Законодавче забезпечення техногенної та природної безпеки
Законодавство України з питань забезпечення техногенно-природної безпеки має ряд суттєвих особливостей, які значним чином впливають, з одного боку, на об'єкти та взаємовідносини в суспільному житті, які ним регулюються, а з іншого боку на можливості удосконалення законодавства як такого.
Ці особливості багато в чому обумовлені складним процесом формування нормативно-правової бази взагалі. На сьогодні вона є результатом і наслідком тих змін в суспільно-політичному житті України, які почалися в 1991 році одночасно з розпадом Радянського Союзу
Надзвичайні ситуації виникають у всіх сферах суспільного життя і, відповідно, взаємовідносини в таких випадках описуються різними законодавчими актами досить різного спрямування та призначення. Одночасно всі законодавчі акти в галузі надзвичайних ситуацій умовно можна розділити на кілька великих груп за об'єктами регулювання.
До першої відносяться акти Верховної Ради України та Президента України, які безпосередньо регулюють суспільні взаємовідносини під час виникнення та протікання окремих видів або груп видів надзвичайних ситуацій та подальшої ліквідації їх наслідків. Сюди, зокрема, належать Закони України "Про надзвичайний стан", "Про цивільну оборону України", "Про аварійно-рятувальні служби", "Про правовий режим території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи", "Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи", "Про карантин рослин", "Про охорону праці", "Про охорону атмосферного повітря", "Про цивільну оборону України", "Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку" "Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення", "Про поводження з радіоактивними відходами", "Про формування фонду для здійснення заходів щодо ліквідації наслідків Чорнобильської катастрофи та соціального захисту населення", "Про охорону навколишнього природного середовища", "Про захист людини від впливу іонізуючих випромінювань", "Про пожежну безпеку", Постанови Верховної Ради України "Про затвердження Положення про резервний фонд Кабінету Міністрів України", "Про Концепцію (основи державної політики) національної безпеки України", Укази Президента України "Про концепцію захисту населення і територій у разі загрози та виникнення надзвичайних ситуацій", "Про вдосконалення системи реагування на надзвичайні ситуації на водних об'єктах" та деякі інші нормативно-правові документи такого рівня.
До другої групи відносяться законодавчі акти, які опосередковано впливають на взаємовідносини під час надзвичайних ситуацій або регулюють процеси спрямовані на підтримання належного рівня техногенної та природної безпеки. Це, насамперед. Водний кодекс України, Лісовий кодекс України, Закони України "Про страхування", "Про екологічну експертизу", "Про тваринний світ", "Про дорожній рух", "Про пестициди та агрохімікати", "Про трубопровідний транспорт", "Про державний матеріальний резерв", "Про приватизацію майна державних підприємств", "Про ветеринарну медицину", "Про мобілізаційну підготовку та мобілізацію", "Про енергозбереження" тощо.
Відокремленою групою нормативно-правових актів, причетних до регулювання процесів забезпечення техногенної та природної безпеки, є такі, що регулюють діяльність сил та формувань, що можуть залучатися, при певних обставинах, до ліквідації надзвичайних ситуацій. Це Закони України « Про АРС», "Про міліцію", "Про збройні сили України ", "Про службу безпеки України", "Про війська цивільної оборони" тощо.
Крім того, існує ряд законодавчих актів, включаючи Конституцію України, які мають загальний характер і їх дотримання є обов'язковим для суб'єктів права в країні, незалежно від роду занять та сфери компетенції. Вони відіграють відчутну роль і в сфері техногенної та природної безпеки, оскільки будь-яке удосконалення специфічної частини законодавства має повно корелюватися з ними. Зокрема, це Земельний кодекс України, Закони України "Про бюджетну систему України", "Про систему оподаткування", "Про державну таємницю", "Про міжнародні договори України", "Про органи місцевого самоврядування в Україні " тощо.
