Лукашук И.И. - Современное право международных договоров. Том 1 (2004)

сделано, то договор вступает в силу, как только будет выражено согласие всех участников переговоров на обязательность для них договора ( п. 2 ст. 24).

Последнее положение вызывает некоторые сомнения. Практически нереально ожидать, что многосторонние конвенции получат согласие всех участников переговоров. Практика подтверждает это положение. Кроме того, текст договора принимается на международной конференции путем голосования за него двух третей участников, присутствующих и участвующих в голосовании

(п. 2 ст. 9).

Этот момент был отмечен на Венской конференции 1968-1969 гг. Представитель Чили говорил, что это положение может породить серьезные трудности. Если одно из государств не выразит согласия, то это воспрепятствует вступлению договора в силу. В результате многосторонние договоры не смогут обретать обязательную силу. Представитель Греции заявил, что достаточно согласия двух третей участников переговоров *(1406). Следует отметить, что после Второй мировой войны международные конференции принимают тексты договоров большинством в две трети. Однако большинство делегаций сочло, что при подготовке многосторонних конвенций участники сами устанавливают порядок вступления в силу, а в качестве общего правила должно быть общее согласие сторон.

В отношении присоединения к вступившему в силу договору установлено, что договор вступает в силу для данного субъекта в ту дату, когда он выразит согласие на обязательность договора, если в договоре не предусмотрено иное

(п. 3 ст. 24).

На Венской конференции представитель Великобритании предложил включить в статью дополнительный пункт, согласно которому некоторые постановления принятого текста договора обладают юридической силой. Речь шла о постановлениях относительно ратификации, присоединения, одобрения, депозитария и оговорок. Эксперт-консультант Х. Уолдок сказал, что, по его мнению, источник юридической обязательности заключительных постановлений находится не в договоре, а в согласии, данном при одобрении текста договора *(1407). Поправка Великобритании была принята, поскольку указанные вопросы окончательно решались принятым текстом.

Следует напомнить, что текст договора принимается по согласию всех участвующих в его составлении. На международных конференциях он принимается большинством в две трети присутствующих и участвующих в голосовании, если тем же большинством не решено иное (ст. 9).

Относительно вступления в силу договоров в Федеральном законе о международных договорах РФ говорится: "Международные договоры вступают в силу для Российской Федерации в соответствии с настоящим Федеральным законом и в порядке и сроки, предусмотренные в договоре или согласованные между договаривающимися сторонами" (п. 1 ст. 24). В данном случае допущена ошибка. В Венской конвенции говорится о согласовании между "участвующими в переговорах государствами". "Договаривающееся государство" представляет следующий этап - государство, которое согласилось на обязательность для него договора. Как мы видели, порядок согласия с договором определяется "участвующими в переговорах государствами".

Из Закона следует, что порядок выражения согласия с обязательностью договора определяется либо в самом акте, либо в иных согласованиях участников переговоров. Что же касается Закона, то он определяет порядок принятия соответствующих действий внутри страны.

Законы РФ о ратификации договоров лаконичны:

"Федеральный закон "О ратификации Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Австралии об избежании двойного налогообложения и предотвращении уклонения от налогообложения в отношении налогов на доходы"

Принят Государственной Думой 19 ноября 2003 года Одобрен Советом Федерации 26 ноября 2003 года

Ратифицировать Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Австралии об избежании двойного налогообложения и предотвращения уклонения от налогообложения в отношении налогов на доходы, подписанное в городе Канберре 7 сентября 2000 года.

Президент Российской Федерации В. Путин Москва, Кремль, 6 декабря 2003 г.

N 156-ФЗ".

В США договор вступает в силу с момента, когда он становится для них обязательным в международном плане. С этого момента он может стать частью права страны, если он является самоисполнимым. Вместе с тем еще в 1869 г. Верховный Суд в решении по делу "Хавер против Якира" определил, что договор не становится частью права страны, способной влиять на индивидуальные права до официального объявления Президента.

