1

Розділ VI. ПРОГРАМУВАННЯ

ТА ПРОГНОЗУВАННЯ НАЦІОНАЛЬНОЇ ЕКОНОМІКИ

Основні поняття і терміни

Аналітичний метод прогнозування', Анкетний метод прогнозування; •Державна національна програма; •Державний прогноз економічного і соціального розвитку національної економіки; Динамічні моделі прогнозування; Економіко-математична модель; Економічна програма; Економічне прогнозування; Економічні моделі прогнозування; Імітаційна модель прогнозування; Індивідуальні інтуїтивні методи прогнозування; Колективні інтуїтивні методи прогнозування; Комбінована модель прогнозування; Прогноз; Прогнозування; Програма;

Прогнозування цілі розвитку об'єкта (побудова «дерева цілей»); Програма економічного й соці­ального розвитку; Програма охорони навколишнього середовища ООН-ЮНЕП; Програма ТАСІС; Протекція прогнозування; Ретроспекція прогнозування; Система економіко-математич- них моделей; Сітьова модель прогнозування; Статичні моделі прогнозування; Структурна модель прогнозування; Факторні моделі прогнозування ; Формалізовані методи прогнозу­вання; Цільова комплексна програма; Цільові комплексні науково-тех- нічні програми;

6.1. Суть державного програмування, види програм. Цільові комплексні програми розвитку національної економіки

Практично в усіх країнах з ринковою економікою здійснюється роз­робка державних програм. Програмування національної економіки з'я­вилося у світовій практиці в 30-ті р. XX ст. Першими на цей шлях стали: США - Програма освоєння ресурсів річки Теннессі, Канада - Програма освоєння районів Півночі, Японія - Програма "Технополіс" і план рекон­струкції Японських островів.

Рівень державного програмування в різних країнах неоднаковий. Ви­ходячи з досвіду розробки цільових і надзвичайних програм, у кінці 60-х

років у ряді країн перейшли до загальнонаціонального середньостроково- го програмування, яке охопило всі найважливіші показники розвитку еко­номіки. Піонерами в цій галузі стали Франція, Японія, Нідерланди, Скан­динавські країни, Південна Корея. Загальне економічне середньострокове програмування отримало розвиток також у Німеччині, Австрії, Іспанії, Фінляндії та інших країнах. У США загальнонаціональне програмування відсутнє, але широко використовуються цільові та надзвичайні програми. Різниця в ступені розвитку програмування в окремих країнах залежить від характеру й масштабів завдань, які ставить держава при здійсненні економічного та соціального розвитку національної економіки.

За сучасних умов держава виступає ініціатором і організатором стра­тегічного науково-технічного програмування, розробки та втілення се- редньострокових і довгострокових програм розвитку галузей, що визна­чають науково-технічний прогрес, упровадження нових технологій.

Державна національна програма, розроблена на основі довгостроко­вих економічних прогнозів, охоплює найважливіші макроекономічні про­порції. Вона має інформаційно-орієнтований характер, даючи змогу під­приємствам нормально функціонувати в системі народногосподарських пріоритетів у виробництві продукції, технічному розвитку, структурній перебудові господарства. Держава використовує всю систему економіч­них інструментів, що є в її розпорядженні (державні, що забезпечують гарантований ринок збуту й достатньо високі ціни, пільгові податки, пря­мі субсидії та субвенції), з тим, щоб забезпечити підприємствам зростан­ня обсягів продаж і збільшення маси прибутку й тим самим спонукати їх брати активну участь у реалізації установок програми. У Державній програмі відображаються:

• аналіз сучасного стану національної економіки;

• цілі та завдання розвитку;

• макроекономічні показники та пропорції, яких бажано досягти;

• заходи, пов'язані з удосконаленням фінансово-грошової системи, бан­ківської діяльності;

• основні напрями розвитку галузей економіки та її структурної пере­будови;

• науково-технічна діяльність, соціальний розвиток, доходи населення та рівень життя, який має встановитися в результаті виконання намі­ченої програми;

• загальні риси кон'юнктури внутрішнього та зовнішнього ринків;

• заходи щодо поліпшення зовнішньоекономічної діяльності, реформу­вання відносин власності;

• заходи щодо охорони навколишнього середовища;

• основні напрями розвитку регіонів;

• форми й засоби державного регулювання економіки.