Аналогічно побудована система підзаконних документів, які по суті в одному випадку розкривають положення та механізм дії існуючих законодавчих актів, а в іншому - впорядковують взаємовідносини, які ще не врегульовані законами. До найбільш важливих нормативних документів такого плану відносяться наступні акти Кабінету Міністрів України, що прямо регулюють систему забезпечення техногенної та природної безпеки:
Положення про Єдину державну систему запобігання та реагування на надзвичайні ситуації техногенного та природного характеру, Положення про класифікацію надзвичайних ситуацій. Положення про Цивільну оборону України, Основні засади створення в Україні підсистеми рятування і ліквідації небезпечних забруднень на воді Єдиної державної системи запобігання і реагування на надзвичайні ситуації техногенного та природного характеру, Порядок використання коштів при запобіганні і ліквідації надзвичайних ситуацій та їх наслідків. Положення про Державну комісію з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій, Положення про державний моніторинг навколишнього природного середовища, Положення про розслідування та облік нещасних випадків, професійних захворювань і аварій на підприємствах, в установах та організаціях, Положення про Державну гірничорятувальну службу у вугільній промисловості, Положення про надзвичайну протиепізоотичну комісію, Положення про державну службу медицини катастроф, Положення про національну систему сейсмічних спостережень та підвищення безпеки проживання населення у сейсмонебезпечних регіонах та деякі інші.
Крім того, окремі надзвичайні ситуації чи загострення несприятливої техногенної та природної обстановки регулювались та регулюються окремими постановами Кабінету Міністрів України, наприклад: "Про причини аварії на головній насосній станції Диканівських очисних споруд м. Харкова, ліквідацію її наслідків і заходи щодо забезпечення безаварійної роботи підприємств", "Про невідкладні комплексні заходи щодо безаварійного пропуску льодоходу, повені та дощових паводків у весняний період 1996 року", "Про причини аварії на міському транспорті у м. Дніпродзержинську та заходи щодо забезпечення безпечної роботи міського пасажирського транспорту в Україні", "Про комплексні заходи щодо ліквідації наслідків стихійного лиха у Волинській області" тощо.
Дуже важливими регулюючими нормативними документами в сфері, що розглядається, є Положення про міністерства та інші центральні органи виконавчої влади. В цих документах чітко визначається сфера компетенції кожного окремого відомства в забезпеченні техногенної та природної безпеки з точки зору прав, обов'язків та відповідальності. Найбільш важливими з них є положення, що регулюють діяльність основних суб'єктів виконавчої влади в галузі реагування на надзвичайні ситуації різного характеру. Зокрема, це Положення про Міністерство надзвичайних ситуацій України, Положення про Міністерство охорони здоров'я України, Положення про Державний комітет України по гідрометеорології. Положення про Державний комітет лісового господарства України та інші.
Серед перелічених актів Уряду особливе місце займають Положення про Єдину державну систему запобігання та реагування на надзвичайні ситуації техногенного та природного характеру та Положення про класифікацію надзвичайних ситуацій. Основною їх метою є забезпечення реалізації єдиної державної політики у сфері запобігання і реагування на надзвичайні ситуації, цивільного захисту населення, створення єдиної системи класифікації надзвичайних ситуацій та визначення їх рівнів, забезпечення оперативного і адекватного реагування на такі ситуації. По суті, вперше на такому рівні було визначено єдині принципи створення державної системи запобігання і реагування на надзвичайні ситуації техногенного та природного характеру, основні завдання, склад сил і засобів, порядок виконання завдань і взаємодії структурних підрозділів, а також регулювання основних питань функціонування цієї державної системи.
Наведений перелік нормативно-правових документів дає уявлення про загальний стан законодавчого забезпечення техногенної та природної безпеки і одночасно слугує основою для більш поглибленого його аналізу. Детальне вивчення та співставлення текстів згаданих документів дає змогу виокремити основні суттєві особливості всього правового поля згаданої сфери суспільного життя.
