Абдулатипов р.Г. Федералогия / р.Г Абдулатипов. СПб.: Питер, 2004. 320 с. Предисловие

Федералогия — систематизация опыта знаний о федерализме

Исторически человеческое сообщество находится в поисках приемлемой формы государственного устройства как способа своего существования. Говоря о государстве, важно понимать, что речь идет об обустройстве народов и граждан данной территории, страны. При обустройстве многонационального государства основополагающим было и остается противоречие между стремлением к сохранению самобытности и самостоятельности отдельных наций — этнических общностей, государственно-территориальных образований — и обеспечения единства, целостности нации-государства. Из одного народа и для одного народа государство возникает, как правило, на основе геноцида, уничтожения и ассимиляции других народов и культур. Так было в Германии, во Франции (Варфоломеевская ночь — это не только способ насаждения своей веры, но и своей культуры), других странах 100-200 лет тому назад. Но моноэтничность оказалась мерой временной. Современные же государства, как правило, полиэтничны, многонациональны, многокультурны. И эта тенденция является перспективной. Этничность в государственном устройстве — это не проблема прошлого. Не менее актуально, а может быть и более, обустройство территориальных и государственных образований. Федерализм в этом плане выступает системой обеспечения разрешения государственно-организационного, управленческого, хозяйственного и духовного оформления единства всего этнического и регионального многообразия, сохраняя значимость как единства, так и многообразия. Следовательно, федеративное государство отвечает интересам исторических устремлений отдельных территорий и общностей к формированию своих государственных структур, но при этом объединяет всех в единое государство, осуществляя на практике взаимоприемлемое разграничение полномочий между уровнями властей по вертикали.

Теория и практика федерализма изучается различными научными дисциплинами и учебными курсами: истории, политологии, теории государства и права, экономики, культурологии, этнологии, этнополитологии и т.д. Наступила пора систематизации накопленного опыта и знаний о федеративной системе в специальных учебных пособиях и учебниках. Этого пока не сделано. Отсюда и попытка автора определить федералогию как самостоятельную научную и учебную дисциплину, отражающую комплексно специфику и потенциал теории и практики мирового и российского федерализма. Исходя из этого, федерализм — не

4

только теория государственного устройства, но еще и философия, культура государственного, управленческого и гражданского поведения.

По теории Т. Гоббса, разграничение полномочий по горизонтали и по вертикали позволяет победить «беспрестанное желание (человека. — Р. А.) иметь больше и больше власти». Федерализм помогает победить желание сконцентрировать власть в одних руках (по вертикали) и, таким образом, сохраняет самобытность многообразия и обустройство крупных территориально сложных и многонациональных стран. Федеративная система к современному этапу накопила богатейший потенциал теории и практики демократического обустройства государств в мировом масштабе. Назрела необходимость обобщения, осмысления, изучения, объединения и систематизации этого потенциала в особый предмет — федералогию.

Не только традиционно федеративные государства, но и новая федеративная Россия уже почувствовала, осознала необходимость такого комплексного и предметного подхода к систематизации теории и практики федерализма. Это связано с тем, что в реформировании российской государственности федеративная реформа занимает центральное место. К сожалению, многие наши политики и ученые воспринимают современный российский федерализм как временную меру собирания страны и смотрят на него через призму однобоко оппозиционных отношений «центр — регион», а где-то и как на формальную уступку регионам, субъектам федерации, прежде всего республикам и автономиям, Недостает нам традиций и достижений рассматривать федерализм как жизнеспособную и важную для страны форму государственного устройства России. Выявляется закономерность: к федерализму мы прибегаем лишь в ситуации развала страны, а потом постепенно от него отходим и сползаем в канаву унитаризма и унификации. Федерализм — это державная, государственная идея для всех, кто стремится сочетать единство и многообразие в государственном устройстве. И многие государственные деятели это понимают. Президент Российской Федерации В.В. Путин не раз подчеркивал актуальность строительства в России прочной федерации. На заседании Совета Федерации при обсуждении программы бюджетного федерализма мэр Москвы Юрий Лужков сказал: «Кому-то хочется нас держать постоянно у унитарного стойла». Деятельность Президента по упорядочению дел в федерации, «укрепление вертикали власти» некоторые стали толковать как отказ от федеративной системы. Россия не должна быть поставлена перед выбором между феодальной раздробленностью и имперским унитаризмом. И то и другое не годится для России. Важно при этом учитывать и тот факт, что отношения «федерация и ее субъекты» — это способ приближения государства, его политики к самобытности и самостоятельности местных сообществ, правам и свободам граждан единой страны. Связь с гражданином, каждодневное ощущение им своего единства с государством, обществом, приближение власти к потребностям человека, как гражданина — смысл федеративной демократии.

