Лекция 1. Сущность государственного и муниципального управления

1. Содержание понятия «Государственное управление»

2. Основные научные школы, изучающие государственное управление

1. Содержание понятия «Государственное управление»

Муниципальное управление — это научная дисциплина, изу­чающая систему отношений, возникающих в процессе организа­ции деятельности местного самоуправления. Объектом муниципаль­ного управления является хозяйство муниципального образования, а также процессы его жизнедеятельности и развития.

В раскрытии понятия государственного управления, а на его основе всего богатства соответствующего научного знания важ­ное значение принадлежит толкованию обоих его составных — «государственное» и «управление». Дело в том, что в каждое из слагаемых этого понятия привнесено столько различных смыс­лов, интерпретаций, семантических нюансов, что порой даже специалистам трудно понять, о чем идет речь и что имеется в ви­ду. Особенно много трактовок дано понятию «управление», в ре­зультате чего последнее стало охватывать почти безбрежное множество самых разнокачественных явлений, отношений и процессов.

К управлению относят взаимодействие гравитационных, электромагнитных, радиационных и иных сил во Вселенной. В его терминах иногда описывают геологические и географи­ческие процессы. Управленческие аспекты усматривают в ме­ханизмах, в физических, химических и биологических взаи­мосвязях. Порой даже стихийное, произвольное действие при­родных и социальных элементов пытаются представить в качест­ве управления.

Возникло и получило признание управление как родовое поня­тие, характеризующее упорядочение взаимодействия определен­ного множества элементов или составных частей природы, общест­ва, самого человека. Наиболее широко управление рассматривает­ся кибернетикой (Н. Винер), которая выделяет самые общие (универсальные) свойства взаимосвязей и взаимодействий в механических, биологических и социальных системах. Соответственно этому разработаны математические и информационные теории уп­равления (К. Шеннон, У. Росс Эшби). С подобных «общих» подхо­дов многие аспекты управления описаны общей теорией систем (Людвиг фон Бернталанфи), синергетикой (Г. Хакен), «организмической теорией управления» (А.Н. Колмогоров), другими отрасля­ми, как принято говорить, точной науки.

Такой подход многое дал для уяснения назначения и смысла уп­равления. Он имел и практическое применение: способствовал поз­нанию космического пространства, совершенствованию управле­ния механизмами и производственными технологиями, физичес­кими и химическими процессами, возникновению биотехнологий, продвижению в анализе сущности генетического «кода» и его роли в развитии организмов и их популяций.

Вместе с тем расширение понятия «управление», подведение под него стихийного действия природных и социальных сил, а также механизмов объективной саморегуляции привело к тому, что оно начало терять свой собственный смысл, стало употребляться для обозначения явлений, отношений и процессов, где, в общем-то, от­сутствует сознательное начало, момент непременной связи управ­ления с человеком. Ведь нетрудно заметить, что естественно-при­родные закономерности, формы их проявления в варианте стихий­ности (случайности) либо объективной саморегуляции весьма отличаются от отношений, процессов и явлений, формируемых людьми в рамках своей частной и особенно общественной жизни. Причем отличие здесь качественное, позволяющее разграничивать стихийные и саморегулятивные механизмы и управление.

В природе любая саморегулирующаяся система имеет в извест­ной мере, в контурах саморегуляции, замкнутый, локализован­ный, в какой-то степени закрытый характер (атом, молекула, клет­ка, организм, популяция, солнечная система и т.д.) и объективно (независимо от желания и воли человека) детерминирована внутренними, имманентными данной системе закономерностями и ис­точниками (импульсами) существования, движения и развития. Человеку приходится познавать тайны таких систем и вводить их в свою жизнедеятельность лишь с обязательным учетом их законо­мерностей, форм и возможностей. Здесь субъективное, сознательное проявление человека весьма ограниченно и связанно.

Данную посылку хотелось бы подчеркнуть особо. Да, материя в общем едина, но ее уровни - механический, физический, хими­ческий, биологический, социальный — имеют главным образом свои, специфические источники воспроизводства, структуры, связи детерминации и другие свойства и элементы, которые в совокупнос­ти формируют и обеспечивают существование именно данных уров­ней. Механическая система не может быть биологической и наобо­рот. Хотя наука в чем-то их и сближает. Социальная же система представляет собой качественный скачок. Она как бы впитывает в себя элементы и свойства всех предыдущих уровней, и опираясь на сознание человека, придает всем своим взаимосвязям, взаимо­действиям и процессам иной, скажем, очеловеченный характер. Именно сознание человека через его деятельность позволило сотворять «вторую» природу, все то, что сегодня именуется цивилизаци­ей в широком смысле. Сознание сотворило и управление, которое во все периоды истории человечества было фактором его развития. По­нять это означает понять смысл и предназначение управления.