Для реалізації стратегічного напрямку розвитку національної еконо­міки слід розробляти та здійснювати комплексні програми, більш дина­мічно розвивати галузі, що визначають науково-технічний прогрес, забез­печують значний економічний ефект і розв'язання соціальних завдань.

Програма - це інструкція, принцип, орієнтир руху, а не операційна розкладка діяльності економічних агентів.

Економічна програма - це система взаємопов'язаних і узгоджених заходів, план дій, спрямовані на досягнення єдиної мети, розв'язання од­нієї проблеми.

Державні цільові програми є обов'язковими як для звичайних агентів ринку, так і для державних органів управління. Загалом програми поділяються на:

• національні;

• державні (міждержавні) (розробляються на довгострокову перспекти­ву (Ю-15 років); середньострокову перспективу від 3 до 5 років; та на наступний рік);

• галузеві (міжгалузеві);

• регіональні (відображають основні показники розвитку економіки ре­гіону, враховують показники роботи підприємств, розташованих на відповідній території незалежно від форм власності);

• цільові комплексні програми;

• надзвичайні (розробляються в критичних ситуаціях - стихійного ли­ха, в умовах кризи, масового безробіття, загрозливої інфляції. Вони, як правило, є короткостроковими, при їх реалізації вагоме місце за­ймають засоби адміністративного регулювання).

За характером дії програми поділяються на:

• спеціальні програми розвитку окремих галузей, секторів або райо­нів (Державна програма розвитку вугільної промисловості України, Програма розвитку транспортного комплексу України, Державна на­ціональна програма "Освіта, Україна XXI ст.);

• програми, що стосуються загальнонаціональних проблем (Державна програма зайнятості населення, Державна програма захисту населення);

• програми діяльності державних економічних органів (Державна прог­рама приватизації, Програма дій Уряду, Державна програма підтрим­ки підприємництва, Державна програма приватизації тощо);

• програми досягнення економічної рівноваги - програми стабілізації (Програма надзвичайних заходів стабілізації економіки України та ви­ходу її з кризового стану);

• фінансові програми (Програма боротьби з інфляцією);

• регіональні програми, що передбачають освоєння нових районів, при­родних багатств, перетворення економіки вже сформованих районів (Програма розвитку Карпатського регіону на 1994-2000 та ін).

За рівнем порушуваних проблем розрізняють такі програми:

• широкомасштабні комплексні програми (Комплексна програма НТП в національній економіці, програма вирішення найважливіших соціаль­них потреб);

• програми соціально-економічного розвитку (житлова програма);

• вузькі науково-технічні програми.

Вивчення конкретних програм свідчить, що є суттєві відмінності у формах виконання їх втілення. Ці відмінності залежать від масштабу і сфери дії програм, ступеня залучення державного і приватного секторів, характеру економічних та адміністративно-правових зв'язків.

Щодо економічних програм України, то їх основними структурни­ми елементами є докорінна перебудова відносин економічної власності, створення стабільних та ефективних стимулів до праці, структурна пере­будова народного господарства, аграрна реформа і створення ефективно­го продовольчого комплексу з метою забезпечення продовольчої безпеки, зовнішньоекономічна діяльність, соціальна політика та ін.

Істотним недоліком практики державного програмування в Україні була надмірна кількість програм за недостатнього їх фінансування.

Програмування (нім. programmieren - складати програму) - одна з форм регулювання економіки.

Суть програмування полягає в аналізі стану національної економіки, виявленні проблем, які не можуть вирішити ринкові механізми, розробці та реалізації окремих економічних програм.

Програмування може бути успішним лише за умов дотримання цен­тралізованого підходу до розробки, управління та реалізації масштабних народногосподарських програм.

Головним завданням програмування є підтримка економічної рів­новаги, вплив на якісне перетворення економіки, стимулювання її роз­витку.

Мета державного програмування - досягнення прийнятного для держави варіанта розвитку національної економіки.

Програмування як форма впливу на економіку має деякі особливості порівняно з іншими формами і видами впливу на економіку:

• воно є способом втручання держави в економіку (але втручання дер­жави в економіку не ліквідує стихійності ринкових перетворень, а ли­ше коректує цей процес);

• виступає елементом сучасної ринкової організації економіки (держа­ва орієнтує агентів ринку у поведінці, та забезпечує їхню самостій­ність);

• в основі програмування - структурне динамічне регулювання;

• програмування як форма впливу на економіку є системним і комп­лексним явищем.