Обычно одобренный Сенатом и ратифицированный Президентом договор является предметом официального провозглашения Президентом (Presidential Proclamation). Известны также случаи, когда такое провозглашение делалось до вступления договора в силу с тем, чтобы принять меры к его осуществлению. Провозглашение публикуется перед соответствующим договором. В качестве примера можно привести соответствующий документ относительно Венской конвенции о дипломатических отношениях и факультативного Протокола о спорах 1961 г.:

"Совершено в Вене 18 апреля 1961 года; Ратификация одобрена Сенатом Соединенных Штатов Америки 14

сентября 1965 года; Ратифицированы Президентом Соединенных Штатов Америки 8 ноября

1972 года;

Ратификация Соединенных Штатов Америки сдана на хранение Генеральному Секретарю Организации Объединенных Наций 13 ноября 1972 года;

Провозглашаются Президентом Соединенных Штатов Америки 24 ноября

1972 года;

Вступили в силу в отношении Соединенных Штатов Америки 13 декабря

1972 года" *(1408).

2.Временное применение договоров

Впрошлом временное введение в действие договора, подлежащего ратификации, рассматривалось как "исключительный порядок" *(1409). Несмотря на такое мнение, Советское государство с самого начала прибегало к помощи временного применения договоров. Договор закавказских республик при участии РСФСР 1921 г. предусматривал вступление в силу с момента обмена ратификационными грамотами, за исключением ряда статей, которые "вступят в силу немедленно после подписания Договора" *(1410).

Временное вступление в силу имело место и в последующие годы. Торговое соглашение с Канадой 1956 г. предусматривало окончательное вступление в силу в день обмена ратификационными грамотами. Вместе с тем в нем указывалось: "Однако, настоящее Соглашение войдет временно в силу в день его подписания" *(1411). Аналогичное положение содержалось и в советско-индонезийском торговом соглашении 1956 г.

Из приведенной формулировки видно, что соглашение войдет в силу временно, т.е. будет обладать юридической силой. Порой этот временный характер становится постоянным. Торговые договоры с Турцией 1937 г. и с Ираном 1940 г. предусматривали вступление в силу со дня обмена ратификационными грамотами. Они были временно введены в действие в день их подписания. Договоры были ратифицированы, но обмен грамотами не имел места. В результате оба договора продолжали действовать временно *(1412).

Вдоговорной практике России обычно говорится не о временном вступлении в силу, а о временном применении, что, надо полагать, более точно. Такая формулировка содержится, например, в постановлении Правительства РФ от 17 марта 1997 г. "О временном применении Протокола к Соглашению о партнерстве и сотрудничестве, учреждающему партнерство между Российской Федерацией - с одной стороны и Европейскими сообществами и их государствами-членами - с другой" *(1413). Аналогичная формулировка применялась и в других случаях, например в решении участников о временном применении Договора о создании Экономического союза *(1414).

Вмеждународной практике используются обе формулировки. В торговом соглашении между Швейцарией и КНР 1974 г. говорится: "Настоящее Соглашение вступит в силу временно с момента подписания и окончательно после взаимного извещения о завершении их соответствующих законодательных процедур обоими Договаривающимися Сторонами" *(1415). В Общем соглашении о привилегиях и иммунитетах Совета Европы 1949 г.

говорится о его временном применении *(1416). В Венских конвенциях используется формулировка "временное применение".

Особенно широкие права до ратификации предоставляют ряд статутов специализированных учреждений. Показательно в этом плане постановление Конвенции о Международном институте холода 1954 г.: "...Страны, подписавшие настоящую Конвенцию, соглашаются во избежание всякой задержки в ее выполнении, ввести настоящую Конвенцию в действие временно сразу же после

подписания, в зависимости от того, как это разрешают их конституционный порядок и бюджетные постановления" *(1417).

Таким образом, в наше время временное применение договоров стало встречаться все чаще. Возникают вопросы необходимости немедленного урегулирования определенных проблем. Существуют и другие причины, включая политические. Комиссия международного права отметила, что такая практика "все чаще встречается сегодня".

Статья о временном применении вызвала оживленную дискуссию на Венской конференции 1968-1969 гг. Возник вопрос о самом термине "временное вступление в силу" или "временное применение". Как известно, в проекте Комиссии международного права был использован первый термин. Сторонники первого термина утверждали, что он наиболее часто встречается в практике. Кроме того, как эксперт-консультант Х. Уолдок заявил, что временное применение "должно иметь юридическую основу и поэтому следует говорить о вступлении в силу временно" *(1418).