Федерализм как система государственного устройства, философия и право находит разрешение противоречий между самобытностью и интегративными тенденциями внутри данного государства.

5

В качестве основной методологической посылки федеративной реформы должно быть человеческое понимание общего и особенного. «Тождество и различие — суть момента развития, заключенные внутри него самого; рефлектированные моменты его единства»¹. Общее не есть отрицание отдельного, самобытного, а лишь способ его выражения в единстве. Категории «государственное единство», «самостоятельность регионов», «самобытность развития народов и местных сообществ» при несомненном учете интересов конкретного гражданина страны определяют методологию федералогии. Гражданин, его самочувствие и достоинство — вот основа взаимодействия общего и особенного в федеративном государственном устройстве. В связи с этим, определяя предмет федералогии, прослеживая тенденции и закономерности развития федеративных отношений, важно учесть следующее.

Первое. Не пытаться переписывать раздел Конституции «О федеративном устройстве», который, в принципе, отвечает гармонии общего, особенного и отдельного в российском государстве. Более того, дать время «успокоиться» модели федеративного устройства в нынешнем варианте, которая во многом досталась нам по наследству. В свое время нам, разработчикам Федеративного Договора и раздела Конституции «Федеративное устройство», пришлось соотносить свои идеи с реальным состоянием российской государственности. И если бы мы не посчитались с этой объективной реальностью, то последствия могли бы быть катастрофическими. Чрезмерно радикальные, резкие движения были невозможны в тех условиях на фоне развала Советского Союза. И в целом строительство федеративного государства — это не революционный акт, а стратегия государственного развития.

Вопросы федерализма чрезвычайно деликатны, ибо затрагивают интересы общего (всего российского государства), особенного (конкретных регионов и народов), отдельного (гражданина страны). Федералогия, отражая суть теории и практики федерализма, включает в свой предмет изучение тенденций и закономерностей, моделирование конкретных федеративных отношений.

Второе. От федерации политической, декларативной следует перейти к правовой федерации, с четко отработанными «правилами игры», которые определяют перспективные тенденции государственного устройства, следовательно, и это тоже предмет федералогии. Речь идет о правовых механизмах, которые обеспечивали бы на практике как целостность и жизнеспособность единого государства, так и самостоятельность субъектов федерации, защиту прав и интересов граждан всех национальностей.

Третье. Конституция Российской Федерации перегружена совместными полномочиями, что дает возможность перекладывать ответственность опять-таки друг на друга. Поэтому важно, обозначая предмет федералогии, обратить внимание на более четкое разграничение полномочий между уровнями власти, на формирование ответственной федеративной культуры чиновников и граждан, соответствующей философии государственного строительства.

6

Четвертое. Суть федерализма заключается в сохранении за федерацией в целом общих государственно-сохраняющих функций и в выводе системы практического управления на местные сообщества, в корректировке управленческой деятельности с учетом потребностей и особенностей местных сообществ, самочувствия граждан страны. У нас же местное самоуправление все эти годы было не только оторвано от государственной власти, но и отделено от системы федеративных отношений. Новый Федеральный закон «Об общих принципах местного самоуправления», принятый в конце 2003 года, обеспечивает более четкое разграничение полномочий между федеральными органами власти и органами власти субъектов федерации, доводит принцип федерализма до местных сообществ. Потенциал федерализма, не доведенный до местного сообщества, до конкретного гражданина, лишается своей базы. Местное самоуправление, принципы его формирования и тенденций развития — предмет федералогии.

