые органы субъектов РФ получают из Министерства финансов РФ следующие материалы:

• предполагаемые изменения налогообложения;

• расходы, передаваемые в бюджеты субъектов РФ, и объемы передаваемых соответствующих средств;

• порядок формирования Фонда финансовой поддержки субъ­ектов РФ и распределение его средств;

• субвенции и дотации, предполагаемые к передаче субъектам РФ.

Финансовые органы муниципальных образований получают от финансовых органов субъектов РФ следующие материалы:

• предполагаемые изменения отчислений по закрепленным за местными бюджетами доходам;

• порядок формирования регионального фонда финансовой поддержки муниципальных образований и распределение его средств;

• субвенции и дотации, предполагаемые к передаче местным бюджетам.

Порядок организации и проведения работ по составлению про­екта территориального бюджета аналогичен работам, проводимым в Министерстве финансов РФ.

В ходе работы по составлению проекта бюджета в случае несбалансированности доходов и минимально необходимых расходов территориальных бюджетов территориальный исполнительный о­ган власти представляет в вышестоящий исполнительный орган власти необходимые расчеты для обоснования размеров нормативов отчислений от регулирующих доходов, дотаций, субвенций, перечня доходов и расходов, подлежащих передаче из вышестоящего бюджета, а также данные об изменении состава объектов, подлежащих бюджетному финансированию.

Исполнительный орган субъекта Федерации и муниципального образования может вносить в вышестоящий исполнительный орган власти предложения по изменению и уточнению проектируемых вышестоящим органом власти бюджетных нормативов и показате­лей. Разногласия по этим вопросам рассматриваются вначале в вы­шестоящем исполнительном органе власти. Результаты рассмотре­ния разногласий отражаются в составляемом протоколе, в котором содержатся обоснование предложений и обоснование отказа. В случае необходимости решения этих вопросов на паритетных началах создается согласительная комиссия, решение которой доводится до сведения нижестоящих и вышестоящих органов власти. Окончательное решение принимается вышестоящим представительным органом власти.

Кроме составления проекта бюджета на планируемый год, ис­полнительные органы власти субъектов Федерации и муниципаль­ных образований в целях составления консолидированного бюджета РФ, обеспечения единой финансово-бюджетной политики государ­ства должны подготовить и представить в вышестоящий орган ис­полнительной власти следующие документы и материалы:

• прогноз социально-экономического развития субъекта Федерации и муниципального образования на очередной год;

• основные направления бюджетной и налоговой политики субъекта Федерации и муниципального образования на оче­редной год;

• прогноз сводного финансового баланса по территории субъ­екта РФ и муниципального образования на очередной год;

• прогноз консолидированного бюджета субъекта РФ на очередной год;

• адресную инвестиционную программу на очередной год;

• программу приватизации государственных предприятий на очередной год.

Дополнительно к этим материалам исполнительные органы субъектов Федерации подготавливают:

• структуру внутреннего долга субъекта РФ и программу внутренних заимствований, предусмотренных на планируемый год для финансирования дефицита бюджета субъекта РФ;

• программу предоставления гарантий исполнительного органа субъекта РФ на планируемый год;

• оценку ожидаемого исполнения бюджета субъекта РФ за текущий год.

Важным этапом в формировании местных бюджетов стал Федеральный закон «Об общих принципах организации местного само­управления в РФ» 2003 г., в котором регламентируется порядок формирования и использования финансовых ресурсов местного самоуправления; финансовых взаимоотношений органов местного самоуправления с органами государственной власти, субъектами хозяйствования и финансово-кредитными институтами; разграни­чение доходов и расходов между бюджетами.

Зафиксированные в этом Законе новые положения внесли изменения в систему местных бюджетов в процессе их формирования и бюджетного планирования. В соответствии с Законом и измене­ниями в Бюджетном кодексе РФ от 5 августа 2004 г. местные бюджеты включают:

(1) бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов, бюджеты внутригородских муниципальных образований го­родов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга; (2) бюджеты городских и сельских поселений.

Предусмотрено, что каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет. Помимо бюджетов муниципальных районов, городских округов, городских и сельских поселений вводится консолидированный бюджет муниципального района и свод бюджетов городских и сельских поселений.

В качестве составной части бюджетов городских и сельских поселений могут быть предусмотрены сметы доходов и расходов отдельных населенных пунктов (внутригородских территорий), не яв­ляющихся поселениями.

Таким образом, в систему местных бюджетов входят бюджеты поселений, муниципальных районов, городских округов (либо внут­ригородских территорий города федерального значения) и сметы доходов и расходов отдельных населенных пунктов, не являющихся

поселениями.

В соответствии со ст. 27 Федерального закона «Об общих прин­ципах местного самоуправления в РФ» в поселениях могут созда­ваться органы территориального общественного самоуправления, которые могут утверждать сметы доходов и расходов территориального общественного самоуправления и отчетов о их исполнении. Таким образом, система бюджетного планирования на местном уровне усложнилась.

