2.4. Сравнительный анализ систем мониторинга окружающей среды в Беларуси и Чехии (странах ес)
Чешская республика имеет многолетний опыт и традиции в области охраны и регулирования состояния окружающей среды и природных ресурсов. Первоисточники водного законодательства датируются XIX веком, когда в результате резкого увеличения использования водных ресурсов возникла необходимость создания норм по охране источников воды и установления законных отношений в этой области. Аналогичный процесс произошел в XIX веке в лесохозяйстве и в сельском хозяйстве, где возникла необходимость учета и отслеживания использования земельных ресурсов и их качества.
Современная система охраны окружающей среды основана на исследованиях отрицательного воздействия промышленности и сельского хозяйства на природу и здоровье людей. Указанные исследования стали, прежде всего, толчком для создания реестра загрязнений воды и воздуха, а также для поиска технических разработок в целях понижения эмиссионных загрязнений среды. Лишь в конце второй половины прошлого века центр тяжести подобных исследований переместился от «локального» мониторинга (т.е. отслеживания отдельных эмиссионных источников) к комплексному мониторингу качества составляющих компонентов окружающей среды. Так наступил период поиска пути улучшения состояния окружающей жизненной среды, основанного на наиболее оптимальном сочетании технических мер по снижению количества загрязняющих эмиссий, территориального планирования, урбанистических решений (разделение территорий на зоны, ограничение вредных эмиссий в зонах проживания населения и в охраняемых областях с сохраненной исходной и нарушенной жизненной средой), с другими организационными методами (поддержкой развития и использования общественного транспорта, строительством окружных дорог, поддержкой регулирования состояния окружающей среды и внедрением экологически более безопасных и чистых форм производства).
Исследование эффективности воздействия отдельных сложных механизмов улучшения окружающей среды на реальное состояние ее составляющих компонентов (воду, воздух, почву, природу), а также на определенные условия жизни людей (явления и факторы физического характера, продукты и др.) потребовало мощного развития мониторинга состояния окружающей среды и тех факторов, которые на нее воздействуют. В девяностые годы ХХ в. новым импульсом для совершенствования такого мониторинга стал процесс постепенного сближения Чешской республики с Европейским сообществом. Система мониторинга, созданная в Чешской республике, в течение десятилетнего периода абсорбировала целый ряд прогрессивных методов, используемых в странах Европейского сообщества. Таким образом, в настоящее время Чешская республика имеет систему мониторинга окружающей среды, сопоставимую по организационным и техническим параметрам с лучшими системами в странах Европейского сообщества. Это позволило Чешской республике выполнить требования главы 22 «Охрана окружающей жизненной среды» при реализации условий и ведении с комиссией Европейского сообщества переговоров о вступлении Чешской республики в Европейское сообщество.
Маргинальной с точки зрения целостной системы мониторинга окружающей среды является деятельность, связанная с отслеживанием геофизических явлений. Тем не менее, и эта сфера деятельности стала прикладной и находит своих клиентов среди тех, кто занимается руководством государственной безопасности, территориальным планированием и строительством.
Мониторинг состояния окружающей жизненной среды не регулируется в Чешской республике самостоятельной единой юридической нормой. Мониторинг отдельных составляющих компонентов окружающей среды диктуется и регулируется, прежде всего, необходимостью следить за соблюдением нормативов по охране отдельных составных частей окружающей среды. Поэтому в Чешской республике традиционно используется и развивается «локальный» мониторинг (иными словами, выборочный или же частный) мониторинг источников загрязнения водных ресурсов, воздушной среды, а в настоящее время и специализированный мониторинг складируемых отходов и аварий.