Действительно, известны случаи временного применения договора без всяких на то юридических оснований. Так, в годовом отчете НКИД РСФСР IX Съезду Советов за 1920-1921 гг. говорилось, что договор с Афганистаном 1920 г. "еще до своей ратификации фактически принимался обеими сторонами при регулировании возникающих вопросов" *(1419). В апреле 1929 г. правительство Финляндии заявило, что "оно уже теперь до окончательного или временного вступления в силу Парижского договора будет строго применять в своих отношениях с СССР, а также с другими государствами принцип этого договора...." *(1420)

Во всех случаях временное применение означает, что договор юридически обязателен для сторон. От этого случая следует отличать применение договора без юридического оформления. В рассматриваемом случае речь идет об ином случае временного применения. Условие о временном применении договора должно быть указано в самом договоре или в иных соглашениях сторон. И в том, и в другом случае временно применяемый договор обладает юридической силой *(1421). Комиссия международного права отметила, что в обоих случаях "не может быть сомнения, что соответствующие положения обладают юридическим действием и вводят договор в действие на временной основе" *(1422).

На Венской конференции делегация США предложила опустить статью о временном вступлении в силу. Наиболее важным аргументом США было то, что во многих странах договоры рассматриваются как часть права страны. В результате принятия статьи будет введен новый элемент в международное право, который станет преобладать над внутренней практикой. Тем не менее большинство других делегатов сочло, что статья отражает все более распространенную практику.

Приведенный аргумент США заслуживает внимания. Согласие на временное применение должно осуществляться в соответствии с внутренним правом государства. Это положение начало находить прямое отражение в международной практике, в других случаях оно подразумевается. В Общем соглашении о привилегиях и иммунитетах Совета Европы говорится о согласии

применять его временно "в той мере, в какой это возможно сделать согласно их соответствующих конституционных систем".

По мере распространения практики временного применения договоров все чаще возникают связанные с этим процессом споры. О том, насколько разнообразны такие споры, свидетельствует следующий случай. Австрийский Конституционный закон N 101 1953 г. уполномочил федеральное правительство временно применять основы договоров, относящихся к таможенному режиму и изменяющих путем декрета существующие законы в течение 12 месяцев до того, как соответствующий договор вступит в силу. Возник вопрос о том, может ли правительство в силу этого закона временно применять лишь части соответствующего договора. Конституционный отдел федеральной канцелярии (Bundeskanzleramt-Vervassungsdienst) пришел к выводу, что текст закона не разрешает частичное применение. Было сочтено, что такое мнение подтверждается тем, что такое применение будет несовместимо с целью предполагаемого соблюдения договора *(1423).

На Венской конференции было решено дополнить проект Комиссии правилом о прекращении временного применения. Оно прекращается, если сторона уведомит другие стороны о своем намерении не стать его участником, если, разумеется, в договоре или ином соглашении не содержится иного положения (ст. 25 (2).

В Федеральном законе о международных договорах РФ временному применению посвящена отдельная статья (ст. 23). Первый пункт повторяет соответствующее положение Венской конвенции договор или его часть до вступления в силу могут применяться временно, если это предусмотрено в договоре или если об этом была достигнута договоренность "со сторонами, подписавшими договор". В Венской конвенции использована более точная формулировка - договорились "участвующие в переговорах государства". Как известно, обязательность протокольных положений возникает в результате принятия текста. Принятие текста может осуществляться и без подписания путем голосования за него участвующих в переговорах государств.

Пункт 2 статьи посвящен внутренним вопросам принятия решения о временном применении. Оно осуществляется органом, принявшим решение о подписании. Соответственно этот орган вправе и отменить такое решение.

Если речь идет о договоре, решение о согласии на обязательность которого подлежит принятию в форме закона, то договор представляется в Государственную Думу в срок не более шести месяцев. Законом срок временного применения может быть продлен. После принятия Закона 7 августа 1995 г. Президент издал распоряжение о внесении в Государственную Думу предложения о согласии на договоры, временное применение которых началось до вступления Закона в силу *(1424).

