3.2. Право сообществ и национальное право Принцип прямого действия

Право сообществ является правом прямого действия. Конкретно это означает, что оно:

• является источником права на всей территории государств- членов;

• наделяет прямыми правами и обязанностями не только интегра­ ционные институты и государства-члены, но и граждан Союза;

• может служить основанием для обращения в национальный суд с требованием о защите права или признании недействи­ тельным любого положения национального права, несовме­ стимого с правом сообществ.

Существуют две разновидности прямого действия. В рамках «вертикального прямого действия» граждане могут использовать положения права сообществ в своих отношениях с публичной вла­стью. В рамках «горизонтального прямого действия» они могут использовать положения права сообществ и в отношениях между собой. Для того чтобы положения права сообществ могли эффек-

57

тивно применяться в качестве норм прямого действия, должны быть соблюдены определенные условия:

• Соответствующие положения должны быть сформулированы без оговорок.

• Они должны быть юридически совершенными и полными.

• Они не должны требовать для своего применения принятия государствами-членами или институтами сообществ каких- либо дополнительных актов.

Юридическим основанием эффекта прямого действия является историческое решение Суда ЕС по делу Van Gend en Loos, принятое в 1963 г. Суть дела состояла в том, что таможенная служба Нидер­ландов допустила прямое нарушение Договора, обложив дополни­тельным сбором химический продукт, ввезенный голландской транспортной фирмой из Германии. Фирма обратилась в голланд­ский суд, ссылаясь на право сообществ. В последовавшем за этим процессе спор шел не о том, действительно ли таможенная служба Нидерландов нарушила Договор, а о том, имела ли частная фирма право обратиться в национальный суд по данному вопросу. Вопреки мнению большинства государств-членов и собственного генераль­ного адвоката, Суд поддержал иск голландской фирмы. В обосно­вании своего решения Суд отметил, что предметом Договора явля­ется создание общего рынка. Общий рынок не может быть создан усилиями одних лишь государств-членов. Для его успешного фун­кционирования требуется активное участие всех экономических операторов. Поэтому Договор не является простым международным договором, содержащим взаимные обязательства государств-чле­нов. Он, по необходимости, распространяется и на граждан этих государств. Суд пришел к заключению, что «Сообщество представ­ляет собой новый юридический порядок... субъектами которого являются не только государства-члены, но и их граждане; что, сле­довательно, право сообществ, независимое от права государств-членов, в той мере, в какой оно создает обязательства для власти, которой подчинены частные лица, предназначено и для того, чтобы создавать права, которые включаются в ее юридическое наследие; что эти права возникают не только вследствие того, что договор непосредственно передает эти права, но и вследствие обязательств, которые он возлагает вполне определенным образом как на частных лиц, так и на государства-члены и институты сообществ» (Arret du 5 fevrier 1963, Affaire 26/62, Rec, p.l).

Различные части права сообществ имеют различную степень «интенсивности» с точки зрения эффекта прямого действия.

Свойством полного прямого действия, как вертикального, так и горизонтального, обладают те положения Договора, которые:

• создают непосредственные права и обязанности частных лиц. Это относится в первую очередь к правилам конкуренции, ко-

58

торые распространяются на отдельные предприятия. Напри­мер, статьи 81 и 82 могут непосредственно использоваться предприятиями друг против друга в национальных судах; • прямо запрещают дискриминацию граждан. Например, ста­тьи 39, 43 и 49, запрещающие любую дискриминацию по признаку национальности, могут использоваться в исках не только против публичной власти, но и против профессиональ­ных организаций и администрации предприятий. Статья 141, устанавливающая равную оплату труда мужчин и женщин, является важным элементом в спорах вокруг коллективных договоров или правил внутреннего распорядка на предприя­тиях.

Другие положения Договора обладают лишь вертикальным пря­мым действием. Более того, в своем толковании этого вопроса Суд ЕС счел необходимым подчеркнуть, что некоторые положения Договора не являются нормами прямого действия. Так, например, Суд установил, что обязательства государств-членов в отношении Комиссии, установленные статьями 97 и 88, не создают прав част­ных лиц. Поэтому соответствующие статьи не являются нормами прямого действия.

