Вопрос 48

Режим чрезвычайного положения

Чрезвычайное положение означает вводимый в соответствии с Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным конституционным законом на всей территории Российской Федерации или в ее отдельных местностях особый правовой режим деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, их должностных лиц, общественных объединений, допускающий установленные настоящим Федеральным конституционным законом отдельные ограничения прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, прав организаций и общественных объединений, а также возложение на них дополнительных обязанностей.

Например, на основе закона Президент издает указ, которым вводится режим чрезвычайного положения и устанавливаются определенные правила, а временная администрация, руководствуясь законом и указом, устанавливает комендантский час.

В создании, осуществлении административно-правовых режимов, кроме нормативно-правовой, огромное значение имеют организационная и материально-техническая подсистемы. Организационная подсистема обслуживает значительную правоприменитель-ную деятельность органов исполнительной власти (должностных лиц), призванных обеспечить соблюдение установленных запретов и ограничений и выполнение возложенных на граждан и хозяйствующих субъектов обязанностей.

Обеспечение действия административно-правовых режимов связано также с решением экономических, материально-технических вопросов: подготовка сил и средств, достаточных для функционирования режима, создание специальных фондов финансирования, оказание помощи пострадавшим, осуществление спасательных, ремонтных работ и т. д.

Во всех специальных административно-правовых режимах ** • следует различать две взаимосвязанных стороны: содержательную и формальную. Содержательная сторона — это причины и цели существования режима, его организационные, экономические элементы, связанные с ним действия. А юридическая сторона — кто, на какой срок, на какой территории устанавливает режим, процедура его введения, отмены, изменения, система «режимных» обязанностей и прав.

Все специальные режимы, как правило, ограничивают права граждан. Поэтому такие ограничения не должны быть чрезмерными, а режимные ограничения должны устанавливаться только законами.

§ 2. Правовой режим чрезвычайного положения

Развитие человеческого общества представляет собой сложный, противоречивый процесс. В определенные периоды его жизнедеятельности происходит обострение социальных и техногенных противоречий, противоречий между природой и обществом. Это влечет за собой возникновение этнических и социальных, политических и военных конфликтов, экономических катастроф, крупномасштабных промышленных аварий и т. п. Экстремальные ситуации угрожают жизни и здоровью людей, создают условия для уничтожения значительных материальных и духовных ценностей. Они грозят дестабилизацией и разрушением социальной системы и требуют безотлагательного принятия неординарных мер и прежде всего правовых, организационных, экономических, материально-технических.

Анализ чрезвычайных ситуаций выявил рост числа пожаров и взрывов в жилых, промышленных зданиях и сооружениях, авиационных катастроф, аварий на магистральных трубопроводах, на сетях коммунального хозяйства и в системах жизнеобеспечения городов, случаев массовых отравлений людей.

Наряду с ростом происшествий техногенного характера отмечается и увеличение количества чрезвычайных ситуаций природного характера. Лесные пожары, инфекционные заболевания, стихийные бедствия наносят значительный ущерб экономике, влекут гибель людей-.

Экстремальная (чрезвычайная) ситуация представляет собой совокупность опасных для общества факторов, создающих угрозу безопасности жизненно важным интересам личности, общества и государства и требующих для своего урегулирования иного нормативного воздействия, иной управляющей подсистемы, чем те, которые действуют в обычных условиях.

Правовые режимы, при помощи которых происходит такая перестройка юридического инструментария, можно определить как экстремальные (чрезвычайные). Они относятся к административно-правовым.

Чрезвычайные режимы — это специальные правовые режимы жизнедеятельности населения, осуществления хозяйственной деятельности и функционирования органов власти на территории, где возникла чрезвычайная ситуация. Главное в их содержании то, что они изменяют правовой статус субъектов этой территории, систему органов исполнительной власти, устанавливают меры, которые используются для урегулирования ситуации.

Законодательство закрепляет три основных разновидности чрезвычайных режимов: 1) «особое»; 2) чрезвычайное и 3) военное положение. Из них наибольшее внимание законодатель уделил режиму чрезвычайного положения (ЧП).

Правовую основу чрезвычайного положения, кроме конституционных норм (ст. 56, 88, 102), составляют Закон «О чрезвычайном положении», а также законодательные акты, в основном регламентирующие деятельность отдельных органов государственного управления в условиях ЧП, — Законы «О милиции», «О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации», «О безопасности» и др.

Режим чрезвычайного положения при наличии чрезвычайной ситуации вводится в установленном законом порядке компетентными государственными органами. Иными словами, существуют фактическое (ЧС) и юридическое (правовой акт) основания возникновения данного правового режима.

Главное в его содержании: 1) ограничение прав и свобод граждан, коллективных субъектов права; 2) изменение системы государственной власти путем образования новых исполнительных органов, перераспределения компетенции, предоставления дополнительных полномочий.