9 марта 1996 г. Президент внес в Государственную Думу предложение о продлении до 30 июня 1996 г. срока временного применения требующего ратификации Соглашения между СССР и США о линии разграничения морских пространств *(1425). Вопрос о судьбе этого Соглашения до сих пор не решен. Между тем согласно Конституции "Российская Федерация обладает суверенными правами и осуществляет юрисдикцию на континентальном

шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации в порядке, определяемом федеральным законом и нормами международного права" (ч. 2 ст. 67).

Естественно, возникает вопрос о статусе договора в течение этих шести месяцев. Непредставление в течение этого срока договора в Государственную Думу не прекращает временного применения. Соответствующая процедура носит внутригосударственный характер. Для прекращения временного применения договора необходимо, чтобы государство уведомило другие государства о своем намерении не стать участником договора.

Более серьезно обстоит дело с приостановлением действия нормы закона, противоречащей временно применяемому договору. В Комментарии к Федеральному закону о международных договорах РФ говорится о возможности "изъятия из федерального закона на основании временно применяемого договора" *(1426). Эти вопросы должны решаться органом, принимающим решение о подписании договора. Следует вместе с тем учитывать распространение в договорной практике положения о том, что согласие применять договор временно в той мере, в какой это возможно сделать согласно конституционным системам государств.

Согласно Федеральному закону о международных договорах временное применение прекращается по уведомлению других государств, временно применяющих договор, о намерении РФ не стать его участником. Разумеется, если в договоре или договоренности государств не предусмотрено иное. В июле 1995 г. Президент направил Туркмении уведомление о прекращении временного применения Соглашения по военно-разведывательной деятельности. Основание - изменение позиции Туркмении в отношении Соглашения *(1427).

В США в случае необходимости согласия Сената или Конгресса на заключение договора, которое еще не было дано, согласие на временное применение обычно зависит от соответствующих полномочий Президента. В случае согласия Сената или Конгресса Президент может решить вопрос о временном применении договора. США не раз соглашались на временное применение договоров до завершения процесса ратификации. В некоторых случаях, например присоединения к статутам международных организаций, явно выходившего за рамки полномочий Президента принять их окончательно, практика свидетельствует, что Президент обладает определенной властью обязать применение договора на временной основе. Вопрос о пределах этой власти не раз становился предметом разногласий *(1428).

От временного применения договора следует отличать временные соглашения. С самого начала они рассматриваются как временное решение вопросов, на что в них прямо указывается. Временные соглашения обладают полной юридической силой. Зачастую их именуют modus vivendi. В большинстве случаев причиной заключения таких соглашений является неурегулированность общих политических отношений. Этот момент нередко отмечается в тексте соглашения. В соглашении нашей страны с Данией 1923 г. говорилось, что стороны сочли необходимым "впредь до восстановления нормальных экономических и политических отношений достигнуть временного соглашения"

*(1429).

Немало временных договоров заключалось Советским государством в первый период его существования. При этом порой они действовали довольно значительное время. Временный договор между РСФСР и Чехословакией 1922 г. действовал до 1934 г., до установления нормальных дипломатических отношений. Признание договора временным означало, что речь идет о признании лишь "де-факто". Договор был ратифицирован Президиумом ВЦИК и одобрен Советом министров Чехословакии *(1430). Советская сторона таким путем стремилась усилить значение договора. Временные соглашения известны и последующей практике СССР. Примером может служить Временное соглашение с США 1972 г. о некоторых мерах в области ограничения стратегических наступательных вооружений.

3. Публикация договоров

Многие юристы-международники издавна придавали большое значение публикации договоров для их осуществления, для упорядочения международных отношений. В прошлом значительная часть договоров оставалась тайной. В начале XX в Е. Улльман писал: "Решающим государственно-правовым актом является публикация договора. Правильный ход действия, когда с публикацией связан приказ следовать содержанию договора. Если удовлетворяются одной публикацией, то, конечно, приказ об исполнении отдается молчаливо" *(1431). Эти положения имеют значение и сегодня.

Публикации тайных договоров прежних правительств России Советское государство с самого начала уделило большое внимание. Тем не менее в определенных обстоятельствах и ему приходилось заключать секретные соглашения.