В Законе зафиксировано, что в местных бюджетах в соответст­вии с бюджетной классификацией РФ раздельно предусматривают­ся средства, направляемые на исполнение расходных обязательств муниципальных образований в связи с осуществлением органами местного самоуправления полномочий по вопросам местного зна­чения, и расходных обязательств муниципальных образований, ис­полняемых за счет субвенций из бюджетов других уровней для осу­ществления отдельных государственных полномочий. Этим предо­пределяется необходимость их раздельного планирования.

Планируемые объемы доходов муниципальных образований.

На планируемый год они определяются исходя из основных показа­телей развития экономики муниципальных образований на этот период, ожидаемой оценки поступлений налоговых и других обяза­тельных платежей в местные бюджеты в текущем году, индексов-дефляторов на очередной год потребительских цен и в сфере мате­риального производства.

В расчетах используются отчетные данные о поступлении нало­говых и неналоговых доходов бюджетов муниципальных образова­ний за прошлый год и первое полугодие текущего года, скорректи­рованные на условия планируемого года; отчеты местного налого­вого органа о налогооблагаемой базе по отдельным видам налогов по форме 5-НБН, о задолженности по налогам и сборам в бюджет­ную систему РФ по форме 4-НМ.

Источниками доходов местных бюджетов являются собственные доходы и субвенции из Фондов компенсации на осуществление ме­стными органами власти государственных полномочий, переданных им в соответствии с федеральными и региональными законами субъектов РФ.

Согласно ст. 55 Закона «Об общих принципах организации ме­стного самоуправления в РФ» к собственным доходам местных бюджетов относятся:

(1) средства самообложения граждан;

(2) доходы от местных налогов и сборов;

(3) доходы от региональных налогов и сборов;

(4) доходы от федеральных налогов и сборов;

(5) безвозмездные перечисления из бюджетов других уровней, включая дотации на выравнивание бюджетной обеспеченно­сти муниципальных образований;

(6) доходы от имущества, находящегося в муниципальной соб­ственности;

(7) часть прибыли муниципальных предприятий, остающейся после уплаты налогов и сборов и осуществления иных обя­зательных платежей, в размерах, устанавливаемых норма­тивными правовыми актами представительных органов му­ниципального образования, и часть доходов от оказания ор­ганами местного самоуправления и муниципальными учре­ждениями платных услуг, остающаяся после уплаты налогов и сборов;

(8) штрафы, установление которых в соответствии с федераль­ным законом отнесено к компетенции органов местного са­моуправления;

(9) добровольные пожертвования;

(10)иные поступления в соответствии с федеральными закона­ми, законами субъектов РФ и решениями органов местного самоуправления.

Под средствами самообложения граждан понимаются разовые платежи граждан, осуществляемые для решения конкретных вопро­сов местного значения. Размер платежей в порядке самообложения граждан устанавливается в абсолютной величине равным для всех жителей муниципального образования, за исключением отдельных категорий граждан, численность которых не может превышать 30% от общего числа жителей муниципального образования и для кото­рых размер платежей может быть уменьшен.

Вопросы введения и использования разовых платежей граждан решаются на местном референдуме (сходе граждан).

Местными налогами и сборами признаются налоги и сборы, ус­танавливаемые Налоговым кодексом РФ и нормативными правовы­ми актами представительных органов местного самоуправления и обязательные к уплате на территориях муниципальных образований.

Местные налоги и сборы вводятся в действие и прекращают действовать на территориях муниципальных образований согласно Налоговому кодексу РФ и в соответствии с нормативными право­выми актами представительных органов местного самоуправления, если иное не предусмотрено Налоговым кодексом. К местным на­логам и сборам относятся: (1) земельный налог; (2) налог на иму­щество физических лиц. Доходы от местных налогов и сборов пла­нируются по налоговым ставкам, установленным решениями пред­ставительных органов местного самоуправления в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах и на основе данных нало­гооблагаемой базы налогоплательщиков.

Доходы от региональных налогов и сборов зачисляются в мест­ные бюджеты по налоговым ставкам, установленным законами субъектов Федерации в соответствии с законодательством РФ о на­логах и сборах.

Доходы от федеральных налогов и сборов зачисляются в мест­ные бюджеты по нормативам отчислений в порядке, установленном законодательством РФ о налогах и сборах.

Бюджетным кодексом РФ устанавливаются единые для всех по­селений или муниципальных районов налоговые ставки и нормати­вы отчислений для зачисления доходов от определенного вида фе­дерального налога (сбора) в соответствующие местные бюджеты.