Цели введения режима ЧП — нормализация в кратчайшие сроки обстановки, устранение угроз безопасности, восстановление законности, нормальной деятельности, оказание помощи пострадавшим гражданам, организациям, ликвидация последствий беспорядков, эпидемии, катастрофы, стихийного бедствия.

Законодательство РФ, определяя основания объявления ЧП, дает характеристику возможных обстоятельств, используя следующие критерии:

а) конкретные явления, возникновение которых создает опасность для жизни и здоровья граждан, нормальной деятельности государственных институтов, имущества: эпидемии, эпизоотии, крупные аварии;

б) обстоятельства, служащие основанием для объявления ЧП, должны представлять собой реальную, чрезвычайную и неизбежную угрозу. То есть законодатель не связывает основания объявления ЧП с наступлением конкретных явлений или событий; применение чрезвычайных мер может быть вызвано и угрозой наступления реальной опасности; задачей ЧП будет как раз устранение такой угрозы;

в) сферы, в которых могут возникнуть чрезвычайные ситуации, — общественный порядок, межнациональные отношения, взаимоотношения природы и общества;

г) степень кризисности чрезвычайной ситуации должна быть таковой, чтобы органы государственной власти признали, что существующие у них в силу обычного законодательства возможности недостаточны и что для ее урегулирования необходимо применение чрезвычайных мер.

Закон различает два вида ЧП: 1) вызванное попытками насильственного изменения конституционного строя, массовыми беспорядками и т. п., если они создают угрозу жизни и безопасности граждан, нормальной деятельности государственных институтов1; 2) порождаемое стихийными бедствиями, эпидемия-

1 Новым законом необходимо четко установить, что режим ЧП может быть введен и при организованном вооруженном неповиновении, вооруженном мятеже, попытках нарушить целостность России.

206          Глава 11 Специальные административно-правовые режимы

ми, эпизоотиями, крупными авариями, ставящими под угрозу жизнь и здоровье населения и требующими проведения аварийно-спасательных и восстановительных работ (социальное бедствие).

Известно, что законы — нормативные акты, обладающие высшей юридической силой Помимо-всего прочего, это означает, что они могут быть отменены, изменены или приостановлены только актами, принятыми тем же законодательным органом. Из этого конституционного принципа правового государства есть исключения, одно из которых — предоставление, согласно ст. 88 Конституции РФ, Президенту Российской Федерации права издавать указ о введении чрезвычайного положения с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе. Предоставление Президенту права вводить режим ЧП вполне оправдано: он имеет в своем распоряжении эффективный механизм оперативного реагирования на кризисные ситуации, может быстро запустить в работу чрезвычайный инструментарий1.

«Чрезвычайный» указ сохраняет свою силу в течение 24 часов при работающем парламенте и в течение 72 часов — в период между сессиями. После утверждения данного указа Советом Федерации он действует в течение названного в нем срока, но может быть отменен досрочно.

В указе об установлении режима ЧП должны быть названы:

а) обстоятельства, послужившие основанием для его введения;

б) обоснование необходимости введения ЧП;

в) государственные органы, ответственные за осуществление режима ЧП, и точные границы чрезвычайных полномочий тих органов;

г) границы территории, на которой вводится ЧП;     /

д) время вступления в силу акта о ЧП, а также точный сроЦ

на который вводится ЧП.  \

Акт о введении ЧП доводится до сведения населения через средства массовой информации не менее чем за 6 часов до вступления его в законную силу, за исключением обстоятельств, требующих неотложных мер по спасению населения, когда ЧП вводится немедленно и без предупреждения.

Срок действия режима ЧП, вводимого на всей территории РФ, не может превышать 30 дней, а вводимого на части ее территории — 60 дней. По истечение этого срока ЧП прекращается или продлевается на такой же срок в таком же порядке, как ЧП установлено ст.1 Конституции ряда субъектов Федерации тоже предоставили право вводить режим ЧП своим президентам, губернаторам, главам администраций.

 

Чрезвычайная ситуация видоизменяет общественные отношения, являющиеся объектом управленческого воздействия и тем самым влияет на систему исполнительной власти.

Чрезвычайное законодательство России предусматривает:

во-первых, введение прямого президентского правления, при котором органы исполнительной власти территории, на которой введено ЧП, ставятся в прямое подчинение Президенту либо назначаемому им органу;

во-вторых, создание специальных временных органов — временных администраций, комитетов, штабов, комендатур, являющихся федеральными органами исполнительной власти, которым могут быть переданы полностью или частично распорядительные и исполнительные полномочия органов государственной власти территории, где введено ЧП.