Совершенствование федеративных отношений, происходящие на наших глазах, — важная часть предмета федералогии. Этот процесс должен протекать через принятие соответствующих законов, а без использования административных рычагов.

Центральной и наиболее спорной в российской федералогии выступает проблема «этнического федерализма». Некорректны и необоснованны рассуждения о том, что так называемый этнический принцип формирования федерации является ее разрушителем и что республики якобы обладают особыми правами, — начиная с формально-декоративной атрибутики государственности и заканчивая необходимым государственным статусом родных языков. Борьба с национальностями и республиками ничего созидательного для федерации не несет. Мы исходим из того, что многонациональность — это исторический и перспективный ресурс развития Российской Федерации. Говорить же о каких-то льготах для республик не очень корректно, когда на деле из 21 республики 18 относятся к так называемой категории депрессивных. Кроме того, непонятно, почему у нас господствует мнение, что, скажем, Рязанская или Саратовская область не обладает признаками этничности. Это не так. Все это переплетения старых подходов, когда русская нация была искусственно выключена из отношений этничности, этнополитики, приобретя статус имперской нации. Фундаментальные проблемы соотношения исторической роли русского и других народов в государственном строительстве России нельзя отдавать на откуп силам, придерживающихся крайних взглядов. Вместо дальнейшей разработки и реализации программы этнокультурного развития русской нации, определения государственных функций русского языка и культуры (чем мы и начинали заниматься в Министерстве по делам национальностей) навязывался безграмотный подход формирования «Русской республики» в Российской Федерации или закона о русском народе. Русская нация — систематизирующий фактор федеративной и этнонациональной политики. Недопустимо, чтобы над процессом развития федеративных отношений довлел этнополитический фактор. Это опасная ситуация, и справиться с ней будет трудно. Но не учитывать его тоже опасно. Этнические и конфессиональные проблемы развития нашего общества и государства пока не стали

7

предметом единой стратегии, предметом повседневных управленческих усилий чиновников, гражданского общества. Федерализм как раз и позволяет уйти от этнократизации государственных образований путем согласования в том числе и этнонациональных интересов в системе федеративных отношений.

Самое главное и перспективное для Российской Федерации — это не отказ от федерализма, а реализация на практике федеративного потенциала, заложенного в Конституции страны, создание правовых механизмов для регулирования всего комплекса федеративных отношений. Федерализм — это прежде всего создание единой системы государственного устройства и управления в стране с учетом местных и региональных интересов, обеспечение гарантий прав и свобод человека независимо от его этнонациональнои принадлежности и места проживания. Здесь и в системе федеративных отношений основополагающую роль играют социально-экономические факторы. Федерализм предполагает поощрение деятельности регионов-лидеров как локомотивов экономического развития и обеспечение системы «выживаемости» при стандартной ситуации и «мощных рывков» при благоприятных условиях для остальных. Главное и здесь — создание стандартов минимальных социальных гарантий для граждан на всей территории России. Федеративное государство — это единое государство для граждан по стандартам социальных и культурных услуг, независимо от уровня власти и способов разграничения полномочий по вертикали.

Федеративные отношения у нас сводятся почему-то к взаимодействию между федеральными органами власти и органами власти субъектов Федерации. На деле же объектом федеративных отношений всех уровней должен быть гражданин Российской Федерации, в том числе в плане ответственности перед гражданином органов власти, чиновников, законодателей. В этом суть федеративной демократии, чему призвана следовать и федералогия.

От стратегически выверенного правового, а не субъективно-административного, конъюнктурно-политического решения задач федеративной реформы зависит перспектива целостного развития российского государства, благополучие граждан и гражданское самочувствие народов. На смену импульсивным, до конца не продуманным временным мерам должна прийти серьезная работа по переходу от декларативной федерации к федерации реальной, прочной, устойчивой и перспективной.

Этому тоже будет служить федералогия, которая постоянно будет обобщать достижения теории и практики федерализма, обеспечивать постоянный мониторинг состояния федеративных отношений, федеративной системы права, экономики, управления и культуры, предвидеть пути их совершенствования.

