1.2. Конституции и иные источники конституционного права в зарубежных странах
Судя по названию науки — “Конституционное право зарубежных стран” — она должна изучать нормы, закрепленные в конституции той или иной страны.
Под конституцией обычно понимают единый кодифицированный нормативно-правовой акт, принимаемый либо путем референдума, либо законодательным органом, либо учредительным собранием и обладающий высшей юридической силой в стране. Все остальные правовые нормы, заключенные в законах и иных источниках права, должны вытекать из конституции, соответствовать и не противоречить ей. Хотя это и наиболее распространенное и в большинстве случаев правильное определение, но далеко не единственное.
Во многих странах отсутствует нормативно-правовой акт под названием “конституция”, например в Великобритании, Германии, Австрии, Швеции, Израиле и в некоторых других странах. Тем не менее конституционное право в них существует. Конституция может пониматься и в иных смыслах, и кроме того, есть и другие источники конституционного права в зарубежных странах.
Само слово “конституция” имеет латинское происхождение. По латыни “constitutio” — это установление, предписание, норма. Но конституции в Древнем Риме имели совсем иное значение. Это были императорские конституции, которые предоставляли римское гражданство определенным группам лиц, которые строили в Риме жилые дома или занимались не менее трех лет пекарским ремеслом. То есть являлись даже не нормативно-правовыми актами, а индивидуальными актами применения права.
Термин “конституция” получил новое значение в период буржуазных революций XVII–XVIII вв. в Западной Европе и Войны за независимость в Северной Америке, когда передовая общественная мысль выдвинула требования принятия основного закона, конституции, для ликвидации абсолютной монархии и произвола со стороны государства, для обеспечения естественных и иных прав человека. Эти требования отразились в главном документе французской революции — Декларации прав человека и гражданина 1789 г., которая до сих пор считается составной частью Конституции Франции. В ст. 16 этой Декларации было записано: “Общество, в котором не обеспечено пользование правами и не проведено разделение власти, не имеет конституции”.
В 1776 г. в британской колонии Нью-Гемпшир был принят первый в мировой истории законодательный акт под названием “конституция”, обладающий высшей юридической силой. Впоследствии такие же конституции были приняты в других колониях Северной Америки — штатах, которые с 1787 г. стали объединяться в единое федеративное государство — США. В этом же году была принята Федеральная конституция США, которая считается старейшей национальной конституцией в мире, так как Нью-Гемпшир и другие штаты вошли в состав США.
В 1791 г. принимается первая конституция Франции. В этом же году — конституция Польши. В XIX в. подобные законодательные акты — конституции — принимаются в большинстве стран Европы. В ХХ в. этот процесс охватил практически все страны мира.
Конституции в виде единого, кодифицированного законодательного акта, регулирующего наиболее важные общественные отношение в сфере прав и свобод человека, системы и организации публичных властей, называют часто конституциями в формальном смысле. В тех странах, где имеются конституции, именно они являются основным источником как конституционного, так и всей системы национального права. Кроме них различают также конституции в материальном смысле. В таких случаях конституция в формальном виде отсутствует.
Конституции в материальном смысле могут быть трех видов.
Конституция — это совокупность законов, обладающих более высокой юридической силой по сравнению с обычными законами. Во многих странах такие законы называют конституционными. При отсутствии конституции в формальном смысле они возглавляют иерархию законодательных актов в стране. Эти законы также могут называться основными. Так, Конституцию Австрийской Республики составляют федеральный конституционный закон 1920 г., основной закон государства “Об общих правах граждан” 1867 г., федеральный конституционный закон “О нейтралитете Австрии” 1955 г. и федеральный конституционный закон “О защите личной свободы” 1988 г. Такая же ситуация складывается в Финляндии и Швеции. В Финляндии конституцию составляет свод основных законов, включающих:
акт под названием “Форма правления Финляндии” от 1919 г.;
акт о праве эдускунты (парламента) контролировать законность деятельности членов государственного совета, канцлера юстиции и юридического уполномоченного эдускунты при исполнении ими служебных обязанностей от 1922 г.;
акт об эдускунте 1928 г.;
акт о государственном суде 1922 г.
В Швеции конституцию составляют следующие основные законы: акт под названием “Форма правления” от 27.02.74, акт о престолонаследии 1810 г., акт о свободе печати 1949 г.