В бюджеты поселений зачисляются налоговые доходы:

(1) от следующих местных налогов, устанавливаемых представи­тельными органами поселений в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах:

• земельного налога — по нормативу 100%;

• налога на имущество физических лиц — по нормативу 100%;

(2) от следующих федеральных налогов и сборов:

• налога на доходы физических лиц — по нормативу 15%;

• единого налога, взимаемого в связи с применением упрощен­ной системы налогообложения, — по нормативу 30%;

• единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности — по нормативу 30%;

• единого сельскохозяйственного налога — по нормативу 30%. В бюджеты поселений зачисляются также налоговые доходы от

региональных налогов и сборов по нормативам отчислений, уста­новленным органами государственной власти субъектов Федерации. В бюджеты муниципальных районов зачисляются налоговые доходы:

(1) от следующих местных налогов и сборов, устанавливаемых представительными органами муниципальных районов в соответст­вии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах:

• земельного налога, применяемого на межселенных террито­риях, — по нормативу 100%;

• налога на имущество физических лиц, применяемого на меж­селенных территориях, — по нормативу 100%;

• транспортного налога — по нормативу 100%;

• торгового сбора — по нормативу 100%;

(2) от следующих федеральных налогов и сборов:

• налога на доходы физических лиц — по нормативу 15%;

• единого налога, взимаемого в связи с применением упрощен­ной системы налогообложения, — по нормативу 30%;

• единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности — по нормативу 30%;

• единого сельскохозяйственного налога — по нормативу 30%;

• государственной пошлины (подлежащей зачислению по месту регистрации, совершения юридически значимых действий или выдачи документов) — по нормативу 100%;

• по делам, рассматриваемым судами общей юрисдикции (за исключением Верховного Суда РФ), за исключением случаев, когда в суды общей юрисдикции обращаются прокуроры, ор­ганы государственной власти и органы местного самоуправ­ления по делам в защиту государственных и общественных интересов;

• за совершение нотариальных действий нотариусами, рабо­тающими в государственных нотариальных конторах, упол­номоченными на то в соответствии с законодательными ак­тами РФ и субъектов РФ, должностными лицами органов ис­полнительной власти (за исключением консульских учрежде­ний РФ), органов местного самоуправления;

• за государственную регистрацию транспортных средств, за внесение изменений в выданный ранее паспорт транспортно­го средства, за выдачу или продление срока действия акта технического осмотра транспортного средства, за выдачу го­сударственных регистрационных знаков транспортных средств «Транзит», свидетельства на высвободившийся но­мерной агрегат, отличительного знака участника междуна­родного дорожного движения, талона о прохождении госу­дарственного технического осмотра транспортного средства, водительского удостоверения, временного разрешения на право управления транспортными средствами, справок, под­тверждающих получение водительского удостоверения или временного разрешения на право управления транспортными средствами, свидетельства о соответствии конструкции транс­портного средства требованиям безопасности дорожного дви­жения, за прием квалификационных экзаменов на получение права на управление транспортными средствами;

• за выдачу ордера на квартиру;

• за выдачу разрешения на распространение наружной рекламы.

В бюджеты муниципальных районов зачисляются налоговые до­ходы от региональных налогов и сборов по нормативам отчислений, установленным органами государственной власти субъектов РФ.

В бюджеты городских округов зачисляются налоговые доходы:

(1) от следующих местных налогов и сборов, устанавливаемых представительными органами городских округов в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах:

• земельного налога — по нормативу 100%;

• налога на имущество физических лиц — по нормативу 100%;

• транспортного налога — по нормативу 100%;

• торгового сбора — по нормативу 100%;

(2) от следующих федеральных налогов и сборов:

• налога на доходы физических лиц — по нормативу 30%;

• единого налога, взимаемого в связи с применением упрощен­ной системы налогообложения, — по нормативу 60%;

• единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности — по нормативу 60%;

• единого сельскохозяйственного налога — по нормативу 60%;

• государственной пошлины (подлежащей зачислению по месту регистрации, совершения юридически значимых действий или выдачи документов) — по нормативу 100%.

В бюджеты городских округов зачисляются налоговые доходы от региональных налогов и сборов по единым нормативам отчисле­ний, установленным законами субъектов РФ для зачисления соот­ветствующих налоговых доходов в бюджеты городских округов.

В бюджеты городских округов зачисляются налоговые доходы от налога на доходы физических лиц по дополнительным нормативам отчислений, установленным органами государственной власти субъ­ектов РФ.

В бюджеты муниципальных районов и бюджеты городских ок­ругов подлежит зачислению плата за негативное воздействие на ок­ружающую среду — по нормативу 40%.

В доходы местных бюджетов зачисляются субвенции, предос­тавляемые на осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федераль­ными законами и законами субъектов РФ.

Объем субвенций, предоставляемых местным бюджетам из фе­дерального бюджета и бюджета субъекта РФ для осуществления соответствующих полномочий, рассчитывается на основе методик нормативов, включая федеральные или региональные государствен­ные минимальные социальные стандарты, предусмотренные феде­ральным законом или законом субъекта РФ.