Некоторые разделы юридических документов, традиционно касающиеся условий труда и производственной среды, а также условий проживания населения и питьевой воды, уже в течение многих десятилетий сами по себе содержат отдельные пункты мониторинга окружающей жизненной среды. Но эти традиционные требования по отслеживанию указанных факторов исходят скорее из юридических норм по охране здоровья населения, а не из юридических нормативов по охране окружающей среды, и поэтому их можно считать, прежде всего, определенной реакцией на опасения по поводу влияния окружающей среды на человеческое здоровье. Таким же типом правовых норм руководствуются и требования по мониторингу некоторых факторов окружающей среды физического характера (шум, электромагнитное излучение, ионизирующее излучение и др.).
Для того, чтобы определить, является ли государственная политика в области охраны окружающей среды жизнеспособной и эффективной, необходимо не только отслеживать отдельные источники загрязнения жизненной среды, но и следить за изменением и развитием отдельных составляющих компонентов окружающей среды. Требования по мониторингу составляющих факторов окружающей жизненной среды юридически полностью оформлены и урегулированы только в области мониторинга качества воздушной среды. Эта область уже длительный период времени подчинена развивающимся и меняющимся правовым нормам вследствие того, что в чешские законодательные документы были привнесены требования европейских юридических нормативов, в частности факторов окружающей среды и их влияния на человеческое здоровье. Что касается отдельных составляющих окружающей среды, то здесь требования по мониторингу состояния среды регулируются в рамках законных полномочий отдельных министерств и ведомств (например, Министерства по вопросам окружающей среды – МОС, Министерства сельского хозяйства – МСХ, Министерства здравоохранения – МЗ Чешской республики). Мониторинг проводится на основании долгосрочных программ и отдельных проектов, целенаправленность которых определяется центральными органами государственного управления в рамках их законных полномочий.
Предоставление информации
Предоставление информации о состоянии окружающей природной среды руководствуется законом об информации об окружающей природной среде. В соответствии с этим законом каждый без исключения гражданин имеет право на получение такой информации, а государственные органы обязаны предоставить гражданам всю имеющуюся у них в наличии информацию о состоянии окружающей среды. Из этого можно сделать вывод о том, что граждане Чешской республики имеют свободный доступ к любой информации о состоянии окружающей среды, кроме исключений, предусмотренных, установленных и оговоренных законом (например, в рамках охраны информации личного характера и др.). Востребованная информация предоставляется гражданам бесплатно. Плата взимается лишь за работу, связанную с поиском информации, и за предоставленные информационные носители.
Рамки правовой базы системы мониторинга и предоставления информации отражены в рис. 2.5. Необходимо учесть, что аналитическая работа и сбор проб подчинены техническим стандартам ЧР. Выполнение этих стандартов исполнительными организациями мониторинга обеспечиваются в рамках системы руководства. Исполнительные организации по закону должны получить аккредитацию для проведения официальных анализов и в рамках требований министерств.
Руководство мониторингом окружающей среды в Чехии. Руководство мониторингом окружающей жизненной среды осуществляется по трем основным направлениям:
мониторинг, к проведению которого обязывают правовые нормы;
мониторинг, необходимость проведения которого диктуется и руководствуется законными полномочиями и обязанностями министерств;
научно-исследовательский мониторинг.
Рис. 2.5 Правовое обеспечение системы мониторинга окружающей среды в Чехии
Мониторинг, к проведению которого обязывают юридические правовые нормы, исходит из однозначно установленной ответственности органов государственного управления и частных организаций за качество природной среды. Измерение параметров состояния окружающей жизненной среды или параметров загрязнения обычно является обязанностью отдельных предприятий. Эти субъекты обязаны проводить измерения за счет собственных средств и с помощью собственного оборудования или в некоторых случаях при участии специализированных измерительных организаций, имеющих государственную лицензию. Полученная таким образом информация должна передаваться соответствующему органу государственного аппарата (областному, краевому или центральному) для ее последующей обработки. Обработкой занимаются специальные подразделения организаций, подведомственных соответствующему министерству. Такой механизм руководства и реализации мониторинга используется, например, при так называемом «локальном» мониторинге, мониторинге явлений физического характера, аварий и аварийных ситуаций, а в последнее время и при отслеживании качества воздуха.