Конституцию составляет свод обычных законов. Таких конституций немного. Они имеются в Канаде, где в конституцию включены:
прокламация о конституционном акте 1882 г.;
сам конституционный акт 1882 г.;
акт о союзе Канады, Новой Шотландии и Нью-Брансуика, об их управлении и связанных с этим предметах от 1867 г.
Конституцию составляет свод обычных законов, конституционных обычаев и судебных прецедентов. Такое положение дел характерно для Великобритании и Новой Зеландии. Особенностью правовой системы этих стран, которая называется англосаксонской, является то, что источником права в них выступает не только нормативно-правовой акт, а в большей — степени судебные прецеденты и обычаи. Судебный прецедент как источник права представляет собой решение суда по конкретному рассмотренному юридическому делу, которое распространяется на все последующие аналогичные дела. Обычай как еще один источник права представляет собой правило поведения, сложившееся в обществе и в результате многократного повторения его людьми превратившееся в устойчивую норму, признаваемую всеми. Государство может зафиксировать обычай в своих юридических документах, и в таком случае он превращается в нормативно-правовой акт. Но государство может и “молчаливо” признать такой обычай. Подобное положение дел сложилось в конституционном праве Великобритании. Так, считаются непреложной истиной и соблюдаются всеми такие обычаи, не зафиксированные ни в одном документе, как “лидер партии большинства назначается премьер-министром”; “министры уходят в отставку, если перестают пользоваться доверием палаты общин — нижней палаты парламента”; “палате лордов — верхней палате парламента — не принадлежит инициатива принятия финансовых законов”; “король не несет юридическую ответственность за свои действия; его акты скрепляются подписью премьер-министра или соответствующего министра, которые несут ответственность за исполнение этого акта”. Характерно, что в других странах, особенно с парламентской формой правления, подобные правила закреплены в конституциях в формальном смысле.
В Конституцию Великобритании, кроме того, входят и обычные законы: акт о парламенте 1911 г., акт о местном управлении 1972 г., акт о гражданстве 1981 г, акт о народном представительстве 1983 г. Многие исследователи составной частью конституции Великобритании считают исторические документы: Великую Хартию Вольностей 1245 г., Habeas corpus act 1679 г., Билль о правах 1689 г.
Некоторые конституции можно назвать формально-материальными. Это ситуации, когда в стране имеется единый законодательный акт под названием конституция (конституция в формальном смысле), и кроме нее в него в качестве составной части входят иные правовые акты, чаще всего всевозможные декларации, договоры, соглашения и др. Так, составной частью Конституции Франции 1958 г. признается преамбула (введение) конституции Франции 1946 г. и Декларация прав человека и гражданина 1789 г. В Конституцию Итальянской Республики входят Латеранские соглашения между Италией и Ватиканом 1929 г. Обычно решения о включении в состав конституции других правовых актов принимают специально уполномоченные на то государственные органы. Во Франции такое решение принял конституционный совет, в Италии — учредительное собрание. Составной частью Конституции Дании 1953 г. является акт о престолонаследии.
Конституции различают также и по другим признакам.
По форме, т. е. в зависимости от того, как внешне выражаются конституционно-правовые нормы, конституции делятся на писаные (полностью писаные) и неписаные (частично писаные).
Писаные конституции делятся на кодифицированные и некодифицированные. Кодифицированная писаная конституция имеет место при наличии в стране единого законодательного акта, регулирующего все основные конституционно-правовые вопросы и имеющего высшую юридическую силу. Такой акт чаще всего и называется “конституцией”, с указанием официального наименования государства. В некоторых странах он может называться и по иному: например, Основной Закон Федеративной Республики Германии (далее — ФРГ). Либо он называется конституцией, но с некоторыми уточнениями: Конституция (Основной закон) Эстонской Республики; конституции (основные законы) бывшего СССР и союзных советских республик; Конституция Аргентинской нации; Политическая конституция Мексиканских Соединенных Штатов. Кодифицированных конституций в современном мире большинство. Они полностью совпадают с понятием конституции в формальном смысле.
Некодифицированные писаные конституции — это часть конституций в материальном смысле, когда конституция состоит из нескольких конституционных законов (Австрия, Швеция) или обычных законов (Канада).