Увеличение полномочий органов исполнительной власти в условиях чрезвычайного положения происходит одновременно с ограничением прав и свобод граждан. В условиях социальных бедствий управленческое воздействие направлено на ликвидацию их причин, обеспечение хозяйственно-восстановительных работ, эвакуацию людей и оказание им помощи, поддержание особого режима проживания на указанной территории, содействие деятельности органов власти и иных организаций. В соответствии с этими задачами государственные органы применяют следующие меры: временно выселяют граждан из районов, опасных для проживания с обязательным предоставлением жилища; проводят санитарно-противоэпидемические мероприятия; устанавливают особый режим работы предприятий, учреждений, организаций; в исключительных случаях проводят мобилизацию трудоспособного населения и транспортных средств граждан.

ЧП, объявляемое в связи с возникновением массовых беспорядков, представляет собой жесткий административно-правовой режим ограничений и запретов, основу которого составляют меры предупредительно-пресекательного характера. Предусматривается возможность' ограничения свободы печати; приостановления деятельности политических партий и других общественных организаций, препятствующих нормализации обстановки; ограничения продажи оружия, спиртных напитков, а в исключительных случаях — изъятие у граждан и организаций предметов и веществ, использование которых в условиях ЧП угрожает общественной безопасности; выдворения нарушителей общественного порядка, не являющихся жителями данной местности, за пределы территории, на которой объявлено ЧП; установления комендантского часа.

 

Государственным органам даются полномочия изымать у граждан и организаций оружие, звукоусиливающие технические средства и другие предметы, использование которых влияет на состояние общественной безопасности, вводить запрет на проведение собраний, митингов, забастовок.

Одновременно идет усиление административно-правовой деятельности. Это выражается в: а) закреплении в законодательстве новых составов административных проступков (например, нарушение комендантского часа, распространение провокационных слухов); б) увеличение штрафных санкций за отдельные виды правонарушений; в) установление особых административно-процессуальных правил. Например, вводится новая фигура в административную юрисдикцию — комендант района чрезвычайного положения, сокращается срок рассмотрения дел об административных правонарушениях.

Иной вариант ответа

В обычных условиях нормальная жизнедеятельность общества поддерживается за счет исторически сложившихся политической и экономической систем, существующей отлаженной системы управления, обладающей возможностью применения государственно-властных мер для обеспечения стабильности в обществе. Подобные меры позволяют поддерживать в обществе относительный правопорядок. Однако они оказывают достаточно эффективное воздействие лишь в условиях стабильной общественно-политической обстановки. При возникновении же широкомасштабных социальных конфликтов события выходят из под контроля. В этих условиях обычные формы обеспечения правопорядка и общественной безопасности перестают работать. В подобных случаях для стабилизации общественно-политической обстановки и взятия ее под контроль требуются качественно иные меры, которые нашли свое выражение в чрезвычайном положении. Наиболее часто чрезвычайное положение применялось в Австро-Венгрии против областей населенных национальными меньшинствами и в царской России. В России же существовала и наиболее развитая градация видов чрезвычайного положения, среди которых были: 1) положение усиленной и чрезвычайной охраны; 2) исключительные меры, вводимые в смежных губерниях; 3) военное и осадное положения; 4) исключительные полномочия, предоставляемые местным административным властям. Эти меры порой охватывали целые регионы и в начале столетия, в той или иной форме, действовали в России практически повсеместно.

Вместе с тем, можно отметить, что все эти меры вводятся в двух случаях: а) при внешней угрозе; б) при внутренней угрозе.

Остановимся на внутренней угрозе. Внутреннюю угрозу обществу, государству, как показывает практика, могут нести:

а) острые социальные конфликты;

б) природные силы или техногенные факторы.

Чрезвычайное положение означает вводимый в соответствии с Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным конституционным законом на всей территории Российской Федерации или в ее отдельных местностях особый правовой режим деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, их должностных лиц, общественных объединений, допускающий установленные настоящим Федеральным конституционным законом отдельные ограничения прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, прав организаций и общественных объединений, а также возложение на них дополнительных обязанностей.

Введение чрезвычайного положения является временной мерой, применяемой исключительно для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя Российской Федерации.

Цель введения чрезвычайного положения является устранения обстоятельств, послуживших основанием для его введения, обеспечения защиты прав и свобод человека и гражданина, защиты конституционного строя Российской Федерации.

Правовую основу чрезвычайного положения, кроме конституционных норм, составляют Федеральный Конституционный Закон РФ «О чрезвычайном положении», а также законодательные акты, в основном регламентирующие деятельность отдельных органов государственного управления в условиях чрезвычайного положения. Среди таких законов можно назвать: ФЗ «О внутренних войсках Министерства внутренних дел РФ», ФЗ «О безопасности», ФЗ «О гражданской обороне» и др.