Что касается вторичного права, то прямое действие регламентов вытекает непосредственно из их характера, установленного статьей 249. Прямое действие директив, напротив, может быть предметом различных истолкований.

В своих решениях, связанных с данным вопросом, Суд ЕС неод­нократно подчеркивал, что в принципе директивы могут служить основанием для обращения частных лиц в национальные суды. Однако при этом должны учитываться особенности директивы как источника вторичного права.

Директива по самой своей сути должна претворяться в жизнь посредством соответствующих мер, предпринимаемых государства­ми-членами. Именно эти меры, а не сама директива и достигают частных лиц, граждан данного государства. Поэтому при условии нормального применения директивы вопрос о возможности ее пря­мого действия не возникает. Этот вопрос становится актуальным, и эффект прямого действия имеет место, если государство-член непра­вильно применяет директиву сообществ или принимает меры, несов­местимые с директивой. В этом случае частные лица, согласно ин­терпретации Суда ЕС, имеют право обратиться в национальный суд с просьбой проконтролировать, правильно ли директива сообществ применяется национальными властями. Вопрос этот достаточно сложен, поскольку, как правило, директива дает национальным властям определенное поле для маневра.

В отличие от регламента, директива не может обладать прямым Действием во всей совокупности своих положений. Прямым действи-

59

ем обладают лишь те ее положения, которые являются достаточно точными и безусловными, обязывая государства придерживаться определенной линии поведения.

Директива не может обладать горизонтальным прямым действи­ем, поскольку по своей природе она налагает обязательства лишь на государства-члены и до тех пор, пока она не претворена в нормы национального права, она не создает прав частных лиц.

Принцип первичности права сообществ

Признание эффекта прямого действия права сообществ неизбежно вело к возникновению ситуаций, при которых его положения прихо­дили в противоречие с нормами национального права. При отсут­ствии прямых указаний на этот счет в Договоре проблема соотноше­ния права сообществ и национального права была разрешена Судом ЕС в знаменитом решении по делу Costa с. Enel 15 июля 1964 г.

Суд отметил, что, «в отличие от обычных международных дого­воров, Договор об учреждении ЕЭС создал собственный правовой порядок, с момента своего вступления в силу интегрированный в правовую систему государств-членов и превосходящий их юрисдик­цию; в самом деле, учредив Сообщество с неограниченным сроком существования, наделенное собственными институтами, собствен­ной юридической правосубъектностью, правом международного представительства и особенно реальными полномочиями, вытекаю­щими из ограничения компетенции или передачи прав государства­ми-членами Сообществу, государства-члены ограничили, хотя и в строго определенных областях, свои суверенные права и создали тем самым массив права, применимый к их гражданам и им самим». На основе этой констатации, по существу повторившей в более развер­нутой форме решение по делу Van Gend en Loos, Суд сделал следу­ющий вывод: «Включение в право каждой страны-члена положений, источником которых является Сообщество, а в более общем плане — дух и буква Договора, делает невозможным принятие государства­ми-членами в одностороннем порядке мер, которые приходили бы в противоречие с правовым порядком, установленным ими на базе принципа взаимности» (Affaire 6/64, Rec, p.1251).

Опираясь на эти общие положения философского порядка, Суд установил, что первичность права сообществ в отношении нацио­нального права является абсолютным принципом, который распро­страняется на всю совокупность права сообществ и положений национального права, включая конституционное право государств-членов. В частности, Суд установил, что ни ссылки на фундамен­тальные права, ни институциональные положения, содержащиеся в конституциях государств-членов, не могут оказывать никакого воздействия на применимость и действенность права сообществ на

60

территории этих государств. Суд ЕС разъяснил, что в случае обна­ружения несовместимости между нормой права сообществ и консти­туционными, законодательными или административными нормами государства-члена национальные суды должны руководствоваться нормой права сообществ, отменяя, в случае необходимости, проти­воречащие ей положения национального права.