Расходная часть местных бюджетов. Определяется как сумма расходов, исчисленных по нормативному методу (нормативные расходы) и расходов, исчисленных методом прямого счета на основе единой методики расчетов расходов бюджетов муниципальных об­разований, принятой в конкретном субъекте РФ по отдельным от­раслям (направлениям, расходным статьям).

При расчете нормативных расходов бюджетов муниципальных образований используются действующие нормативно-правовые ак­ты РФ и субъекта Федерации, определяющие объем затрат местных бюджетов по их видам в соответствующих отраслях, с учетом изме­нений, вносимых в законодательство РФ и субъекта Федерации.

Планирование расходов местных бюджетов осуществляется в соответствии с расходными обязательствами, обусловленными уста­новленным законодательством РФ разграничением полномочий федеральных органов государственной власти, органов государст­венной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправ­ления, исполнение которых согласно законодательству РФ и долж­но происходить в очередном финансовом году за счет средств этих бюджетов.

Для планирования расходов местных бюджетов используются реестры расходных обязательств муниципальных образований, ко­торые ведутся в соответствии с Бюджетным кодексом РФ. Реестр расходных обязательств муниципального образования представляет­ся органом местного самоуправления в орган исполнительной вла­сти субъекта РФ в порядке, установленном органом исполнитель­ной власти субъекта РФ.

Расходные обязательства муниципального образования возни­кают в результате: (1) принятия нормативных правовых актов орга­нов местного самоуправления по вопросам местного значения, а также заключения муниципальным образованием или от имени му­ниципального образования договоров (соглашений) по данным во­просам; (2) принятия нормативных правовых актов органов местно­го самоуправления при осуществлении органами местного само­управления отдельных государственных полномочий.

Расходные обязательства муниципального образования устанав­ливаются органами местного самоуправления самостоятельно и ис­полняются за счет собственных доходов и источников покрытия дефицита соответствующего местного бюджета.

Расходные обязательства муниципального образования, воз­никшие в результате принятия нормативных правовых актов орга­нов местного самоуправления при осуществлении этими органами отдельных государственных полномочий в соответствии с феде­ральными законами (законами субъекта Федерации), исполняются за счет субвенций из регионального фонда компенсаций, предоставляемых местным бюджетам.

Органы местного самоуправления вправе устанавливать и ис­полнять расходные обязательства, связанные с решением вопросов, не отнесенных к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной вла­сти, и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Федерации, только при наличии собственных материальных ресурсов и финансовых средств (за исключением субвенций и дотаций, предоставляемых из федерального бюджета и бюджета субъекта Федерации).

Согласно ст. 70 Бюджетного кодекса РФ бюджетные учрежде­ния расходуют бюджетные средства исключительно на:

(1) оплату труда в соответствии с заключенными трудовыми до­говорами и правовыми актами, регулирующими размер за­работной платы соответствующих категорий работников;

(2) перечисление страховых взносов в государственные вне­бюджетные фонды;

(3) трансферты населению, выплачиваемые в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Федерации и правовыми актами органов местного самоуправления;

(4) командировочные и иные компенсационные выплаты ра­ботникам в соответствии с законодательством РФ;

(5) оплату товаров, работ и услуг по заключенным государст­венным или муниципальным контрактам;

(6) оплату товаров, работ и услуг в соответствии с утвержден­ными сметами без заключения государственных или муни­ципальных контрактов.

Тема. Сводное финансовое планирование

Сводный финансовый баланс — это баланс финансовых ресурсов, созданных и использованных в государстве или на определенной территории. Сводный финансовый баланс охватывает средства всех бюджетов, внебюджетных целевых фондов и предприятий, расположенных на соответствующей территории.

В нашей стране сводные финансовые балансы на общегосудар­ственном уровне стали составляться в 1930-х годах. Большой вклад в теорию и методологию составления таких балансов внесли Н.М. Валуйский, ВА Галанов, А.М. Ляндо, Н.С. Марголин, B.C. Павлов, В. Г. Пансков, Г.Я. Шахова.

Составление сводного финансового баланса является подготовительным этапом разработки адресного финансового плана, т.е. бюджета. Сводный финансовый баланс государства позволяет увя­зать материальные и финансовые пропорции в народном хозяйстве, скоординировать показатели всех звеньев финансово-кредитной системы, обеспечить проверку сбалансированности прогноза эко­номического и социального развития государства, определить источники финансирования мероприятий, намеченных этим прогно­зом, выявить резервы дополнительных финансовых ресурсов, про­извести прогнозные финансовые расчеты, разработать направления финансовой политики.

Сводный финансовый баланс государства разрабатывается в Министерстве экономического развития и торговли РФ с участием Министерства финансов РФ на основе макроэкономических показателей. Схему основных показателей сводного финансового баланса, состав­ляемого на общегосударственном уровне, иллюстрирует табл.