Мониторинг, необходимость проведения которого диктуется и руководствуется законными полномочиями и обязанностями министерств, но не затребованный однозначными правовыми нормативами, обычно проводится отраслевыми специализированными организациями. Такие организации обычно создаются соответствующими министерствами для профессиональной поддержки и обеспечения деятельности органов государственного управления (например, Чешский институт гидрометеорологии, научно-исследовательский институт водных ресурсов имени Т. Г. Масарика, Государственный институт здравоохранения, Научно-исследовательский институт лесного хозяйства и егерьства. Организации указанного типа, как правило, составляют и по согласованию с соответствующими компетентными министерствами принимают долгосрочные цели и задачи проводимого мониторинга.
Отдельные конкретные задачи, например, проверка используемых и освоение новых методов или организация и обеспечение международного сотрудничества часто осуществляются на основании проектов. На практике это означает, что в зависимости от конкретных результатов проведенной кратковременной или более длительной исследовательской программы принимается решение о последующем продолжении работы, о включении проведенной мониторинговой программы в более масштабную и более долгосрочную программу или о ее окончании. Такой подход к руководству и реализации мониторинга является наиболее часто используемым и характерным в частности для мониторинга в области здравоохранения, состояния природы, земельных ресурсов и водных ресурсов.
Научно-исследовательский мониторинг обычно проводится на основании проектов (грантов). Основными задачами этого мониторинга является получение или создание новых данных методического характера, проверка гипотез об изменениях и развитии состояния окружающей среды и прочие задачи. Инициатива по проведению такого типа мониторинга, как правило, исходит от научно-исследовательских организаций (например, от научно-исследовательских институтов Академии наук Чешской республики, от высших учебных заведений) или от специализированных организаций, подчиненных министерствам. Руководство такими разработками может осуществляться, благодаря целевому направлению источников финансирования на определенные темы, развитие и разработка которых исходит из потребностей государственной политики в области окружающей жизненной среды. Однако, суть, содержание и фактическое проведение разработок находится полностью под контролем соответствующих организаций, занимающихся реализацией данного конкретного проекта. Такой подход характерен для мониторинга природы и геофизических явлений.
Основа руководства системой мониторинга следующая. Методическое руководство лабораториями и организациями, осуществляющими измерения, в основном происходит обозначенными организациями, которые осуществляют периодический контроль за качеством работы лабораторий и измерительных организаций.
Данные о расходах на мониторинг состояния окружающей среды в Чешской республике не являются предметом самостоятельного отслеживания, обработки и контроля ни и общегосударственных рамках, ни в рамках отдельных организаций. Система финансирования, однако, представляет собой достаточно верную копию вертикали руководства системой мониторинга и сбора информации об окружающей среде. Наибольшую часть финансовых средств для проведения «мониторинга по закону» предоставляют и инвестируют предприятия. Обработка полученных данных, их интерпретация и последующая передача информации о состоянии окружающей среды финансируется государственными организациями, то есть преимущественно из средств государственного бюджета.
Мониторинг, который проводят специализированные организации или подразделения соответствующих министерств, финансируется из бюджетных средств этих организаций, при чем основным источником являются дотации министерств, то есть практически опять государственный бюджет. Меньшая часть расходов этих организаций на проведение мониторинга покрывается за счет грантов, финансируемых из различных программ международного сотрудничества. Это касается исключительно финансирования мониторинга в рамках специальных отдельных проектов. И, наконец, последним финансовым источником указанных специализированных организаций являются доходы от предоставления информационных и подобных услуг частному сектору, гражданам, регионам и государственным организациям (с последних взимается лишь плата за услуги в рамках программ, не финансируемых из средств государственного бюджета).
Научно-исследовательский мониторинг использует в качестве практически единственного источника финансирования средства, полученные в качестве грантов на разработку конкретных проектов. Грантополучатели получают финансовые средства или из государственного бюджета, или в рамках международных программ по взаимному сотрудничеству.