Решения Суда ЕС, провозгласившие принцип превосходства права сообществ над конституционным правом государств-членов, вызвали бурную полемику и противодействие конституционных судов ряда стран, в частности Германии и Италии. Национальные судебные власти ссылались, в частности, на то, что право сообществ не содержит должной нормативной базы защиты фундаментальных прав, соразмерных степени правовой защиты, предусмотренной в конституциях западноевропейских государств. Напряженность разрядилась по мере того, как верховенство права сообществ посте­пенно утвердилось в юридической практике, и особенно после вве­дения проблематики фундаментальных прав в основополагающие договоры.

Возмещение вреда

Еще один шаг в укреплении принципов прямого действия и вер­ховенства права сообществ был сделан Судом ЕС в марте 1996 г. В принятом им решении затронут принцип возмещения материаль­ного вреда, нанесенного частным лицам нарушениями права сооб­ществ. Это решение существенно расширило возможности защи­ты частными лицами своих интересов в случае их нарушения национальными исполнительными, законодательными и судебными властями.

Принцип возмещения вреда действует при соблюдении трех ус­ловий:

• Норма, нарушение которой привело к возникновению вреда, должна непосредственно создавать права частных лиц.

• Нарушение нормы должно быть доказано. Решающим крите­ рием является серьезное и очевидное незнание государством- членом установленных пределов интерпретации и применения нормы права сообществ. Согласно разъяснениям Суда, при этом должны быть приняты во внимание степень ясности и точности нарушенной нормы, пределы ее интерпретации и применения государствами-членами или институтами сооб­ ществ, сознательный или случайный характер допущенного нарушения и причиненного им вреда и т.д.

• Должна существовать прямая причинная связь между наруше­ нием обязательства, возложенного на государство, и вредом, причиненным заинтересованным лицам.

61

Компетенция Европейского сообщества

Одним из острейших вопросов теории и практики права сооб­ществ является компетенция Сообщества и разграничение полномо­чий между Сообществом и государствами-членами. В Римском договоре эта проблема решалась двумя разнонаправленными статьями — 5-й и 308-й.

Согласно статье 5 Договора, учреждающего Европейское сооб­щество, «Сообщество действует в пределах своих полномочий, оп­ределяемых настоящим Договором и поставленными перед ним здесь целями». Это означает, что компетенция Сообщества является «переданной» компетенцией. Все полномочия, которые не переданы Сообществу по Договору, остаются у государств-членов. Из этого можно было заключить, что сообщества обладают лишь «явной» компетенцией, ограниченной недвусмысленными положениями Договора, и не могут выходить за пределы этих положений.

На практике ограничительная интерпретация компетенции сооб­ществ оказалась невозможной. В отличие от конституций федера­тивных государств, которые, как правило, детально регламентиру­ют разграничение полномочий между центральной и местными властями, в Римском договоре не было каких-либо общих указаний относительно распределения полномочий. Круг компетенции Сооб­щества определен конкретными нормами материального права, касающимися отдельных секторов или направлений политики. Оказалось, что полномочия, зафиксированные в Договоре, в ряде случаев оказывались слишком узкими для решения поставленных перед Сообществом задач. Кроме того, жизнь выдвигала перед Сообществом новые проблемы, которые требовали действий, не предусмотренных Договором.

Для разрешения возникшего противоречия была выдвинута теория «скрытой» компетенции. Согласно этой телеологической теории, компетенция Сообщества определяется не только формаль­ными положениями Договора, но и его предметом и целью. В самом деле, как в национальном, так и международном праве реализация отдельных норм невозможна, если ограничиться лишь самими эти­ми нормами — они всегда связаны с более широким кругом право­вых положений. Нормы, определяющие «явную» компетенцию Сообщества в отдельной области деятельности, не являются исклю­чением из этого правила. Они имеют смысл лишь в том случае, если служат общей цели Договора и опираются на весь массив права сообществ («скрытая» компетенция).

