Глава 4. Прокурорский надзор на стадии возбуждения уголовного дела

Надзор за соблюдением закона при рассмотрении заявлений и сообщений о преступлениях осуществляется прокурором с момента их поступления в компетентный государственный орган.⁵² Единство выполняемой процессуальной функции (уголовного преследования) должностных лиц, осуществляющих ведомственный контроль и прокурорский надзор, обусловлено их заинтересованностью в быстром и правильном разрешении заявлений и сообщений о преступлении. Нарушения закона, имеющиеся на данной стадии и не выявленные в ходе ведомственного контроля, устраняются обычно прокурором, осуществляющим надзор. Это позволяет рассматривать ведомственный контроль и прокурорский надзор как контроль единой системы органов уголовного преследования за законностью проверки и разрешения заявлений и сообщений о преступлениях.⁵³

Основная часть деятельности по проверке законности и устранению нарушений закона в стадии возбуждения уголовного дела падает на ведомственный контроль, а также прокурорский надзор.

Достоинством ведомственного контроля в стадии возбуждения уголовного дела, осуществляемого в процессе ведомственного руководства участвующими в приеме, рассмотрении и разрешении сообщений о преступлениях должностными лицами, является его непосредственная близость к объекту контрольной деятельности, обеспечивающая необходимые условия для непрерывного слежения за соблюдением установленного законом

порядка при ее осуществлении, неотложного реагирования на имеющие место упущения и нарушения. Однако, в силу присущих ведомственному контролю субъективности и зависимости от ведомственных влияний, он не может заменить прокурорский надзор.

Изучение показывает, что прокурорский надзор, будучи независим от ведомственных влияний и не ограничен в поводах проверки законности деятельности поднадзорных органов, вносит большой вклад в обеспечение требований закона и прав граждан при приеме, регистрации, учете и разрешении заявлений и сообщений о преступлениях. Прокурорами ежегодно выявляется и устраняется значительное число нарушений закона, допускаемых органами дознания и следователями в ходе этой деятельности, путем отмены незаконно принятых решений о возбуждении и об отказе в возбуждении уголовных дел, внесения представлений об устранении нарушений закона и обстоятельств, которые им способствуют, использования других мер прокурорского реагирования.

После вынесения постановления о возбуждении уголовного дела копия постановления незамедлительно направляется прокурору. При возбуждении уголовного дела капитанами морских или речных судов, находящихся в дальнем плавании, руководителями геологоразведочных партий или зимовок, удаленных от мест расположения "обычных" органов дознания, главами дипломатических представительств или консульских учреждений Российской Федерации прокурор немедленно уведомляется о начатом расследовании. В данном случае постановление о возбуждении уголовного дела передается прокурору при появлении для этого реальной возможности.

Прокурор наделен полномочием отменить незаконное или необоснованное постановление о возбуждении уголовного дела любого органа предварительного расследования в срок не позднее 24 часов с момента получения прокурором материалов предварительной проверки (ч. 4 ст. 146 УПК РФ).

Основанием для отмены постановления о возбуждении дела является его незаконность и (или) необоснованность. В некоторых случаях эти основания в силу их очевидности могут быть установлены прокурором путем изучения копии самого постановления (например, не соблюден порядок возбуждения дела в отношении лиц, обладающих служебным иммунитетом - ст. ст. 447, 448 УПК). Однако содержательная оценка законности и обоснованности решения о возбуждении дела, в частности выяснение наличия большинства оснований для отказа в возбуждении дела (ст. 24 УПК), требует изучения материалов предварительной проверки: повода для возбуждения дела, объяснений заявителя, пострадавшего, очевидцев, протокола осмотра места происшествия, заключения специалиста и др. По смыслу закона прокурор вправе затребовать для проверки такие материалы (ч. 4 ст. 21, п. 1 ч. 2 ст. 37 УПК; ч. 2 ст. 6 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации"; п. 1.3 Приказа Генерального прокурора РФ от 06.09.2007 N 136 "Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия").

Ограничение срока отмены прокурором постановления о возбуждении уголовного дела 24 часами обеспечивает стабильность предварительного расследования и судебного разбирательства, так как отмена решения о возбуждении дела делает юридически ничтожными все результаты производства по делу и препятствует повторному возбуждению уголовного дела в отношении тех же лиц по тем же основаниям.

По буквальному смыслу закона началом исчисления данного срока является получение прокурором не копии постановления о возбуждении дела, а материалов. Это означает, что, получив копию постановления, прокурор истребует обосновывающие его материалы, с момента получения которых начинает течь 24-часовой срок ⁵⁴.

При этом следует учесть, что за пределами 24-часового срока в любой момент предварительного расследования суд вправе признать незаконным и необоснованным постановление о возбуждении уголовного дела, вынесенное в отношении конкретного лица, по результатам рассмотрения жалобы заинтересованных лиц в порядке, предусмотренном ст. 125 УПК (Определение Конституционного Суда РФ от 27.12.2002 N 300-О).