Публикация договоров регулируется внутренним правом государств. В договорах этот вопрос регламентируется редко, в основном в договорах по гуманитарному праву. В ст. 47 Женевской конвенции 1949 г. об улучшении участи раненых и больных в действующих армиях и в соответствующих статьях других Женевских конвенций о защите жертв войны говорится: "Высокие Договаривающиеся Стороны обязуются как в мирное, так и в военное время распространять возможно шире текст настоящей Конвенции в своих странах, и в частности включить ее изучение в учебные программы военного и, если возможно, гражданского образования с тем, чтобы с ее принципами было ознакомлено все население в целом...."

Постепенно во внутригосударственном праве утверждается принцип, согласно которому договоры, затрагивающие права физических и юридических лиц, становятся обязательными после их опубликования. В Конституции Нидерландов говорится: "Положения соглашений, которые по своему содержанию могут быть общеобязательными, приобретают обязывающую силу после того, как они опубликованы" (ст. 65).

Этой позиции придерживается и судебная практика. В решении бельгийского Кассационного суда по делу "Pacific Employers Insurance" 1981 г.

подчеркивалось, что договор не может быть обязательным для индивидов, если он не опубликован должным образом *(1432).

Закон о международных договорах РФ устанавливает, что МИД информирует палаты Федерального Собрания о заключенных от имени России и от имени Правительства международных договорах, а также об их прекращении или приостановлении действия. По запросам палат Правительство обеспечивает предоставление информации о готовящихся к подписанию договорах (ст. 7). В результате отмеченного положения Федеральное Собрание

всвоей деятельности учитывает международные обязательства России, что имеет существенное значение для их реализации.

Аналогичное положение существует и в США. Закон 1972 г. (Case Act) определил, что после вступления в силу соглашения, иные, чем принятый с согласия конгресса договор, должны сообщаться Конгрессу в течение 60 дней. В 1978 г. закон был дополнен положением, согласно которому "текст любого устного международного соглашения, которое должно быть изложено в письменной форме", также сообщается Конгрессу *(1433).

Относительно официальной публикации Закон о международных договорах РФ установил, что вступившие в силу для РФ договоры, кроме договоров межведомственного характера, подлежат опубликованию по представлению МИД в Собрании законодательства РФ, а также в Бюллетене международных договоров. Договоры межведомственного характера публикуются по решению федеральных органов, от имени которых они были заключены, в изданиях этих органов (ст. 30). Из этого следует, что не всякий договор может быть опубликован. Для этого необходимо представление МИД или решение соответствующего органа исполнительной власти.

Закон о международных договорах РФ подчеркивает, что договор подлежит выполнению с момента вступления его в силу для РФ (п. 3 ст. 31). Однако это не всегда возможно. В том же Законе говорится, что в РФ действуют непосредственно "положения официально опубликованных международных договоров" (п. 3 ст. 5).

ВПостановлении Пленума Верховного Суда РФ "О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации" 2003 г. подтверждается: "...Судами непосредственно могут применяться те вступившие в силу международные договоры, которые были официально опубликованы в Собрании законодательства Российской Федерации и Бюллетене международных договоров..." Из этого следует, что момент вступления договора

всилу и момент его применения как части права страны могут не совпадать. Как уже отмечалось, между согласием с обязательностью договора, например, в результате его ратификации и его опубликованием проходит определенное время.

Такой порядок не раз подвергался критике. Министр юстиции РФ В.Ф. Яковлев говорил, что для обеспечения точного и неуклонного исполнения заключенных договоров "считаю необходимым сделать их тексты доступными для применяющих их органов и других лиц. Порядок публикации международных договоров, который принят: не обеспечивает такой доступности" *(1434).

Вэтой связи следует напомнить об Указе Президента "О порядке опубликования международных договоров Российской Федерации" 1993 г., который предусматривает, что публикация должна осуществляться "в необходимых случаях также в газете "Российские вести" *(1435). Все это свидетельствует о необходимости навести более точный порядок в официальной публикации международных договоров РФ.

ВСША договоры публикуются в официальных изданиях "Treaties and Other International Acts Series" и "United States Treaties and Other International Agreements". Перед каждым договором указываются шаги, предпринятые до его вступления в силу.