Философия «скрытой» компетенции нашла отражение в знамени­той статье 308, которая гласит: «Если в ходе функционирования общего рынка возникнет необходимость в действиях Сообщества для достижения одной из его целей и если настоящий Договор не

62

предусматривает необходимых полномочий для таких действий, Совет по предложению Комиссии и после консультаций с Европей­ским парламентом принимает надлежащие меры на основе едино­гласия».

Нетрудно заметить, что возможность расширительного толкова­ния компетенции Сообщества, которая потенциально может быть источником разногласий между государствами-членами, поставле­на в зависимость от четырех строгих условий.

Во-первых, целью действия, выходящего за пределы «явной» компетенции Сообщества, может быть лишь реализация одной из целей Сообщества, установленных Договором.

Во-вторых, предполагаемое действие должно быть необходимым для достижения поставленной цели. Это означает, что, хотя Сооб­щество располагает широким полем для маневра при выборе средств осуществления поставленных целей, их выбор является предметом возможного контроля со стороны судебной власти.

В-третьих, речь может идти лишь о действиях, которые не преду­смотрены Договором. Иными словами, к статье 308 можно прибег­нуть лишь в том случае, если поставленная цель не может быть до­стигнута теми средствами, которые уже предусмотрены Договором.

В-четвертых, статья 308 не дает права ставить новые цели, изме­нять уже существующие цели, затрагивать институциональную структуру Сообщества, модифицировать или отменять «явные» положения Договора. Именно этим обстоятельством было продик­товано, например, отрицательное мнение Суда относительно присо­единения Сообщества к Европейской конвенции прав человека. Суд указал, что этот шаг означал бы включение Сообщества в иную международную институциональную систему и интеграцию всей совокупности положений Конвенции в правовой порядок Сообще­ства. Подобное изменение режима защиты прав человека на терри­тории Сообщества оказало бы фундаментальное воздействие как на Сообщество, так и на государства-члены, потребовало бы измене­ний конституционного характера. Это, заключил Суд, явно выходит за рамки статьи 308.

Дополнительные гарантии интересов государств-членов дает и процедура применения статьи 308. Институты Сообщества по суще­ству отстранены от принятия решения — оно осуществляется пред­ставителями государств-членов на основе принципа единогласия. Роль Европейского парламента ограничивается лишь правом вы­сказать свое мнение в порядке консультации.

Вплоть до 1972 г. практическое применение статьи 308 ограничи­валось второстепенными вопросами общей сельскохозяйственной и общей торговой политики. После Парижского саммита она стала использоваться более часто. Именно эта статья стала правовой осно­вой для распространения компетенции Сообщества на сферу валют-

63

ных отношений, научных исследований, охраны окружающей среды, защиты прав потребителя, энергетики и региональной политики.

Огромную роль в утверждении теории «скрытой» компетенции Сообщества сыграл Суд ЕС. Еще в рамках ЕОУС Суд занял пози­цию расширительного толкования компетенции Сообщества, кото­рой он придерживался и в последующие десятилетия.

Характерным примером было данное Судом в 1971 г. определе­ние компетенции Сообщества в области заключения международ­ных договоров и соглашений. Римский договор включил в круг «явной» компетенции Сообщества заключение коммерческих и та­рифных соглашений, необходимых для осуществления общей торго­вой политики, соглашений об ассоциации и установление отноше­ний с международными организациями. Суд определил, что право Сообщества заключать международные договоры вытекает не толь­ко из явных положений Договора, но и, в скрытой форме, из других его положений. Это означает, что внешняя компетенция Сообще­ства вытекает из его внутренней компетенции.

После того, как Единый европейский акт, Договор о Европей­ском Союзе и последующие изменения основополагающих догово­ров существенно расширили сферу «явной» компетенции Сообще­ства, проблема утратила свою остроту, и в последнее время статья 308 стала применяться значительно реже. Тем не менее вплоть до последнего времени проблема четкого разграничения полномочий не была окончательно разрешена.