Управление, конечно, осуществляется в системах «человек — техника», «человек — технология», «человек — природа», «чело­век — техника (технология) — природа» и др., но осуществляется именно потому, что в них первичным, «управляющим» компонен­том выступает человек, да и созданы они в целях обслуживания ин­тересов человека. Какой бы сложной ни была подобная система, она формируется и действует по модели, заданной ей человеком, и призвана удовлетворять его потребности. Скажут, что сейчас име­ются автоматизированные (даже автоматические) системы, кото­рые управляются компьютерами и без прямого участия человека. Да, таких систем становится все больше, но они пока что создают­ся и программируются по замыслу человека и являются отражени­ем его творческого потенциала — продуктом его сознания и труда. Тем самым, все знания, накопленные кибернетикой, общей теорией систем, теорией информации, математикой, синергетикой, «организмистикой» и другими отраслями науки, требуют при их при­менении в управлении существенной поправки на то обстоятель­ство, что управление представляет собой общественное явление.

Одновременно следует обратить внимание на то, что проблема ста­вится гораздо шире. Дело в том, что любая механическая, физичес­кая, химическая и биологическая системы, любое явление и вещест­во природы приобретают для человека смысл только при соотнесении их с потребностями, интересами и целями его жизнедеятельности, тогда, когда он с ними соприкасается и ощущает их в своем существо­вании. Разумеется, речь идет не об отдельном человеке, а о человече­стве в целом, представленном в его историческом развитии. Утили­тарная точка зрения, конечно, не лучшая, но нельзя не признавать, что естественно-природные «продукты» и творения «второй», искус­ственной природы значимы для человека главным образом тем, что обеспечивают его частные и общественные запросы.

Космос существовал всегда, но только его познание позволило че­ловеку начать его осваивать и использовать. То же относится и к тем элементам и взаимосвязям, открытие которых привело к овладе­нию ядерной энергией. И так можно сказать по каждому материаль­ному и духовному продукту, которые когда-то и кем-то были созда­ны и постепенно стали потребительской ценностью для людей.

Поэтому управление (в латинском языке — regere, в английском — control, management, во французском — administration, в немец­ком — Regierung) в буквальном смысле этого понятия начинается тогда, когда в каких-либо взаимосвязях, отношениях, явлениях, процессах присутствуют сознательное начало, интерес и знания, цели и воля, энергия и действия человека.

Управление находится в ряду явлений «второй» (искусственной) природы, возникших и развившихся в течение всей истории чело­веческой цивилизации. Оно создано людьми в целях сознательной саморегуляции своей жизнедеятельности и имеет в обеспечении их потребностей и интересов столь же важное значение, как семья и собственность, мораль и право, способ производства и государство, знания и информация и другие общественные институты.

Отсюда «связанность» управления уровнем развития и организа­ции человеческого потенциала, все его зависимости от состояния общества, его закономерностей и форм, идеалов и ценностей. В каж­дый данный исторический момент управление воспроизводится соответствующим обществом, от него «берет» свою сущность, в нем реализует свои возможности, является его частью, существует для него, по уровню его развития характеризуется и совершенствуется. В глубоких и активных взаимосвязях со всей системой организации и функционирования общества, в поддержании ее динамики, рацио­нальности, эффективности и содержится, в общем-то, секрет управ­ления, раскрыть который, а тем более овладеть им — очень непрос­тая задача. Она к тому же усугублена исключительной сложностью данной системы, в которой представлены интересы и воля, сознание и поступки миллионов людей, ее инертностью и подвижностью, жесткостью и изменчивостью и в то же время многообразным элеме­нтным составом самого управления, огромнейшим спектром его взаимосвязей и взаимодействий с обществом. Короче говоря, управ­ление — это одна из труднейших и ответственных сфер интеллектуальной и практической деятельности людей. Это сфера, от состояния которой во многом зависит благополучие общества и в ко­нечном счете — судьба каждого человека.