Однією із таких особливостей нормативно-правової бази з питань техногенної та природної безпеки є недостатність, яка виражена в переважанні кількості об'єктів нормування над кількістю наявних нормативно-правових документів. Як уже зазначалось, загальний розвиток у цілому законодавства України (як наслідок соціально-політичних змін), погіршення стану техногенної безпеки, поява нових техногенно-природних небезпек постійно призводить до існування нормативне неурегульованих питань, швидке усунення яких лімітується наявним часом, недостатністю відповідно кваліфікованих людських ресурсів, обмеженістю коштів на такі розробки. Таким чином, можна говорити про застарілість цієї нормативної бази.
Велика кількість документів, особливо на рівні інструкцій, правил, стандартів потребує оновлення. Так, лише в галузі охорони праці, згідно з оцінками фахівців, переопрацювання потребує близько 3000 документів різного порядку. В галузі техногенної безпеки ситуація ускладнюється тим, що відсутні аналоги документів, оскільки багато питань підлягають регламентації вперше.
Великі складності існують з точки зору єдиної лінгвістичної та понятійної системи. В більшості документів, при визначенні діяльності суб'єктів взаємовідносин, достатньо довільно застосовуються поняття "завдання", "обов'язки", "відповідальність", "повноваження", "компетенція". Занадто "загальні" формулювання документів найчастіше не дозволяють чітко визначити і/або розділити ці поняття. Довільне використання таких понять призводить до неможливості однозначного розуміння фактичного розподілу функцій, відповідальності і повноважень між різними суб'єктами права при здійсненні ними спільної діяльності в системі запобігання та реагування на надзвичайні ситуації.
Нормативно-правові документи в цій сфері охоплюють, як уже відзначалось, достатньо широкий спектр галузей знань, що значно утруднює використання єдиної термінології. Одночасно, навіть у межах однієї галузі знань використовується різна термінологія, що призводить до нерозуміння порядку застосування цих норм, особливо в критичні періоди розвитку надзвичайних ситуацій.
Суттєвою особливістю аналізованої нормативно-правової бази є те, що документи різних категорій (закони, положення, програми, правила) мають різну структуру побудови. Це значно утруднює і без того рутинний процес відслідковування і внесення в документи поправок, викликаних внесенням змін в один із взаємопов'язаних документів, оскільки найчастіше однотипна інформація документа розкидана по різних його блоках і різних місцях тексту.
Постійно спостерігається неузгодженість наявних нормативних документах, коли вони мають протиріччя на міжгалузевому та структурному рівнях, тобто нормативні документи нижчого порядку не відповідають документам вищого рівня, або не формалізований процес взаємодії при виконанні однотипних дій різними суб'єктами права.
Ще однією особливістю понятійного плану є відсутність в нормативних актах чіткого поділу між запобіганням надзвичайним ситуаціям, реагуванням на них та ліквідацією їх наслідків. Очевидно, що зазначені завдання тісно пов'язані, але, у той же час, це різні завдання, що мають свої особливості і їхній жорсткий зв'язок, як це передбачено практично всіма законодавчими і нормативними актами лише ускладнює роботу з аналізу сучасного стану і розробки пропозицій на майбутнє з метою удосконалювання системи реагування на надзвичайні ситуації.
Постійне врахування в нормативних актах виключно відомчих інтересів призводить до певної хаотичності розвитку нормативно-правової бази в цілому, оскільки він здійснюється практично без належного логічного обґрунтування. У результаті -нормативно-правова база питань реагування на надзвичайні ситуації не взаємоузгоджена, існують питання, які повністю не регулюються і одночасно в певних сферах пересікаються інтереси кількох органів виконавчої влади, що в кінцевому результаті також призводить до дерегуляції. На сьогодні нормативно-правові вимоги тут не уніфіковані і, як наслідок, "розмита" відповідальність за проведення чи непроведення встановлених заходів по запобіганню та реагуванню на надзвичайні ситуації.