Неписаные конституции — это тоже конституции в материальном смысле, состоящие из конституционно-правовых обычаев, судебных прецедентов и обычных законов (писаных), поэтому эти конституции называют еще частично писаными, поскольку полностью неписаных конституций не бывает.
По порядку принятия конституции бывают октроированные (дарованные), принятые парламентами, учредительным собранием, референдумом.
Октроированные конституции характерны только для монархий, они даруются монархом своему народу. В прошлом это были Конституция Японии 1889 г., Конституция Марокко 1911 г., в настоящее время — конституции Объединенных Арабских Эмиратов (ОАЭ), Непала, Иордании.
Конституций, принятых парламентом, т. е. высшим законодательным органом страны, в современном мире большинство. Таковыми являются, например, конституции многих стран СНГ — бывших союзных советских республик: Конституция Кыргызской Республики 1993 г., Конституция Республики Молдова 1994 г., Конституция Туркменистана 1992 г., Конституция Украины 1996 г.
Конституции, принятые учредительным собранием, встречаются реже. Под учредительным собранием понимается представительный орган, созываемый специально для принятия конституции. Иногда учредительное собрание созывается для разработки проекта конституции, а сама она выносится на референдум (всенародное голосование). Учредительное собрание может созываться и для внесения существенных изменений в действующую конституцию.
Учредительное собрание — понятие собирательное, оно может называться и по-иному, чаще всего конвентом или конгрессом.
Так, учредительным собранием приняты конституции Италии (1974 г.), Португалии (1976 г.). В этих странах учредительные собрания созывались на переломных этапах истории; в Италии — после Второй мировой войны и крушения фашистского режима Муссолини; в Португалии в 1976 г. также был свергнут фашистский режим.
В странах американского континента учредительное собрание называют конвентом или конгрессом. Конституция США была принята конституционным конвентом в Филадельфии в 1787 г. Конституция Аргентинской нации установлена всеобщим учредительным конгрессом в 1853 г., а впоследствии изменялась национальным конвентом в 1866, 1896, 1957 и 1994 гг.
Среди бывших советских республик единственной конституцией, принятой учредительным собранием, является Конституция Латвийской Республики 1922 г. Действие этой конституции было восстановлено после обретения Латвией независимости в 1991 г.
Конституции, принятые референдумом, также характерны для стран, избравших новый политический путь развития. Таковой является Конституция Франции 1958 г., принятая в период острого политического кризиса, Конституция Испании, принятая референдумом в 1978 г. после крушения фашистского режима генерала Франко. Особенностью конституции Испании является то, что она восстановила монархическую форму правления и поэтому дополнительно была подписана королем и только после этого вступила в действие.
Референдумом принимались и конституции большинства бывших советских республик: Белоруссии (1996 г.), Казахстана (1995 г.), Армении (1995 г.), Грузии (1995 г.), Азербайджана (1995 г.), Литвы (1992 г.), Эстонии (1992 г.).
По порядку изменения и отмены конституции делятся на жесткие, особо жесткие и гибкие.
Для изменения или отмены действия жесткой конституции требуется более сложный порядок, отличный от порядка изменения и отмены других законов — конституционных и обычных.
Жесткость конституции призвана обеспечить ее стабильность, что в свою очередь способствует политической и экономической стабильности в обществе и государстве.
Для решения вопроса об изменении или отмене действующей конституции требуется квалифицированное или особо квалифицированное (в отличие от простого) большинство голосов депутатов однопалатных парламентов или депутатов и членов двухпалатных парламентов. При этом квалифицированным большинством, как правило, считается большинство в 2/3 голосов, а особо квалифицированным — в 3/4 или 4/5 голосов. В то время как простое большинство — 1/2 голосов (50% + 1 голос). Простым большинством голосов, как правило, принимаются обычные законы. Жесткими являются, например, конституции ФРГ, Японии.
Нередко для изменения или отмены конституции требуется не только квалифицированное или особо квалифицированное большинство голосов, но и еще более усложненный порядок. Такие конституции называются “особо жесткими”.
Так, изменения в конституцию Италии принимаются дважды в каждой из палат парламента; между обсуждениями изменений в конституции должно пройти не менее трех месяцев.
В Испании полный пересмотр (отмена) или изменение наиболее важных положений конституции (основ конституционного строя) возможны при одобрении их 2/3 голосов от общего числа депутатов обеих палат парламента, после чего они распускаются. Вновь избранный парламент рассматривает проект изменений или пересмотра конституции, и если он одобрит их квалифицированным большинством голосов в каждой из палат, то изменения (или пересмотр) выносятся на референдум.