Режим чрезвычайного положения при наличии чрезвычайной ситуации (ЧС) вводится в установленном законом порядке компетентными государственными органами. Иными словами, существуют фактическое (ЧС) и юридическое (правовой акт) основания возникновения такого правового режима.

В соответствии с Федеральным Конституционным Законом «О чрезвычайном положении» оно может вводиться лишь при наличии обстоятельств, которые представляют собой непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан или конституционному строю Российской Федерации и устранение которых невозможно без применения чрезвычайных мер. Федеральный конституционный закон РФ «О чрезвычайном положении» от 30 мая 2001г. №3-ФКЗ (ред. на 30.06.03) // Собрание законодательство РФ.-2001г., №23.,ст.2277.

Законодательство РФ, определяя основания объявления чрезвычайного положения, дает характеристику возможных обстоятельств, используя следующие критерии:

а) конкретные явления, возникновение которых создает опасность для жизни и здоровья граждан, нормальной деятельности государственных институтов, имущества - эпидемии, эпизоотии, крупные аварии;

б) обстоятельства, служащие основанием для объявления чрезвычайного положения, должны представлять собой реальную, чрезвычайную и неизбежную угрозу. Здесь законодатель не связывает основания объявления чрезвычайного положения с наступлением конкретных явлений или событий; применение чрезвычайных мер может быть вызвано и угрозой наступления реальной опасности - задачей чрезвычайного положения будет как раз устранение такой угрозы;

в) сферы, в которых могут возникнуть чрезвычайные ситуации, общественный порядок, межнациональные и межконфессиональные отношения, взаимоотношения природы и общества;

г) степень кризисности чрезвычайной ситуации, которая должна быть таковой, чтобы органы государственной власти признали существующие у них в силу обычного законодательства возможности недостаточными и что для ее урегулирования необходимо применение чрезвычайных мер.

Основаниями введения чрезвычайного положения могут быть условия или события, указанные в ст. 3 указанного Закона:

а) попытки насильственного изменения конституционного строя Российской Федерации, захвата или присвоения власти, вооруженный мятеж, массовые беспорядки, террористические акты, блокирование или захват особо важных объектов или отдельных местностей, подготовка и деятельность незаконных вооруженных формирований, межнациональные, межконфессиональные и региональные конфликты, сопровождающиеся насильственными действиями, создающие непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан, нормальной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления;

б) чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера, чрезвычайные экологические ситуации, в том числе эпидемии и эпизоотии, возникшие в результате аварий, опасных природных явлений, катастроф, стихийных и иных бедствий, повлекшие (могущие повлечь) человеческие жертвы, нанесение ущерба здоровью людей и окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности населения и требующие проведения масштабных аварийно-спасательных и других неотложных работ.

До введения чрезвычайного положения по основаниям, указанным в п. «а» закона, Президент Российской Федерации или спикер Государственной Думы в установленном порядке обязан обратиться к группам лиц, организациям, учреждениям, являющимся инициаторами или участниками действий, служащих основанием для введения чрезвычайного положения, с предупреждением и требованием прекратить противоправные действия в течение установленного в обращении срока.

В случае неподчинения упомянутых лиц, организаций, и учреждений обращенному к ним требованию и продолжения ими противоправных действий по истечении установленного срока может быть введено чрезвычайное положение.

Введение чрезвычайного положения по основаниям, указанным в п. «б», закона допускается только с согласия органов государственной власти пострадавшей территории, если они продолжают нормально функционировать. В обстоятельствах, требующих неотложных мер по спасению населения, чрезвычайное положение может быть введено немедленно без предупреждения.

Чрезвычайное положение в соответствии со ст. 88 Конституции РФ вводится на территории всей страны или в отдельных ее местностях по распоряжению Президента с немедленным уведомлением Государственной Думы и Совета Федерации. Конституция РФ (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.) издательство «Осъ-89»М., 2001г.

При устранении обстоятельств послуживших основанием введения чрезвычайного положения Президент РФ отменяет режим чрезвычайного положения полностью или частично своим указом.

Все нормативно-правовые акты, принятые в целях обеспечения режима чрезвычайного положения и связанные с ограничением прав и свобод, утрачивают силу одновременно с прекращением действия чрезвычайного положения, без специального уведомления.

Таким образом, регламентируется порядок введения чрезвычайного положения. Основаниями введения чрезвычайного положения являются обстоятельства, перечисленные в Законе. Анализ правовых норм чрезвычайного законодательства позволяет нам сказать, что реализация чрезвычайного положения находит свое выражение в следующем:

- реорганизации управляющей системы, перераспределении полномочий государственных органов;

- наделении государственных органов дополнительными правами и, соответственно, ограничении прав и свобод граждан и юридических лиц, возложении на них дополнительных обязанностей.