Таблица

Структура сводного финансового баланса (общегосударственный уровень)

Статья Показатель

Доходы

Прибыль

% ВВП

Амортизация

%ввп

Налоговые доходы

% ВВП В том числе:

Налоги на товары (работы, услуги), реализуемые на территории Российской Федерации

% ВВП

Налоги на товары, ввозимые на территорию Российской Федерации

% ВВП

Налог на совокупный доход

% ВВП

Налоги на имущество

% ВВП

Налоги, сборы и регулярные платежи за пользование

природными ресурсами

% ВВП

Налоги и взносы на социальные нужды

% ВВП

Неналоговые доходы

% ВВП

В том числе: Доходы от внешнеэкономической деятельности

% ВВП

Доходы от использования имущества, находящегося

в государственной и муниципальной собственности

%ВВП

Прочие неналоговые доходы

% ВВП

Средства государственных внебюджетных фондов_

% ВВП

Итого доходов

%ввп___________________________________________________________

Окончание табл. 7.1

Статья Показатель

Расходы

Средства, оставшиеся в распоряжении организаций

% ВВП

Общегосударственные вопросы

% ВВП

Национальная оборона

% ВВП

Национальная безопасность и правоохранительная Деятельность

% ВВП

Национальная экономика

% ВВП

Образование

% ВВП

Культура, кинематография, средства массовой информации

% ВВП

Здравоохранение и спорт

% ВВП

Социальная политика

%ВВП

Прочие расходы

% ВВП

Расходы государственных внебюджетных фондов

% ВВП

Всего расходов

%ВВП

Превышение доходов над расходами

% ВВП

Справочно: ВВП ___________________________________

Территориальное сводное финансовое планирование. Если сводное финансовое планирование на общегосударственном уровне базируется на разработанной в нашей стране методологии и многолетнем опыте, то составление сводного финансового баланса территорий началось сравнительно недавно. Хотя первые попытки подготовки сводных финансовых балансов в союзных республиках СССР были сделаны еще в 1930-х годах, разрабатываемые в них финансовые балансы охватывали лишь финансовые ресурсы, создаваемые и ис­пользуемые в хозяйстве, подведомственном республиканским ис­полнительным органам власти.

Вопрос о разработке сводного финансового баланса, отражающего движение всех финансовых ресурсов на территории, стал ставиться экономистами лишь в 1970-е годы. Существенный вклад в созда­ние методологии разработки сводных финансовых балансов союзных республик внесли И.А. Аветисян, ОД. Василик, Т.Т. Тулебаев.

Еще сложнее обстояло дело с разработкой сводного финансового баланса на областном, городском, районном уровнях. Лишь в середине 1970-х годов в НИФИ Минфина СССР Г.Б. Поляк приступил к разработке методических основ составления такого баланса. Подготовленные им в 1978 г., впервые в нашей стране,

Методические рекомендации по составлению сводного финансового баланса города прошли экспериментальную апробацию в отдельных городах и послужили основой составления таких балансов для областного, районного и городского уровней. В середине 1980-х годов такие ба­лансы стали составляться во всех автономных республиках, краях, областях и крупных городах СССР.

Необходимость разработки территориальных сводных финансовых балансов обусловлена рядом факторов:

1) разработкой программ, предусматривающих объединение усилий территориальных органов власти и предприятий, расположенных на их территории, по экономическому и социальному развитию;

2) значительными финансовыми затратами на осуществление таких программ. Для обеспечения финансовыми ресурсами мероприя­тий, намеченных этими программами, необходимы координация и концентрация денежных средств бюджетной системы, средств ве­домств и предприятий. Это, в свою очередь, требует разработки в регионе (т.е. на территории области, района, города) сводного финансового баланса;

3) необходимостью сведения воедино различных видов финан­совых планов: финансовых планов хозяйственных предприятий и организаций, территориального бюджета, внебюджетных фондов и других, отражающих отдельные стороны и этапы распределения и перераспределения национального дохода, созданного и используе­мого на данной территории. Это позволяет иметь полную картину образования и использования всех финансовых ресурсов админист­ративно-территориальной единицы.

Основная задача территориального сводного финансового баланса — определение объемов финансовых ресурсов, созданных, поступивших и использованных в регионе (как централизованных, аккумулированных и перераспределяемых территориальными бюджетами, так и децентрализованных, т.е. ресурсов предприятий, организаций и внебюджетных фондов).

Планирование финансовых ресурсов сопровождается анализом достигнутого уровня мобилизации и использования финансовых ресурсов региона, выявлением степени соответствия этого уровня потребностям развития региона.

Информационной базой при разработке сводного финансового баланса региона являются данные территориальных экономических, финансовых, статистических органов, функциональных подразделе­ний территориальных органов власти, экономические нормативы и лимиты по основным показателям развития региона, показатели проектов планов экономического и социального развития террито­рии, данные территориального бюджета, внебюджетных фондов, балансов доходов и расходов всех предприятий и организаций, рас­положенных на территории независимо от их ведомственной под­чиненности.

