70. Правотворчество: понятие, принципы, стадии.

правотворчество — установление, изменение, от­мена правовых норм, регулирующих общественные отношения¹. Правотворческая деятельность государства может осуществ­ляться в различных формах в зависимости от типа правовой системы общества, традиций, уровня культурного развития страны, степени развитости демократизма и др. Так, для стран англосаксонской правовой системы характерно судебное правотворчество, резуль­татом которого являются судебные прецеденты (хотя в той же Великобритании имеют место и законодательная деятельность парламента, принимающего статуты, и правотворчество цен­тральных органов исполнительной власти).

В литературе называют разное число стадий — от трех до шес­ти — девяти. Так, в учебнике «Теория государства и права» (авто­ры В.В. Лазарев и СВ. Липень. М., 1998) выделены три основные стадии: подготовка проекта нормативного правового акта; принятие акта (прохождение его в правотворческом органе); введение его в действие.

В.М. Сырых называет шесть стадий:

1) принятие решения о внесении изменений в действующую сис­тему норм права;

2) подготовка проекта нормативного правового акта;

3) рассмотрение его правотворческим органом;

4) обсуждение и согласование проекта с заинтересованными субъектами;

5) принятие акта;

6) опубликование акта.

Ю.А. Тихомиров насчитывает девять стадий:

1) выявление потребности в правовой регламентации общест­венных отношений;

2) определение субъектов, правомочных принимать правовые решения, и вида нормативного правового акта;

3) принятие решения о его подготовке;

4) разработка концепции акта;

5) подготовка проекта акта;

6) предварительное рассмотрение проекта акта;

7) общественное обсуждение проекта;

8) официальное рассмотрение проекта акта с соблюдением не­обходимых процедур;

9) принятие акта, его подписание, опубликование, вступление в силу.

Таким образом, большинство стадий правотворчества составля­ет так называемый предпроектный этап, а собственно принятию правотворческого решения отведены всего две-три стадии

Законодательный процесс понимается учеными неоднозначно Широкое понимание включает в себя помимо подготовки, обсужд ния, принятия и опубликования законов и вступление их в действи и всю предварительную деятельность по подготовке проекта закона Сторонники узкого понимания не считают выявление потребност принятия закона и подготовку законопроекта стадиями законод^-тельного процесса^. Поскольку эта работа все же непременно долж" проводиться, рассмотрим эти виды деятельности в одном ряду с тем которые и составляют собственно законодательный процесс.

Принятие решения о подготовке законопроекта

Сделать это может Государственная Дума, Президент, Прави­тельство, составляя план подготовки законопроектов. Каждый правотворческий орган готовит свой план проектных работ. Возможно со­вместное составление целевой комплексной программы. При этом учитываются предложения заинтересованных органов и субъектов Федерации, депутатов, научных учреждений, а также мнения граждан и их объединений, высказанные в печати или письмах.

Идея о принятии того или иного закона возникает по-разному. Иногда она рождается в общественной дискуссии. Но сегодня это яв­ляется редкостью. Политические партии, стремясь донести свои идеи до масс, могут оформить их в виде предложения принять какой-либо закон. Во многих случаях законопроекты будируются экономически влиятельными группами или их лоббистами (страховщиками, банки­рами, риелторами и т.п.). Иногда идея рождается спонтанно.

Сбор необходимой информации

Она служит базой всей законотворческой работы. Сейчас редко законопроект пишется с «чистого листа». Информация должна быть объективной, достоверной, своевременной и полной (но не избыточ­ной), доступной и удобной для пользования. Ю.А. Тихомиров указы­вает следующие виды информации¹:

♦ о фактическом состоянии регулируемой сферы общественных отношений, о тенденциях и перспективах их развития (информация правовая, социологическая и т.д.);

♦ о состоянии законодательства в данной области;

♦ о зарубежном опыте правового регулирования данной сферы;

♦ научная информация;

♦ расчетная информация (экономическая, финансовая, демогра­фическая, техническая и др.);

♦ прогнозная информация (о возможных последствиях действия закона);

♦ социальная информация (общественное мнение).

Разработка концепции законопроекта

Концепция законопроекта, как правило, составляется специально подобранной для этой цели группой и предназначена для законодате­лей. Вот почему ее важно грамотно сформулировать в письменном виде и оформить в виде документа под названием «Концепция закона (далее идет его примерное название)». Возможно, при разработке проекта закона название придется уточнить или изменить.

Составление проекта закона

Если концепция закона одобрена органом, принявшим решение о принятии закона, для разработки законопроекта создается группа разработчиков. Ее задача — превратить концепцию в текст закона. В. Б. Исаков, посвятивший много лет законотворчеству, считает, что оптимальным является вариант, когда в группе равноправно пред­ставлены два «крыла»:

1) специалисты-«предметники», хорошо владеющие знаниями и опытом в конкретной сфере деятельности, которая является предметом правового регулирования;

2) специалисты в области права¹.

Проведение экспертизы

Экспертиза призвана дать оценку законопроекта по многим пара­метрам:

♦ соответствия общепризнанным нормам и принципам междуна­родного права, Конституции и другим законам;

♦ соответствия всем правилам правотворческой техники (содер­жательным, логическим, структурным, языковым, реквизитным).

В конце проделанной работы составляются сопроводительные документы:

♦ пояснительная записка;

♦ перечень актов, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению и принятию в связи с иступлением в силу данного закона;

♦ финансово-экономическое обоснование (если предполагаются материальные затраты);

♦ заключение Правительства.