С точки зрения компетенции деятельность Сообщества распа­дается на четыре области: 1) вопросы, составляющие исключитель­ную компетенцию Сообщества; 2) вопросы, являющиеся предметом конкурирующих компетенций Сообщества и государств-членов; 3) вопросы, являющиеся предметом параллельных компетенций Со­общества и государств-членов; 4) вопросы, относящиеся к исключи­тельной компетенции государств-членов.

Понятие исключительной компетенции Сообщества было выра­ботано Судом ЕС. К этой сфере относятся области, в которых Договор в «явной» или «скрытой» форме предусматривает полную и окончательную передачу полномочий Сообществу и исключает любые односторонние действия государств-членов. Круг исключи­тельной компетенции Сообщества, согласно разъяснениям Суда, ограничен тремя областями: общая торговая политика, политика сохранения биологических ресурсов моря и денежно-кредитная политика.

Главной спорной проблемой в области исключительной компе­тенции Сообщества является возникновение ситуаций, в которых институты Сообщества проявляют бездействие, нарушающее общий интерес. В этих случаях Суд ЕС допускает принятие государствами-членами односторонних мер, но лишь в качестве защитников обще-

64

го интереса. В этом качестве они обязаны проконсультироваться с Комиссией и проявить добрую волю в поисках ее согласия.

Действуя в сфере своей исключительной компетенции, Сообще­ство может передать осуществление некоторых из своих полно­мочий национальным государствам, которые в данном случае выступают в качестве представителей Сообщества на строго опре­деленных условиях.

Большинство областей, на которые распространяются основопо­лагающие договоры, являются предметом конкурирующих компе­тенций Сообщества и государств-членов. Эффект конкурирующих компетенций возникает, например, в том случае, если на отдельном сегменте Единого внутреннего рынка Сообщество не приняло мер гармонизации. В этом случае государства-члены сохраняют свою компетенцию в области установления правил производства и сбыта товаров или услуг. Другим примером такого рода является осуще­ствление Сообществом своих международных функций вне сферы общей торговой политики.

Характерной особенностью режима конкурирующих компетен­ций является то, что государства-члены связаны в своих действиях рядом достаточно жестких условий, вытекающих из положений Договора и общих принципов права сообществ. В частности, абсо­лютно исключены действия, которые означали бы дискриминацию по признаку национальности или нарушали бы свободу движения товаров, капиталов, услуг и людей. В силу статьи 10 государства-члены должны в обязательном порядке избегать создания препят­ствий деятельности Сообщества и, в частности, принимать любые меры, которые могут в будущем затруднить вмешательство Сооб­щества. В одном из своих решений Суд ЕС определил, что предме­том международной компетенции государств-членов не могут быть не только вопросы деятельности Сообщества, но и сами правила, на которых они основаны, даже в том случае, если эти правила не предполагают проведения общей политики.

Параллельная компетенция Сообщества и государств-членов возникает в нескольких случаях. Во-первых, если Договором четко определено разграничение полномочий. В результате возникают условия для сосуществования политики Сообщества и политики государств-членов (так, например, осуществляется политика конку­ренции). Во-вторых, если Договором ясно установлено, что компе­тенция Сообщества ограничивается поощрением сотрудничества между государствами-членами и, в случае необходимости, приня­тием мер, дополняющих и поддерживающих действия последних. В этом случае любые меры по ограничению или гармонизации де­ятельности государств-членов исключены.

В рамках параллельной компетенции государства-члены сохра­няют свою компетенцию в соответствующих областях. Однако они

65

5 - 2627

не полностью свободны в своих действиях: любые меры, следствием которых является дискриминация по признаку национальности или нарушение «четырех свобод», исключаются.

Вопросы, относящиеся к исключительной компетенции госу­дарств-членов, либо находятся вне компетенции Сообщества, либо зарезервированы за национальными государствами (например, тор­говля вооружениями).