Состав показателей сводного финансового баланса на террито­риальном уровне представлен в

Таблица Сводный финансовый баланс региона

Доходы Расходы

1. Прибыль	1. Затраты на инвестиции (кроме инвестиций, осуществляемых за счет прибыли, оставляемой в распоряже­нии предприятий)
	В том числе:
	• за счет средств федерального бюджета;
	• за счет средств региональных и местных бюджетов;
	• за счет прочих источников
2. Налог на добавленную стои­мость и акцизы	2. Расходы предприятий за счет прибыли, остающейся в их распо­ряжении после уплаты налога, а также за счет амортизации
3. Подоходный налог с физических лиц	3. Расходы на социально-культурные мероприятия, финансируемые за счет средств бюджета, а также вне­бюджетных фондов (без капиталь­ных вложений)
	Из них: • народное образование, профес­сиональная подготовка кадров
	• культура, искусство и средства массовой информации; • здравоохранение и физкультура;
	• социальное обеспечение; • государственные пособия и ком­пенсационные выплаты населению
4. Налоги на имущество	4. Расходы на содержание предпри­ятий и организаций жилищно-коммунального хозяйства за счет средств бюджета и внебюджетных фондов (без капитальных вложений)
5. Доходы от приватизации и коммерческого использования объектов государственной и му­ниципальной собственности	5. Расходы на научно-исследова­тельские работы (без капитальных вложений)
6. Ресурсные платежи	6. Расходы на содержание правоох­ранительных органов (без капиталь­ных вложений)
7, Региональные и местные налогии	7. Расходы на содержание органов государственной власти и управления (без капитальных вложений)
8. Амортизационные отчисления	8. Текущие расходы на целевые программы
	В том числе: • региональные; • местные
9. Средства для образования государственных и других спе­циальных бюджетных и внебюд­жетных фондов — всего В том числе: • Пенсионного фонда • Фонда социального страхования • Фонда обязательного меди­цинского страхования • Фонда занятости населения • дорожных фондов • экологических фондов • муниципальных фондов .	9. Резервные фонды субъектов Российской Федерации и муниципаль­ных образований
Прочие налоги и доходы	10. Погашение долгосрочных кредитов, выданных на капитальные вло­жения
ДОЛГОСРОЧНЫЕ КРЕДИТЫ	Прочие расходы
Всего доходов	Всего расходов

Составление территориального сводного финансового баланса позволяет:

• достигнуть единства в экономическом и социальном развитии территории;

• точнее определить объемы финансовых ресурсов, имеющихся в регионе и необходимых для выполнения мероприятий, предусмотренных территориальной программой;

• сбалансировать материальные и финансовые ресурсы, используемые в регионе;

• повысить качество бюджетного планирования;

• скоординировать использование финансовых ресурсов как территориальных органов, так и предприятий, расположен­ных в регионе;

• концентрировать финансовые ресурсы на наиболее важных в каждый конкретный период направлениях экономического и социального развития территории;

• изыскать внутрирегиональные резервы для финансирования мероприятий, намеченных территориальными программами;

• наиболее эффективно использовать денежные средства, выделяемые государством для развития производства, социаль­ной и производственной инфраструктуры в регионе;

• осуществлять действенный контроль за мобилизацией и использованием финансовых ресурсов;

• активнее воздействовать на формирование всех разделов территориальной программы;

• добиваться сочетания территориальных и ведомственных интересов.

Координация и концентрация средств в регионе, повышение эффективности их использования положительно отражаются на финансовом планировании, снижают потребность регионов в фи­нансовых ресурсах, выделяемых из бюджета.

Тема .Перспективное финансовое планирование

Одной из задач бюджетной реформы является переход к среднесрочному (на несколько лет) бюджетному планированию, в рамках которого бюджетный цикл начинается с рассмотрения ранее одоб­ренных в предыдущем бюджетном цикле основных параметров среднесрочного финансового плана на соответствующий год, ана­лиза изменения внешних факторов и условий, обоснования изме­нений, вносимых на основные бюджетные показатели планируемо­го года, а также корректировки или разработки бюджетных проек­тировок на последующие годы прогнозного периода.

Таким образом, бюджет на очередной финансовый год является составной частью ежегодно обновляемого и смещаемого на один год вперед многолетнего (как правило, трехлетнего) финансового доку­мента, что, с одной стороны, обеспечивает преемственность государст­венной политики и предсказуемость распределения бюджетных ассиг­нований, а с другой стороны, позволяет вносить в них по четкой и прозрачной процедуре ежегодные корректировки в соответствии с це­лями государственной политики и условиями их достижения. С этой Целью в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 6 марта 2005 г. № 118 в Министерстве финансов РФ составляется перспектив­ный финансовый план, который имеет статус укрупненного бюджета.