Внесение законопроекта

(стадия законодательной инициативы)

Составить свой законопроект и предложить его законодательно­му органу может любое лицо. Но парламент не обязан принять его к рассмотрению. Он должен рассматривать только проекты, внесенныеорганами, которые по Конституции пользуются правом законода­тельной инициативы. Это право не означает, что парламент непре­менно должен принять положительное решение, он лишь обязан вы­разить свое отношение к проекту (отклонить или принять егоза осно­ву и направить на доработку).

В каждой стране круг субъектов законодательной инициативы не­одинаков. Общим же является их официальное установление.

Конституция Российской Федерации (ст. 104) предоставляет право законодательной инициативы наиболее информированным и компетентным в решении социальных вопросов органам и должност­ным лицам. Круг их небольшой:

♦ Президент Российской Федерации;

♦ Совет Федерации;

♦ члены Совета Федерации;

♦ депутаты Государственной Думы;

♦ Правительство Российской Федерации;

♦ парламенты субъектов Федерации;

♦ суды высших инстанций (Конституционный, Верховный, Выс­ший Арбитражный) по вопросам их ведения.

Таким образом, Конституция различает две группы субъектов права законодательной инициативы:

♦ субъекты, чье право законодательной инициативы не связано какими-либо рамками;

♦ субъекты, которые пользуются правом законодательной ини­циативы лишь по вопросам их ведения.

Субъект законодательной инициативы направляет законопроект и сопроводительные документы Председателю Государственной Ду­мы. Законопроект считается внесенным со дня его регистрации.

И лишь после того как этот законопроект по поручению Предсе­дателя Государственной Думы проанализируют фракции и ответст­венный комитет на предмет соответствия его требованиям Конститу­ции Российской Федерации и Регламента Государственной Думы, за­конопроект включается в план законопроектных работ.

Рассмотрение проекта в комитетах и комиссиях парламента

Законопроект, подлежащий рассмотрению Государственной Ду­мой, направляется ее Советом в соответствующий комитет нижней палаты, который назначается ответственным по законопроекту.

Одновременно законопроект направляется в комитеты, комиссии и депутатские объединения; Президенту Российской Федерации, в Совет Федерации, в Правительство Российской Федерации, а также в Конституционный Суд, Верховный Суд и Высший Арбитражный 293 Суд по вопросам их ведения для подготовки и представления отзы­вов, предложений и замечаний.

При направлении законопроекта в несколько комитетов Совет Государственной Думы определяет из числа этих комитетов ответст­венный по законопроекту комитет.

Обсуждение концепции законопроекта

Обсуждение концепции считается первым чтением законопро­екта. Оно проходит по следующей схеме:

♦ доклад инициатора законопроекта;

♦ содоклад ответственного комитета Государственной Думы;

♦ предложения и замечания фракций и депутатских групп;

♦ выступление депутатов;

♦ свое мнение высказывают полномочные представители Прези­дента и Правительства Российской Федерации;

♦ слово могут попросить представители законодательных (пред­ставительных) органов субъектов Федерации;

♦ могут выступить другие лица, приглашенные для участия в об­суждении.

По результатам обсуждения законопроекта в первом чтении Госу­дарственная Дума может:

♦ принять законопроект в первом чтении и продолжить работу над ним с учетом высказанных предложений и замечаний;

♦ принять закон;

♦ отклонить законопроект. Отклоненный законопроект дальней­шему рассмотрению не подлежит и возвращается субъекту права за­конодательной инициативы.

Рассмотрение поправок к законопроекту

Рассмотрение поправок — второе чтение законопроекта. Принять концепцию закона, его идеи мало. Поскольку им будут пользоваться миллионы людей, причем разного интеллектуального уровня, надо выверить каждую его статью. Это и делают депутаты, внося в них по-¹ правки. В зависимости от объема и характера законопроекта их коли­чество порой исчисляется несколькими сотнями. Поправки в законо­проект вправе вносить не только депутаты, но и все субъекты, имею­щие согласно статье 104 Конституции РФ право законодательной инициативы.

Ответственный комитет изучает и обобщает поправки. Вместе с законопроектом, подготовленным ко второму чтению, комитет пред­ставляет таблицу поправок, рекомендованных им к отклонению, и таблицу одобренных им поправок. Правовое управление Аппарата Государственной Думы осуществляет постатейную правовую и лин­гвистическую экспертизу законопроекта и подготавливает заклю­чение

Принятие закона

С ове I Государственной Думы назначает третье чтение законопро­екта для голосовании, чтобы принять его в качестве закона. Здесь уже не допускаются внесение в него поправок и возвращение к его обсуж­дению в целом либо по отдельным статьям, главам, разделам.

Утверждение Советом Федерации

Этот орган существует для дополнительной проверки того, нужен ли принятый закон, каково его качество, есть ли средства для его ис­полнения и др. Верхней палате для выяснения этих вопросов дается две недели.

Конституция (ст. 106) устанавливает перечень вопросов, законы по которым подлежат обязательному рассмотрению в Совете Федера­ции. К их числу относятся федеральные конституционные законы и законы по вопросам

1) одобрить закон;

2) отклонить закон без обсуждения;

3) обсудить его на заседании палаты.

Если закон, не подлежащий обязательному рассмотрению Сове­том Федерации, в течение 14 дней не представлен на заседание для рассмотрения, он считается принятым и направляется Президенту Российской Федерации для подписания. Подписание Президентом Российской Федерации

Президент России выполняет координирующие функции между ветвями власти. Подписание законопроекта Президентом в двухне­дельный срок можно рассматривать в этом ключе. Кроме того, это еще один способ контроля правовых актов, по которым будет жить вся страна. Президент может не подписать закон (право вето), но обычно после этого следует разъяснение причин такого решения.