Особливе місце в системі державних програм посідають цільові комплексні програми.

На відміну від інших державних програм, цільова комплексна прог­рама - це директивний, адресний документ, в якому визначено за ресур­сами, виконавцями й термінами здійснення комплекс економічних, тех- ніко-економічних, науково-дослідних, техніко-виробничих, організацій­но-господарських заходів. В ній беруть участь міністерства, господарські органи та регіони, що дає змогу спільними зусиллями розв'язувати на­родногосподарські проблеми.

Цільові комплексні програми (науково-технічні, соціальні, економіч­ні) розробляють для забезпечення соціально-економічних цілей на основі підвищення ефективності суспільного виробництва, фінансування з бю­джету України.

В колишньому СРСР першими загальнонаціональними програмами були: Комплексна програма ГОЕЛРО (1920 р.), Комплексна програма на­уково-технічного прогресу, Продовольча програма та ін.

Терміни реалізації цільових комплексних програм, як правило, не збі­гаються з плановими періодами, мета програми - виявити стан об'єкта, якого необхідно досягти в результаті її реалізації.

Цільові комплексні програми передбачають, як правило, вирішення складних проблем, що базуються на взаємодії багатьох організаційно розрізнених виконавців. В одних випадках програми служать основою розробки планів економічного й соціального розвитку країни, в інших - засобами реалізації завдань, передбачених планами. При цьому програма - завжди невід'ємна частина планів.

Для реалізації цільових комплексних програм можуть бути залучені кошти державного бюджету, власні кошти підприємств та ін. За змістом комплексні цільові програми поділяються на:

• соціально-економічні, спрямовані на вирішення проблем розвитку й удо­сконалення способу життя, підвищення матеріального і культурного рів­ня життя населення, поліпшення соціальних умов праці та відпочинку;

• виробничі, спрямовані на збільшення обсягу виробництва певних ви­дів продукції (послуг), розвиток нових видів виробництва, підвищен­ня якісних характеристик продукції, зростання ефективності викорис­тання ресурсів;

• науково-технічні, спрямовані на розвиток наукових досліджень, ви­рішення проблем розробки і впровадження в практику нових видів техніки і технологій;

• екологічні, спрямовані на виконання природоохоронних і природо-пе- ретворювальних проектів;

• інституційні, спрямовані на удосконалення організації управління господарськими системами;

• регіональні, спрямовані на господарське освоєння нових районів, ре­структуризацію економіки розвинутих районів України, формування територіально-виробничих комплексів.

За структурою цільова комплексна програма має такі головні елемен­ти (блоки):

• цільовий, де з'ясовані головна ціль і підцілі програми, бажана послі­довність їхньої реалізації;

• структурний, формування якого дає змогу визначити набір та контури цілереалізаційних систем, тобто об'єктів національної економіки та їхніх елементів, які об'єднані за ознакою цільового призначення;

• блок техніко-економічного обґрунтування;

• ресурсний, який характеризує обсяг і структуру розподілу ресурсів, потрібних для виконання програми;

• організаційний, в якому за всіма елементами програми передбачені відповідальні виконавці, джерела і строки виділення ресурсів, а також терміни вжиття заходів.

За періодами реалізації цільові комплексні програми поділяються на довгострокові, середньострокові й короткострокові.

Показники цільових комплексних програм відображаються в інди­кативних планах (Державній програмі економічного і соціального роз­витку). До таких показників належать:

• виробництво найважливіших видів продукції для потреб програми;

• ліміти капітальних вкладень і обсяги будівельно-монтажних робіт на її реалізацію;

• державні замовлення на виробництво (поставку) продукції, робіт, по­слуг, потрібних для виконання програми;

• державні замовлення на введення в дію виробничих потужностей і основних фондів;

• перелік найважливіших забудов;

• витрати з державного бюджету на реалізацію цільових програм;

• затрати валютних ресурсів і найважливіші заходи у сфері зовнішньо­економічних зв'язків.

Організаційними передумовами формування цільових комплексних програм виступають:

• своєчасне визначення переліку проблем, для вирішення яких необхід­но створювати такі програми;

• формування колективу розробників з виділенням головної організації;

• попередня орієнтація на визначення потреби в ресурсах;

• визначення головних методичних принципів формування програм. Порядок складання і розробка цільових комплексних програм такий:

• аналіз тенденцій економічного розвитку в сфері програмної діяльності;

• прогнозування і визначення потреб коректування цих тенденцій;

• дослідження і розробка альтернативних варіантів програм;

• оцінка і вибір найефективніших варіантів програм;

• формування розгорнутого проекту програм;

• формування єдиної стратегії вирішення проблем.