Перспективный финансовый план разрабатывается на три года с целью:

• создания условий для обеспечения сбалансированности и устойчивости бюджетной системы Российской Федерации и федерального бюджета;

• обеспечения макроэкономической стабильности, предска­зуемости и преемственности бюджетной, налоговой, тамо­женной, долговой и денежно-кредитной политики;

• исполнения действующих и принимаемых бюджетных обя­зательств Российской Федерации.

Перспективный финансовый план разрабатывается в три этапа. На первом этапе разрабатываются и одобряются:

• основные направления налоговой и таможенной политики;

• основные показатели сводного финансового баланса Рос­сийской Федерации;

• сценарные условия, включая основные макроэкономические показатели, параметры и приоритеты социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу.

Основные направления налоговой и таможенной политики содержат:

• анализ законодательства Российской Федерации о налогах и сборах и таможенного законодательства Российской Федерации, обоснование предложений по его совершенствованию;

• концепции (основные положения) проектов соответствую­щих нормативных правовых актов;

• расчеты влияния изменений в законодательстве Российской Федерации о налогах и сборах и таможенном законодатель­стве Российской Федерации на доходы бюджетов бюджет­ной системы Российской Федерации, в том числе федераль­ного бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации и консолидированных бюд­жетов субъектов Российской Федерации, в очередном году и плановом периоде;

• предложения по улучшению налогового и таможенного ад­министрирования;

• оценку влияния налоговой и таможенной политики, вклю­чая предлагаемые изменения, на сценарные условия.

Основные направления налоговой политики разрабатываются Министерством финансов Российской Федерации. Основные направления таможенной политики разрабатываются в эти сроки Министерством экономического развития и торговли Российской Федерации (в части, касающейся определения порядка контроля та­моженной стоимости товаров и транспортных средств, — совместно с Министерством финансов Российской Федерации). Основные направления налоговой и таможенной политики рассматриваются Бюджетной комиссией и одобряются Правительством Российской Федерации.

Сценарные условия разрабатываются Министерством экономи­ческого развития и торговли РФ, рассматриваются Бюджетной комиссией и одобряются Правительством РФ. Представляемые в Пра­вительство РФ Министерством экономического развития и торгов­ли РФ сценарные условия должны соответствовать проекту сценар­ных условий, с учетом которых разрабатывались основные направ­ления налоговой и таможенной политики и основные показатели перспективного финансового плана, рассмотренные и согласован­ные Бюджетной комиссией.

Сценарные условия содержат ожидаемые в текущем году и про­гнозируемые на плановый период значения следующих показателей: • цена на нефть сырую марки «Юралс;

• объем, темпы роста и структура используемого и произве­денного валового внутреннего продукта;

• темпы роста базовых отраслей экономики;

• прогноз инфляции, в том числе прогноз базовой инфляции, прогноз роста цен на товары, прогноз роста цен и тарифов на платные услуги, прогноз цен и тарифов на товары и услу­ги естественных монополий;

• объемы производства продукции (товаров, работ, услуг) по перечню, согласованному с Министерством финансов Рос­сийской Федерации;

• величина амортизации;

• оборот розничной торговли;

• платные услуги, оказываемые населению;

• численность занятых в экономике;

• инвестиции в основной капитал с указанием всех источни­ков финансирования, в том числе инвестиции за счет средств федерального бюджета, прямые иностранные инве­стиции;

• фонд заработной платы;

• величина прожиточного минимума в расчете на душу насе­ления и по основным социально-демографическим группам населения;

• прибыль организаций для целей бухгалтерского учета;

• амортизация для целей налогообложения;

• объем экспорта и импорта, в том числе экспорт и импорт нефти, нефтепродуктов и газа;

• курс рубля к доллару США и евро;

• другие показатели по согласованному с Министерством фи­нансов РФ перечню.

Кроме этих показателей Минэкономразвития России разрабатывает основные показатели сводного финансового баланса страны, прилагаемые к сценарным условиям.

Сценарные условия разрабатываются, как правило, в двух вари­антах — ожидаемом и базовом — исходя из прогнозируемого и ба­зового уровней цен на нефть.

По решению Бюджетной комиссии могут создаваться дополни­тельные варианты сценарных условий.

В пояснительной записке к сценарным условиям приводится анализ факторов и тенденций функционирования и развития эко­номики Российской Федерации, обоснование значений соответст­вующих показателей для разрабатываемых вариантов сценарных условий, анализ причин изменения ранее одобренных показателей сценарных условий.

На втором этапе разрабатываются и утверждаются основные показатели перспективного финансового плана, а также основные направления долговой политики.