Часть 8. Конституционно-правовое регулирование процесса заключения договоров

Глава 1. Тенденции развития конституционного права

Конституционное право всегда характеризовалось интровертностью, т.е. было целиком посвящено внутренней жизни государства. Внешняя политика оставалась за пределами конституционного регулирования. В период создания первых конституций сама идея конституционного регулирования внешней политики не возникала. Лишь конституции революционной Франции определили компетенцию государственных органов в этой области.

Положение начало меняться уже после Первой мировой войны. Значительное внимание внешней политике и международному праву уделили конституции Германии (1919 г.), Австрии (1920 г.) и особенно республиканской Испании (1931 г.). Дальнейшее развитие эта тенденция получила после Второй мировой войны. Показательны в этом плане новые конституции Японии (1946 г.),

ФРГ (1949 г.), Франции (1946 г.), Италии (1947 г.) *(1436).

В наше время наблюдаются две тенденции *(1437). С одной стороны, договоры все чаще затрагивают не только коренные проблемы внешней политики, но и вопросы внутренней жизни, оказывают влияние на законодательство участников. Достаточно указать на договоры о правах человека. Отсюда тенденция законодательных органов к расширению своего контроля над заключением договоров, что соответствует принципам демократического, правового государства. В результате роль ратификации как правового института государства существенно возрастает. Его содержание конкретизируется специальным законодательством.

Происходящие в государстве события становятся известны за рубежом. Другие государства не могут не учитывать их, особенно когда речь идет о парламенте. Заключая договор, государство принимает во внимание позицию парламента другой стороны, а также реальное соотношение исполнительной и законодательной властей. Довольно часто исполнительная власть ссылается на то, что в современном мире не всегда имеется возможность своевременно принять решение с участием парламента. Для этого немало оснований. Эта сложная и важная проблема издавна привлекает к себе внимание специалистов

*(1438).

Многие из них указывают на отрицательные последствия повышения активности парламента в международной области. Обращают внимание, в частности, на недостаточную подготовленность парламентариев в этой области. В результате изучения рассматриваемого вопроса американский профессор М. Ризман пришел к выводу, что повышение роли Конгресса в международных делах может привести к повышению ответственности государства. "Институционная способность постоянно концентрировать внимание на ключевых взаимосвязанных внешнеполитических вопросах как в непосредственном, так и в более широком контексте сравнительно ниже у Конгресса, что увеличивает вероятность близоруких решений, которые в перспективе окажутся вредными. Может пострадать международное право. Даже сторонники расширения внешнеполитических полномочий Конгресса были приведены в уныние" соответствующей практикой *(1439).

Порой отмеченная тенденция находит гипертрофированное выражение. Достаточно вспомнить о предложенной американским сенатором Бриккером в 1953 г. поправке к Конституции. Поправка, в частности, предусматривала обязательное одобрение Конгрессом не только международных договоров, но и всех иных соглашений, заключенных администрацией с иностранными государствами. Вполне понятно, что поправка была отклонена как нереалистическая *(1440).

Для понимания процесса формирования внешней политики США существенное значение имеет учет абсолютного доминирования в этой стране внутренней политики. Особенно показательна в этом отношении позиция Конгресса *(1441). Думается, что именно в таких условиях могла появиться теория, согласно которой "когда заключаются межправительственные соглашения, они представляют собой результат не продуманного "внешнеполитического" решения, а скорее развития, согласования или гармонизации существовавшей внутренней политики" *(1442).

Примером иной системы взаимодействия правительства и парламента может служить Германия. Большинство министров являются членами Бундестага. Тесные связи правительства с большинством в Бундестаге не могут не иметь значения при принятии решений. Несмотря на институционализированный режим взаимодействия между исполнительной и законодательной властями, "Основной закон, как он интерпретируется федеральным Конституционным судом, обеспечивает федеральной исполнительной власти доминирующую позицию в области внешней политики"

*(1443).

Практика федерального Конституционного суда действительно служит подтверждением тому. В 1984 г. Суд определил, что участие законодательного органа во внешней политике ограничено. Это ограничение является элементом разделения властей, полномочия в области внешней политики в качестве общего принципа относятся к компетенции правительства.

Другой случай - рассмотрение Судом дела о конституционности принятия правительством обязательств по новой концепции НАТО. Парламентская группа Партии демократического социализма утверждала, что правительство нарушило