Единство и целостность государства — незыблемое требование для российского государства, для российского патриотического сознания. И важно эту фундаментальную задачу выполнять в условиях демократии, путем федеративного разграничения полномочий между властями по вертикали, обеспечивая реализацию конституционного принципа прав и свобод граждан, равноправия народов России. Законы и принципы федерализма функционируют не сами по себе, а на фоне общих законов развития общества во всем их многообразии.

8

Единство многообразия — формула развития российской государственности. И говоря о понятиях «федерализм», «федералогия», можно вспомнить слова И. Канта, который утверждал, что «в каждом понятии имеется единство понятия, которое можно назвать качественным, поскольку под ним подразумевается лишь единство сочетания многообразного»¹. А в унитаристском государстве «единое есть все» (Н. Кузанский). Федералогия призвана предметно и последовательно, методологически и теоретически давать обоснование понятий и категорий федерализма, как и его опыта. Единое не есть противоположность многообразию, а есть его системное, целостное качество. И многообразие довлеет к единству при сохранении собственной самобытности в качестве единого. Многообразие пронизано единством, как и единство обогащено многообразием. Но не каждое многообразие формирует единство, а лишь то, которое способно объединять разнонаправленные процессы через воздействие целенаправленных правовых, управленческих мер и гражданских инициатив самоорганизации. Лишь высокоорганизованное многообразие способно к единству. При этом важна совместимость как однопорядковых элементов в их взаимодействии, так и отдельных элементов друг с другом в их целостности.²

Федеративное государство, обеспечивая интеграцию в целостность составных частей, обретает новые качества, свойственные федерации в целом, в отличие от ее субъектов. Отсюда и исключительные полномочия федеральных органов власти при сохранении многообразия самобытности и самостоятельности субъектов федерации и соответствующих полномочий на их уровне. Единое — это не суммативное качество (Аристотель), а качество новой системы функционирования. Государственное единство — это заинтересованное сотрудничество органов власти и гражданского общества на всех уровнях во имя благополучия и достоинства каждого и всех. И эту задачу в наиболее презентативной форме можно выполнить в рамках федеративной государственности. Речь идет о согласовании территориальных, этнонациональных, региональных, местных и иных моментов государственного единства при самостоятельности и самобытности каждой из его составляющих частей. Неделимы тут суверенитет государства в целом и суверенные права граждан и народов страны. Российское общество, территория, социально-экономические и культурные особенности многообразны. И федеративная система создает приемлемые для всех по горизонтали и вертикали правила солидарности и самобытности. Власть же обеспечивает согласованное функционирование государства, где «единство системы органов государственности власти находит отражение в том, что совокупная концепция этих органов затрагивает все полномочия, необходимые для осуществления функций государства».³

9

Источником власти в России является ее многонациональный народ (Конституция Российской Федерации, ст. 3 ч. 1), а не отдельные его (народа) части. И структурирование власти по горизонтали и вертикали должно служить обеспечению ее системного единства. И эту задачу в России успешно решает федеративная система государственного устройства, которая позволяет децентрализацию сочетать с интеграцией. Но федерализм «требует совсем исключительного духа законности и привычки населения к повиновению законам»¹. Федеративное устройство — качественно более высокоорганизованная система с достаточно самостоятельными составляющими, способными на самоорганизацию. Федералогия как научная и учебная дисциплина способствует формированию соответствующих идей, традиций, механизмов и культуры в обществе, в государстве. Без такой идейно-теоретической базы перспективы федеративного государства трудно определить, ибо федерализм исходит от граждан и их общностей, способных согласовывать и самоорганизовывать свои интересы и действия — от уровня местного самоуправления до всего государства. Таким образом, федерализм позволяет соединить на качественно новом уровне интересы единства и целостности государства с публичными, местными интересами людей, гарантируя право на народовластие. При этом следует учитывать, что власть опасна не только для себя («зло само по себе» — Якоб Бурлхард), но и для других, ибо власть по природе своей довлеет к централизму, а центральная власть — к абсолютизации (Роберт Неф), если foedus — федерализм — постоянно не совершенствуется за счет связи с самочувствием граждан и местных сообществ, народовластием. Федерализм требует перейти от мужества властвовать к мужеству управлять, прислушиваясь к интересам гражданина, местных сообществ, субъектов федерации. Отсюда и значимость федералогии для обеспечения и духовно-теоретического обоснования этого процесса.