Для внесения изменений и дополнений в конституцию США (они называются поправками в конституцию) требуется одобрение их 2/3 голосов от общего числа членов обеих палат конгресса (парламента) и законодательных собраний в 3/4 американских штатов. Учитывая что в состав США в настоящее время входит 50 штатов, поправки к конституции, таким образом, должны быть одобрены в 38 из них.
Гибкие конституции изменяются, дополняются и отменяются так же, как и обычные законы, т. е. простым большинством голосов. Они характерны для тех стран, где конституции являются неписаными (частично писаными). В развивающихся странах это могут быть писаные конституции, например в Саудовской Аравии.
Изменения и дополнения в конституции могут вноситься двумя способами:
путем их внесения в основной текст конституции. Такой способ используется в большинстве стран;
путем принятия поправок в качестве приложения к конституции. Такой способ используется в Конституции США. В ней в настоящее время имеется 27 поправок, каждая из которых имеет порядковый номер.
Конституция, хотя и основной, но не единственный источник конституционного права в зарубежных странах.
Конституции в материальном смысле, как уже отмечалось, могут составлять конституционные законы (Австрия, Швеция, Финляндия), обычные законы (Канада), обычаи, прецеденты и обычные законы (Великобритания и Новая Зеландия). Эти же источники могут регулировать некоторые конституционно-правовые отношения в тех странах, где имеются конституции в формальном смысле.
Конституционные законы. Это законы, стоящие по своей юридической силе на втором месте после конституции, если они сами не составляют конституцию. В конституционном праве зарубежных стран обычно различают понятия “конституционный закон” и “органический закон”. Конституционный закон — это закон, вносящий изменения и дополнения в конституцию, а органические законы — это законы, которые принимаются по вопросам, прямо предусмотренным конституцией. Часто понятия “конституционный закон” и “органический закон” отождествляются, например в Российской Федерации федеральные конституционные законы — это законы, которые принимаются по вопросам, предусмотренным конституцией, т. е. на самом деле — это органические законы.
В дальнейшем под конституционными мы также будем подразумевать и органические законы. Конституционные (органические) законы всегда принимаются более усложненным порядком, чем обычные.
Понятие “органический закон” впервые было принято в Конституции Франции 1958 г., а затем в большинстве франкоязычных стран Африки (Алжир, Бенин, Мали, Сенегал, Тунис и др.). В настоящее время это понятие употребляется в Испании, Португалии, Румынии. Во французском конституционном праве применяется также понятие “конституционный блок”, в который наряду с конституцией 1958 г. включаются нормативные акты и общие принципы, имеющие конституционное значение: Декларация прав человека и гражданина 1789 г.; преамбула конституции 1946 г., ряд органических законов. Нормативно-правовые акты, входящие в “конституционный блок”, — это источники французского конституционного права.
В конституциях бывших республик СССР различие между конституционным законом и органическим законом проводится только в Конституции Республики Молдова. Ст. 72 этой конституции называется “Виды законов” и устанавливает, что парламент принимает конституционные, органические и ординарные (обычные) законы. При этом предусмотрено, что конституционные законы — это законы по пересмотру конституции, а органические законы принимаются по вопросам, предусмотренным конституцией, среди них: вопросы избирательной системы, организации и проведения референдума, организации и деятельности парламента, правительства, конституционного суда и др.
Органические законы предусмотрены Конституцией Грузии. Они принимаются по вопросам организации и деятельности конституционного суда, прокуратуры, национального банка, а понятия “конституционный закон” в этой стране не существует, хотя парламенту Грузии предоставлено право принимать законы о пересмотре конституции, т. е. конституционного закона.
По Конституции Азербайджанской Республики, конституционный закон — это только дополняющий, но не изменяющий конституцию термин, а вместо понятия “органический закон” используется понятие “основной закон”.
В конституциях Казахстана, Литвы, Таджикистана и Российской Федерации конституционными законами называют органические законы. Конституционный закон о поправках к конституции РФ называется “законом Российской Федерации”.
В любом случае и конституционные, и органические законы, в каком бы смысле они ни понимались, принимаются и изменяются в более сложном порядке, чем обычные законы, и являются важнейшими после конституции источниками конституционного права.