Постановление прокурора об отмене решения о возбуждении дела может быть обжаловано вышестоящему прокурору, а потенциальными потерпевшим, гражданским истцом - в суд.

В рамках надзора за соблюдением требований закона на стадии возбуждения уголовного дела прокурор проверяет:

• полноту, правильность и своевременность учета и регистра­ции поступивших в компетентный орган сообщений о преступлениях;

• обоснованность и законность проводимой по ним проверки;

• соблюдение предусмотренных для их разрешения сроков;

• выполнение требования об уведомлении заявителя и иных заинтересованных лиц о принятом решении (ч. 2 ст. 145 и ч. 4 ст. 146 УПК).

Представляется, что надзорная деятельность прокуроров в этом направлении была бы более эффективной, если бы уведомление о возбуждении уголовного дела содержало бы в себе всю информацию, предусмотренную для соответствующего постановления, и направлялось прокурору в течение 24 часов (желательно, по факсу крайнем случае - телефонограммой).

Другой важной задачей прокурорского надзора является своевременное устранение и предупреждение случаев необоснованного отказа в возбуждении уголовного дела. Важность этой задачи заключается в том, что необоснованный отказ в возбуждении уголовного дела препятствует нормальному развитию процесса, не позволяет путем дальнейшего производства по делу установить истину и является по существу отказом в правосудии.

В литературе имеется также предложение законодательным путем установить порядок, при котором орган дознания и следователь имели бы право отказать в возбуждении уголовного дела лишь с согласия надзирающего прокурора.⁵⁵ Однако вряд ли такое предложение приемлемо, поскольку это:

1) привело бы к чрезвычайному усложнению порядка принятия решений по первичным материалам о преступлениях и, как следствие, к нарушению предусмотренных для этого сроков;⁵⁶

2) существенно ограничило бы процессуальную самостоятельность следователя и органа дознания на первоначальной стадии уголовного процесса.

Кроме того, высказывается предложение исключить из ч.1 и ч.3 ст.144 УПК РФ, трех и десяти суточный срок рассмотрения заявлений и сообщений о преступлении, а также отменить ст.148 УПК РФ (отказ в возбуждении уголовного дела). При этом уголовные дела возбуждать по всем заявлениям и сообщениям о преступлениях, поступившим в орган внутренних дел. После чего, проводить дознание и предварительное расследование и при обнаружении отсутствия признаков, указанных в главе 4 УПК РФ (основания отказа в возбуждении уголовного дела, прекращении уголовного дела и уголовного преследования), уголовное дело прекращать.⁵⁷

В соответствии со ст. 37 УПК прокурор в пределах своей компетенции обязан проверять исполнение требований федерального закона о приеме, регистрации и разрешении сообщений о совершенных или готовящихся преступлениях. Исходя из предельных сроков стадии возбуждения уголовного дела, установленных ст. 144 УПК, многие процессуалисты предлагают установить жесткие сроки перио­дичности таких проверок: семь⁵⁸ или десять⁵⁹ дней. Однако представляется, что современное уголовно-процессуальное законодательство, содержащее в себе ряд новелл, усовершенствовавших анализируемый институт, устранило эту необходимость.

Многие процессуалисты отмечают, что в последние годы прокурорский надзор не выполняет в полной мере своего предназначения.

Это обстоятельство породило идею замены прокурорского надзора на досудебных стадиях уголовного процесса судебным контролем.⁶⁰

При этом нельзя не согласиться, что прокуратура существенно сдерживает рост числа нарушений законности на первоначальном этапе уголовного судопроизводства. Прокурор обязан обеспечить не эпизодичный, а постоянный надзор за деятельностью компетентных органов на стадии возбуждения уголовного дела. В этой связи, несмотря на явную тенденцию к расширению судебного контроля на досудебных стадиях уголовного процесса, прокурорский надзор судебным контролем заменен быть не может, поскольку последний проводится нерегулярно, лишь в случаях, связанных с ограничением конституционных прав граждан.⁶¹ Поэтому совершенно правы процессуалисты, утверждающие, что прокурорский надзор всегда был и остается одной из надежных гарантий законности в период досудебного производства.⁶²

Прокурорский надзор в стадии возбуждения уголовного дела как практическая деятельность осуществляется путем производства различного рода действий, в числе которых ведущее место занимают так называемые формы прокурорского надзора. Они предусмотрены соответствующими правовыми актами и, прежде всего, ФЗ «О прокуратуре РФ», а также УПК РФ. Их использование входит в содержание прокурорского надзора, они носят процессуально значимый характер.

По своему содержанию они могут быть разделены на формы выявления нарушений закона и формы устранения и предупреждения нарушений закона, привлечения виновных лиц к ответственности, которые можно также определить термином - меры прокурорского реагирования.

Материальным выражением прокурорского реагирования на выявленные нарушения закона являются соответствующие акты прокурорского надзора, представляющие собой исходящие от прокурора требования и принятые им решения, предусмотренные УПК, оформленные, по общему правилу, в надлежащей письменной форме.