В федеративном государстве постоянно идет борьба между централизацией и децентрализацией. Но это не конкурирующие принципы, а принципы управления государством, где необходимо умело сочетать централизацию и децентрализацию. Конкуренция здесь возможна только с точки зрения самочувствия гражданина, удовлетворения его интересов и потребностей. Смысл федерализма в приближении власти и управления к местным сообществам, к гражданам и в привлечении к реализации народовластия тех, кого непосредственно касается решаемая проблема. При всей значимости индивидуальных прав человека в федеративной системе важен и учет коллективных прав местных сообществ, этнонациональных и иных общностей. Отсюда, наряду с федерализмом, используется и другой более частный принцип — субсидиарности — как способ решения проблем на том уровне, на котором они возникают. Местное сообщество, субъект федерации, финансируемые сверху, — это уже поле безответственности и коррупции. Полномочия и мандат финансирования должны быть на одном уровне. Федералогия изучает и пропагандирует

10

духовно-политическую и социально-экономическую ценность многообразия (конкурирующих образований, субъектов), заключающуюся в ответственности, самостоятельности и единстве. Таким образом, мы убеждены, что следование принципам федерализма, их разумное применение в российских условиях создает гарантированные механизмы обеспечения единства многообразия на всех уровнях функционирования государственной и гражданской систем страны. Это условие прогрессивного развития, обеспечения прав и свобод граждан, равноправия народов и территорий. Благополучное будущее России, ее народов, территорий и граждан, по нашему мнению, связано с использованием потенциала федерализма с учетом российских реалий. Отсюда и важность разработки и изучения такой научной и учебной дисциплины, как федералогия, систематизирующая теорию и практику федерализма.

Настоящее учебное пособие дает лишь общие подходы к обоснованию предмета «Федералогия», и его основных, общих тем (политико-правовой федерализм, экономический федерализм, бюджетный федерализм, культурный федерализм, образовательный федерализм, региональный федерализм, местный федерализм и др.) с позиции применения федералогии к конкретной сфере и уровню функционирования власти и общества. Особенность настоящего учебного пособия — его междисциплинарный характер, без чего невозможна дальнейшая разработка курса федералогии. Федералогия как учебный предмет предполагает приобщение слушателей, студентов к более широким, обобщенным знаниям комплексного характера с точки зрения истории, теории и практики государственного устройства и управления. Настоящее учебное пособие систематизирует знания по федерализму, встречающиеся в различных учебных курсах, и толкует эти знания с точки зрения интересов демократического устройства и совершенствования российского государства, строящегося на принципах демократии, прав и свобод человека, самостоятельности и ответственности власти всех уровней, равноправия народов.

Важно исходить из того, что это первая попытка подобного рода обоснования и структурирования предмета «Федералогия». Следовательно, он предусматривает минимум изучаемых тем. Одновременно даются и дополнительные материалы, которые обогащают курс федералогии. Главное в том, что федералогия как научное направление позволяет систематизировать суммы знаний и достижений о теории и практике федерализма, способствует требованиям совершенствования федеративных отношений и утверждению федеративной демократии, динамике перспективного и устойчивого развития российского государства и общества. В этом — актуальность учебного курса «федералогия», а значит, и настоящего учебного пособия.

Автор признателен рецензентам и многим коллегам за советы и рекомендации. Надеюсь, что благодаря совместным усилиям тех, кто серьезно по роду своей деятельности и интересам занят проблемами теории и практики федерализма, в перспективе удастся подойти к разработке фундаментального учебного курса, учебника по федералогии.

11

¹ Гегель. Наука логика. Т. 2. М., 1971. С. 46.

¹ Кант И. Сочинения Т. 3. М., 1964. С. 180.

² См. Сетров М. И. Основы функциональной теории организации. М., 1972. С. 29-30.

³ Научно-практический комментарий к Конституции Российской Федерации. М., 2001. С. 18.

¹ Ященко А. С. Теория федерализма: опыт синтетической теории права и государства. Юрьев, 1912. С. 176.