Принцип субсидиарности

Договор о Европейском Союзе ввел в право сообществ принцип субсидиарности, который ознаменовал принципиально новый под­ход к проблеме разграничения компетенции.

В основополагающих договорах этот принцип упоминается трижды. В преамбуле Договора о Европейском Союзе говорится о «решимости неустанно содействовать созданию все более тесного союза европейских народов, в котором решения принимаются мак­симально приближенно к гражданину, в соответствии с принципом субсидиарности». Этот принцип кратко упоминается и в статье 2 Договора о Европейском Союзе. Его подробная характеристика содержится в статье 5 Договора, учреждающего Европейское сооб­щество: «В областях, которые не подпадают под его исключитель­ную компетенцию, Сообщество действует в соответствии с принци­пом субсидиарности, если и поскольку цели предполагаемого действия не могут быть достигнуты в достаточной мере государства­ми-членами и поэтому, в силу масштабов и результатов предпола­гаемого действия, могут быть более успешно достигнуты Сообще­ством». Кроме того, принцип субсидиарности стал предметом специального протокола к Амстердамскому договору.

Этот принцип вызвал острые дебаты среди специалистов, зани­мающихся проблемами ЕС.

В самом деле, в том виде, в каком он сформулирован в преамбуле Договора, он является чисто политической декларацией. Однако статья 5, напротив, представляет собой несомненную юридическую норму. Ее смысл состоит в следующем. Раньше в Договоре не про­водилось различие между компетенцией и полномочиями. Коль скоро Договор наделял Сообщество компетенцией в определенной области, оно было свободно в выборе полномочий, необходимых для реализации этой компетенции. Принцип субсидиарности пре­дусматривает, во-первых, четкое разграничение между компетенци­ей и полномочиями. Во-вторых, он явно ограничивает свободу Сообщества в выборе полномочий. Сообщество может обладать необходимой компетенцией, но может выбирать полномочия, кото­рые оно считает необходимыми для реализации компетенции лишь в пределах, установленных принципом субсидиарности.

66

Противники интерпретации принципа субсидиарности как юри­дической нормы указывали на неизбежность чисто субъективной оценки оптимального уровня действий. Сторонники юридического подхода, напротив, настаивали на том, что принцип субсидиарно­сти, хотя он и имеет по преимуществу политический характер, пред­ставляет собой неотъемлемую составную часть правового порядка Европейского Союза и в этом качестве должен быть подконтролен Суду ЕС. Точку в этом споре поставил сам Суд, который в несколь­ких своих решениях последнего времени четко высказал свою по­зицию относительно принципа субсидиарности как юридической нормы.

Условия применения этого принципа состоят в следующем:

Во-первых, он применяется лишь в тех сферах, которые не явля­ются предметом исключительной компетенции Сообщества. Это логически вытекает из самого понятия исключительной компетен­ции. Сферой действия принципа субсидиарности являются преиму­щественно вопросы, которые составляют предмет конкурирующих компетенций Сообщества и государств-членов.

Во-вторых, принцип субсидиарности, как указано в Протоколе к Амстердамскому договору, может применяться в приложении не только к будущим действиям Сообщества (в этом вопросе нет ни­каких концептуальных трудностей), но и в отношении тех действий, которые были предприняты в прошлом (пункты 3 и 8 Протокола).

В-третьих, возможность осуществления Сообществом тех или иных действий поставлена в зависимость от двух критериев. Прежде всего необходимо, чтобы поставленная задача не могла быть удов­летворительно решена государствами-членами. Но этого недоста­точно: Сообщество должно быть в состоянии решить данную зада­чу, и решить ее более эффективно.

В современной практике Сообщества принцип субсидиарности применяется главным образом априори. Главная ответственность возложена на Комиссию, которая должна доказать обоснованность каждого из своих предложений с точки зрения принципа субсиди­арности и, в случае необходимости, представить необходимые каче­ственные и количественные данные на этот счет. Совет и Парламент, со своей стороны, в рамках общего изучения предложений Комиссии обязаны исследовать и их соответствие принципу субсидиарности.