Управление существует в рамках взаимодействия людей, в преде­лах субъективного фактора. Посредством управления прежде всего и главным образом люди связываются между собой, совместными усилиями формируют «ткань» коллективной и общественной жиз­ни. Предметами, по поводу которых возникает управление между людьми, могут быть материальные вещи, технические средства, технологические процессы, социальные ценности, продукты ду­ховного творчества и т.д., но сторонами в управлении могут быть только люди. И положение не меняется ни при создании автомати­зированных систем управления (АСУ), ни при взаимодействии управления с техническими, технологическими и биологическими системами с самым высоким уровнем объективной и искусствен­ной саморегуляции — в управлении все исходит от человека и ориентировано на человека.

Исключительно важным представляется и тот момент, что управ­ление как явление детерминируется иерархической структурой общества и порождаемой ею властью. Властью в широком социо­логическом смысле, выражающем бесчисленные взаимосвязи между людьми, при которых одни люди в силу разных причин, условий и факторов подчиняются интересам и воле других людей либо созданным людьми общественным институтам — обычаям, традици­ям, религиям, морали, праву и т.д. У нас почему-то принято стыд­ливо замалчивать существование и проявления власти, встречаю­щиеся на каждом шагу и оказывающие управляющее воздействие на наше сознание, поведение и деятельность. Даже слово обладает властью, ибо оно несет информацию, ориентацию, психологиче­скую нагрузку и многое другое, на что мы не можем не реагировать. Между тем власть — категория совершенно общественная, хотя находятся авторы, которые популяционным отношением среди животных, а иногда и растений, пытаются придать свойства власти и к тому же по принципу аналогии перенести их на человеческие взаимосвязи.

И поэтому нельзя особо не подчеркнуть, что управление есть про­цесс и продукт функционирования сознания и воли людей, важней­шее направление действия их разума. Сегодня почему-то многие считают, что разум посрамлен, хотя вся современная цивилизация создана разумом и пока сохраняется и воспроизводится им. Разум объективно диктует не только общественное поведение, но и лич­ное для каждого человека. Разум определяет судьбу человека, не­смотря на проявление множества жизненных обстоятельств. И надо не бояться разума, выражаемого в знаниях, опыте, таланте, а на­оборот, бояться отсутствия разума - всякого самодурства, произво­ла, безграмотности, авантюризма, некомпетентности и прочих по­добных явлений, которыми, к сожалению, заполнена российская история и современность.

Пора осознать, что практическое действие разума реализуется именно через управление, посредством управления, которое соеди­няет сознание человека с его деятельностью. А посредником и дви­жущей силой (энергией) здесь выступает воля, приводящая к тому, что что-то осмысленное, задуманное, логически сконструирован­ное, умозрительно понятое, желаемое, необходимое непременно воплощается в жизнь, вызывает активные практические действия людей.

Хотелось бы, наконец, сказать, мысль, которая очень многое объ­ясняет (чтобы к этому постоянно не возвращаться), что управление в сообществе людей (большом или малом) всегда актуально и воз­никло потому, что общество есть открытая система (К. Поппер), в которой будущее вовсе не детерминировано прошлым, а зависит от воли, энергии и организованности действий людей. Оно бывает таким, каким его сообща созидают люди. Историческое наследие, которое люди используют в качестве «материала» для строитель­ства своей жизни (завтрашнего дня), тоже является продуктом жизнедеятельности предыдущих поколений и открыто для них в своей оценке и возможностях. Можно его отрицать, низвергать, отказываться от него и строить на пустом месте. Можно относиться к нему бережно, избирательно, брать все ценное и конструктивное и таким образом наращивать национальное богатство. Все упирает­ся в выбор. И еще: жизнь отдельного человека, коллектива, обще­ства открыта и в том смысле, что ничто в ней не дается раз и навсег­да, является нерушимым и абсолютно устойчивым, осуществляе­мым по известной программе. Личностные и социальные взаимосвязи воссоздаются ежедневно, ежечасно, ежеминутно уси­лиями сознания, реальным поведением и активной деятельностью людей. Без этого наступает энтропия, хаос, анархия, произвол, рас­пад. В таких условиях — открытости всего человеческого (общественного) — управление служит важнейшим общественным инсти­тутом самосохранения, восстановления, преодоления негэнтропии общественной, а часто и личной жизни. Значит, надо изучать, раскрывать, осваивать сущность управления, с тем чтобы лучше использовать его потенциал в решении всех проблем жизнедеятельности людей.