Информационные потоки так же, как и способ финансирования мониторинга, являются в определенной степени, копией вертикали руководства системой мониторинга окружающей природной среды. Различие в том, что на информационном уровне действует интеграция системы под защитой Министерства окружающей среды Чешского института экологии. Важную роль здесь играет закон об информации об окружающей природной среде, который гарантирует одинаковый доступ к информации об окружающей среде всем гражданам без исключения. Каждый гражданин или общественный деятель может получить любую информацию о состоянии окружающей среды, которой владеют государственные органы или ими руководимые организации. Информация бесплатная, но за услуги, связанные с передачей информации, необходимо платить (время работников, затраты на связь, копирование и т.д.) Большое количество информации находится в Интернете, но доступ к базам данных только у тех, кто ее обрабатывает. Мониторинг состояния окружающей среды, однако, в принципе проводится не для того, чтобы удовлетворить «информационный голод» общественности, а, прежде всего с целью отслеживания эффективности государственной политики по охране окружающей среды и исследования влияния человеческой деятельности на состояние окружающей жизненной среды.
Сбор и обработка информации, которая была получена в результате мониторинга окружающей среды, проведенного в соответствии с обязывающими правовыми нормами или в рамках полномочий отдельных министерств и ведомств, осуществляется в дальнейшем отраслевыми организациями, деятельность которых ориентирована на ту или иную область окружающей среды. Эти организации не только проводят проверку полученных данных, их последующую обработку и интерпретацию, но также несут ответственность за передачу и предоставление достоверных соответствующих данных в интегрированную систему информации о состоянии окружающей среды. Деятельностью упомянутой интегрированной системы информации о состоянии окружающей среды руководит Чешский институт экологии, который на основании мониторинговых данных о состоянии окружающей среды, полученных им от различных организаций, составляет периодические общегосударственные информационные источники (например, Ежегодник окружающей среды и другие периодические издания), Чешский институт экологии выступает в роли общественного центра по предоставлению информационных услуг, интегрирует информацию об окружающей среде и осуществляет помимо этого и издательскую и экспертную работу для Министерства окружающей среды.
Благодаря развитию и совершенствованию системы мониторинга состояния окружающей жизненной среды в Чешской республике, включению всех требований Европейского сообщества по мониторингу и информации о состоянии окружающей жизненной среды в чешское законодательство, а также благодаря практической реализации указанных требований, Чешская республика достигла такого уровня мониторинга состояния окружающей среды, который по большинству характерных сравним с его уровнем в странах-членах Европейского сообщества.
Сдерживающим фактором для развития системы мониторинга состояния окружающей природной среды в Чешской республике являются ограниченные источники финансирования, которые в свою очередь лимитируют в частности количество специалистов, занятых в данной области деятельности. Многие ранее существовавшие финансовые проблемы, однако, в прошлом удалось преодолеть, благодаря внедрению рациональных организационных подходов (например, созданию единой государственной сети по мониторингу воздушной среды), а также участию в проектах по международному сотрудничеству. Дальнейшее развитие системы мониторинга зависит в значительной мере от того, до какой степени приоритетной сочтет правительство охрану окружающей жизненной среды.
Опыт специалистов из различных областей мониторинга окружающей среды в Чешской республике показывает, что государства-члены Европейского сообщества сталкиваются практически с теми же проблемами, как и Чешская республика. В некоторых странах-членах Европейского сообщества мониторинг окружающей среды традиционно в большей мере проводится в рамках самостоятельных исследовательских инициатив высших учебных заведений и негосударственных специализированных институтов. Для Чешской республики – страны, которая лишь недавно отказалась от принципов государственной собственности – пока подобная модель мониторинга является практически неприемлемой. Зависимость развития и совершенствования мониторинга окружающей среды от государственного руководства этой областью деятельности будет, поэтому постепенно понижаться по мере развития экономического потенциала страны.