Основные показатели перспективного финансового плана и ос­новные направления долговой политики разрабатываются Мини­стерством финансов РФ, рассматриваются Бюджетной комиссией и до 1 апреля одобряются Правительством Российской Федерации с внесением в случае необходимости Правительством Российской Федерации изменений в основные направления налоговой и тамо­женной политики и (или) в сценарные условия.

Цель основных показателей перспективного финансового плана — определение общего объема финансовых ресурсов, которые могут быть направлены на исполнение расходных обязательств Россий­ской Федерации в плановом периоде при заданных сценарных ус­ловиях.

Основные показатели перспективного финансового плана раз­рабатываются не менее чем в двух вариантах.

Первый (ожидаемый) вариант основных показателей перспек­тивного финансового плана формируется исходя из сценарных ус­ловий при прогнозируемом Министерством экономического разви­тия и торговли РФ уровне цены на нефть.

Второй (базовый) вариант основных показателей перспективно­го финансового плана формируется исходя из сценарных условий при базовом уровне цены на нефть.

По решению Бюджетной комиссии могут предлагаться допол­нительные варианты основных показателей перспективного финан­сового плана.

В ходе разработки и рассмотрения основных показателей пер­спективного финансового плана Бюджетная комиссия может вно­сить уточнения в ранее утвержденные основные направления нало­говой и таможенной политики, а также принимать решения по уточнению сценарных условий.

Пояснительная записка к основным показателям перспективно­го финансового плана содержит их характеристику, анализ влияю­щих на них факторов и условий, их взаимосвязи со сценарными условиями, обоснование варианта, предлагаемого для формирова­ния проекта перспективного финансового плана и проекта феде­рального бюджета, обоснование приоритетных направлений рас­пределения бюджета принимаемых обязательств, а также формиро­вания расходов инвестиционного характера.

Основные направления долговой политики содержат анализ и прогноз объема и структуры государственного долга Российской Федерации, обоснование предложений по объемам заимствований на внутреннем и внешнем рынках, оценку стоимости обслуживания и объемов погашения государственного долга Российской Федера­ции в плановом периоде.

На третьем этапе разрабатывается и утверждается проект перспективного финансового плана с целью определения основных параметров (характеристик) бюджетной системы Российской Федерации, в том числе федерального бюджета, а также установления предельных объемов бюджетов субъектов бюджетно­го планирования в плановом периоде.

Проект разрабатывается Министерством финансов Российской Федерации, рассматривается Бюджетной комиссией и одобряется Правительством Российской Федерации. В его основе одобренный Правительством Российской Федерации вариант основных показа­телей перспективного финансового плана по форме, приведенной ниже (табл. 7.3).

Разработка проекта перспективного финансового плана на пла­новый период осуществляется посредством корректировки основ­ных параметров этого плана за последние два года и разработки основных параметров на третий год планового периода исходя из новых сценарных условий с учетом изменений объема и структуры доходов бюджетной системы Российской Федерации и расходных обязательств Российской Федерации в текущем году и плановом периоде.

При разработке перспективного финансового плана Министер­ство финансов Российской Федерации и Министерство экономиче­ского развития и торговли Российской Федерации могут вносить в Бюджетную комиссию предложения по корректировке основных показателей перспективного финансового плана в соответствии с основными параметрами прогноза социально-экономического раз­вития Российской Федерации на среднесрочную перспективу.

Контрольные вопросы

1 В чем состоит сущность бюджетного процесса?

2- Перечислите участников бюджетного процесса.

3- Назовите предпосылки необходимости реформирования бюджетно­го процесса.

⁴- Охарактеризуйте Концепцию реформирования бюджетного процесса.

5. Каковы роль и назначение финансового планирования?

6. Что представляет собой система финансовых планов?

7. Перечислите функции участников бюджетного процесса.

8. Покажите состав показателей сводного финансового баланса государства.

9. Охарактеризуйте территориальный сводный финансовый баланс.

10. Какие методы и модели используются при разработке прогноза бюджета?

11. Каков порядок составления перспективного финансового плана?

12. Каков порядок составления проекта федерального и территориальных бюджетов?

13. Каковы назначение и роль программно-целевого метода бюджетно­го планирования?

14. В чем заключается цель разработки докладов о результатах и основных направлениях деятельности бюджетного планирования?

15. Охарактеризуйте процедуры рассмотрения и утверждения проекта бюджета.

16. Опишите процесс исполнения бюджета.

17. Какова роль бюджетной росписи?

18. Перечислите этапы санкционирования исполнения расходов.

19. Каково назначение сметы доходов и расходов бюджетного учреждения?

20. Что представляет собой лимит бюджетных обязательств?

Составление проектов бюджетов (проект федерального бюджета, проект территориально бюджета, планируемые объемы доходов муниципальных образований.Расходная часть местных бюджетов. (Стр. 206-222) с книги бюджетная система РФ не сканированы, но включены в тематику. Взять с методуказаний Минфина

Тема. Планирование бюджетных доходов