Для розробки й обґрунтування різних варіантів цільових комплекс­них програм доцільно використовувати такі методи, як: економічний та структурний аналіз, балансові методи, обгрунтування рівня розвитку ви­робництва й основних показників за факторами впливу.

Механізм формування цільових комплексних програм можна розгля­нути на прикладі цільових комплексних наукових і науково-технічних програм, які розробляють і реалізують для вирішення найважливіших міжгалузевих наукових і науково-технічних проблем національної еконо­міки з метою концентрації ресурсів на пріоритетних напрямах науково- технічного прогресу.

Цільові комплексні науково-технічні програми розробляють для масштабної реалізації значних науково-технічних досягнень: створення нових видів конкурентоспроможної техніки, принципово нових техноло­гічних процесів і нововведень та доведення їх до практичної реалізації, а також розвитку наукових досліджень і технічних розробок за найбільш перспективними напрямками науки й техніки. Реалізація науково-техніч­них програм характеризується обсягом і термінами їх виконання в ціло­му та виконанням окремих їх етапів (завдань); вартістю виконаних ро­біт; очікуваним економічним ефектом від завершення робіт і фактичним ефектом від упроваджених результатів.

Етапи формування цільових наукових і науково-технічних програм наступні:

• вибір і оцінка наукових та науково-технічних проблем для програмно­го вирішення;

• формування комплексу цілей наукових і науково-технічних програм;

• розробка попереднього проекту програми;

• розробка розгорнутого проекту програми;

• вироблення організаційно-економічного механізму;

• управління реалізацією наукових і науково-технічних програм. Відбір завдань або проектів пріоритетних напрямів науково-технічно-

го прогресу базується на експертних оцінках відповідних напрацювань і закінчених науково-дослідних і дослідно-конструкторських робіт. Вимо­ги до відбору науково-технічних програм конкретизують у відповідному переліку питань, на які необхідно дати відповідь при обґрунтуванні до­цільності їх виконання. Сукупність відповідних параметрів є вихідною інформаційною базою для визначення економічних і соціальних переваг тих завдань, які мають бути включені в науково-технічні програми, а та­кож для розробки проектів їх реалізації.

Пріоритетні напрями, які потребують програмного вирішення, схва­лює Верховна Рада України. Для цього Національна академія наук за участю Міністерства освіти України, міністерств, науково-дослідних інститутів методом експертних оцінок визначає перелік таких програм, після чого їх розглядає Кабінет Міністрів і подає до Верховної Ради. На підставі затвердженого переліку оголошують конкурс щодо розробки конкретних цільових наукових програм.

Підставою для програмно-цільового фінансування державних науко­во-технічних програм є затверджені Постановою Верховної Ради України № 2705- XII від 16.10.92 р. та уточнені Постановою Кабінету міністрів України № 429 від 22.06.1994 р. вітчизняні пріоритетні напрями розвитку науки і техніки. До них відносяться:

• здоров'я людини;

• охорона навколишнього середовища;

• виробництво, переробка та збереження сільськогосподарської про­дукції;

• екологічна енергетика та ресурсозберігаючі технології;

• перспективні інформаційні технології, прилади комплексної автома­тизації, системи зв'язку;

• нові речовини та матеріали;

• наукові проблеми розбудови державності України.

Комплексні цільові наукові програми відкриті для поповнення нови­ми проектами. Рішення про введення нових проектів або вилучення ма­лоефективних приймає замовник програми.

Однією з визначальних умов досягнення програмних цілей є створення ефективного організаційно-економічного механізму управління формуван­ням та реалізацією програми. Органи управління програми створюють на стадії, яка передує її розробці. Вони виконують повний управлінський цикл. Економічний механізм включає методи визначення та використання еконо­мічних важелів, виділення фінансових та матеріально-технічних ресурсів і розпорядження ними, оцінку й стимулювання діяльності виконавців.

Однією з основних функцій управління програмою є контроль за хо­дом її формування і реалізації. Джерелом інформації для цілей контролю є комплект затвердженої документації, форми державної статистичної звітності, звіти організацій та підприємств-виконавців, форми бухгал­терської звітності, спеціальна звітність за програмами.