Обычные законы являются источниками конституционного права в тех случаях, когда они содержат в себе конституционно-правовые нормы. Эти законы принимаются чаще всего в случаях, предусмотренных самой конституцией, но в отличие от органических законов в обычном порядке, как и все текущие законы. Например, ст. 47 Конституции Японии устанавливает, что избирательные округа, способы голосования и иные вопросы, относящиеся к выборам членов обеих палат парламента, определяются законом. Ст. 157 Конституции Бельгии устанавливает, что “отдельные законы регулируют устройство военных трибуналов, их полномочия, права и обязанности членов этих трибуналов и срок их пребывания в должности”.
Источниками конституционного права могут быть и подзаконные нормативно-правовые акты. Прежде всего это акты главы государства (монарха или президента), имеющие силу закона (декреты, ордонансы, указы), издаваемые как по прямому предписанию конституции, так и по предложению парламента (в силу делегированного законодательства). Например, ст. 87 Конституции Итальянской Республики предусматривает, что президент “издает декреты, имеющие силу закона”. В другом случае парламент по инициативе президента вправе делегировать главе государства свои законодательные полномочия на определенный срок по определенным вопросам. Такое право признано, например, конституцией Казахстана.
Гораздо чаще парламент делегирует свои законодательные полномочия не главе государства, а правительству (Испании, Португалии и др.). По общему правилу подобные акты главы государства и правительства, имеющие силу закона, подлежат утверждению парламентом. Если эти акты содержат в себе конституционно-правовые нормы, то они также являются источниками конституционного права.
Судебные прецеденты как источники конституционного права, широко распространены в странах англосаксонской правовой системы (не только в Великобритании и Новой Зеландии, а также в США, Австралии, где имеются писаные кодифицированные конституции; в Канаде, где конституцию составляет свод обычных законов). Имеет распространение судебный прецедент и в странах со смешанной правовой системой, сложившейся под влиянием англосаксонского права, например в Индии. Прежде всего это решения судов по конституционным вопросам.
Конституционно-правовые обычаи являются источниками конституционного права не только в Великобритании и Новой Зеландии, но и в других странах, в том числе и континентальной правовой системы, имеющих писаные конституции. Например, в Швейцарии на основе обычая по формуле 2 : 2 : 2 : 1 распределяются места между четырьмя политическими партиями в правительстве. Во Франции правительство по конституции не ответственно перед президентом, но такая ответственность установлена обычаем.
Источниками конституционного права могут быть различные договоры и соглашения, они подразделяются на межгосударственные и внутригосударственные.
Межгосударственные (международные) договоры по конституциям многих развитых стран включены в национальное (внутригосударственное) законодательство и имеют приоритет перед ним. Например, ст. 8 Конституции Португальской Республики устанавливает, что нормы международных договоров, ратифицированные или одобренные должным образом, вступают в силу после официальной публикации, и их выполнение становится обязательным для государства. Особое значение для конституционного права зарубежных стран имеют международно-правовые акты о правах человека и гражданина, подписанные этими государствами: Всеобщая декларация прав человека 1948 г., а для стран Европы — Европейская конвенция 1950 г. и другие подобные акты. На основе этих актов строятся нормы конституции, регулирующие права и свободы человека и гражданина.
Источниками конституции права зарубежных стран являются и акты межгосударственных объединений, в которые входят эти страны. Так, в настоящее время 15 стран Европы объединены в Европейский Союз, и его акты включены в конституционное законодательство стран — членов Союза.
Внутригосударственные договоры, соглашения заключаются между центральной властью и территориальными органами государства, между самими территориальными подразделениями. Так, ст. 29 Основного Закона ФРГ устанавливает, что изменения статуса земель (за исключением их границ) “могут осуществляться путем заключения государственного договора между заинтересованными землями”. В Испании автономные сообщества могут заключать между собой соглашения для осуществления совместной деятельности и оказания друг другу услуг (ст. 145 Конституции Испании). Встречаются и иные внутригосударственные договоры — источники конституционного права зарубежных стран. Так, в 1995 г. на Украине был заключен конституционный договор между парламентом и президентом, имеющий целью ослабить напряжение между двумя ветвями власти. Источниками конституционного права являются регламенты палат парламента, устанавливающие порядок их работы.