Monografia_Obsh_teoria

Институт обращений в органы государственного управления необходи-

мо рассматривать в качестве механизма, позволяющего установить баланс частных и публичных интересов619. С одной стороны государство воздей-

ствует на общество, с другой – оно неминуемо ощущает на себе влияние по-

следнего. Государственные органы не могут не учитывать потребностей и обусловленных ими интересов общества и государства. Следовательно, госу-

дарство обязано позаботиться о развитии действенных механизмов, позволя-

ющих учитывать в ходе публичной деятельности предложения и жалобы граждан, которые дают возможность скорректировать организацию и дея-

тельность государственных органов. Как отмечает Г.В. Атаманчук, важная роль принадлежит институту обращений как «каналу анализа и оценки госу-

дарственного управления»620. Это, своего рода, форма «обратной связи»,

имеющей место в процессе осуществления государственного управления ор-

ганами публичного управления, позволяющая учитывать и адекватно реаги-

ровать на запросы и предложения членов общества, что неизбежно приведѐт к эффективности государственного управления.

Таким образом, институт обращений в органы публичного управления является одним из механизмов, позволяющих установить баланс частных и публичных интересов. Проблема заключается в низком уровне правовой ре-

гламентации права на обращение в органы государственной и муниципаль-

ной власти.

Институт обращений граждан в государственные органы и органы мест-

ного самоуправления имеет сложную структуру, механизм его функциониро-

вания составляет система материальных и процедурных элементов.

Необходимо провести анализ субъектного состава правоотношений, ре-

гулируемых институтом обращений. Субъекты института обращений делятся на лиц, правомочных обращаться в органы власти, и субъектов, обязанных

619Новиков А.В. Указ. соч. С. 24.

620Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: Курс лекций. М.: Омега-Л, 2004.

С. 501.

311

принять, рассмотреть и ответить на обращения в порядке, форме и сроки, которые установлены законом.

К первым, согласно ст. 33 Конституции РФ, относятся граждане РФ: «граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления». Однако п. 3 ст. 1 ФЗ № 59-ФЗ гласит, что устанавливаемый законом порядок рассмотрения обращений граждан распространяется также на правоотношения, связанные с рассмотрением обращений иностранных граждан и лиц без гражданства. Таким образом, субъектами права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления являются физические лица. В юридической литературе предлагается в качестве субъектов права на обращение закрепить и физических, и юридических лиц621. Несмотря на то, что в ФЗ № 59-ФЗ в качестве субъектов права на обращение рассматриваются физические лица, представляется обоснованным закрепление права на обращение не только за физическими, но и за юридическими лицами. Это позволит распространить юридические гарантии, закрепляемы законом, на те административные правоотношения, инициатором возникновения которых выступают частные субъекты права622. Впрочем, мы считаем, что правом на обращение должны обладать и те организации, которые не имеют статуса юридического лица.

Таким образом, в качестве субъектов правоотношений института обращений являются граждане Российской Федерации, иностранные граждане и лица без гражданства, а также организации (как в форме юридического лица, так и без образования такового). Специфика первой группы субъектов института обращений состоит в том, что для них не устанавливается ценз (ограничения), например достижение определенного возраста и наличие дееспособности. Нормативно-правовое признание физических и юридических лиц

621 Новиков А.В. Обращения граждан: монография. Воронеж: Изд-во Воронежского госу-

дарственного университета. 2007. С. 191.

622 Новиков А.В. Указ. соч. С. 207.

312

субъектами права на обращение позволит обеспечить высокий уровень правового качества данного института, которое определяется юридической точностью, согласованной работой структурных элементов, уровнем конкретизации, степенью соответствия правовых норм реально сложившимся в обществе отношениям623.

Вторую группу субъектов института обращений по прямому указанию Конституции РФ составляют «государственные органы и органы местного самоуправления». Однако по мнению ряда учѐных данное положение подлежит расширительному толкованию. Так, например, раскрывая сущность заявления, Н.Ю. Хаманева пишет, что это «обращение гражданина в государственные органы, органы местного самоуправления, общественные организации, к должностным лицам и т.д.»624. Аналогичную позицию занимает, Л.Л. Попов625. Полагаем, что указанный перечень адресатов обращения исчерпывающе закреплѐн в п. 1 ст. 2 ФЗ № 59-ФЗ, поэтому нельзя признать обоснованным предложение помимо публичных органов дополнить этот перечень общественными организациями, негосударственными организациями. Таким образом, адресатом обращения граждан являются государственные органы, органы местного самоуправления и их должностные лица.

В.Г. Румянцева, рассматривая данный правовой институт, даѐт характеристику его содержания в объективном и субъективном смысле626. Так, по еѐ мнению, в объективном смысле он представляет собой один из важнейших институтов, в котором задействована совокупность определенных норматив- но-правовых норм, обеспечивающих реализацию конституционного права каждого на участие в управлении делами государства; выражение своего

623Новиков А.В. указ. соч. С. 77.

624Административное право Российской Федерации: учеб / отв. ред. Н.Ю. Хаманева. М.: Изд-во «Проспект», 2007. С. 98.

625См.: Административное право: Учеб. / Под ред. Л.Л. Попова. М.: Юристъ, 2002. С. 116.

626Румянцева В.Г., Им В.В. Институт обращений граждан в органы государственной и местной власти: понятие, сущность, содержание // История государства и права. 2008. №

14.

313

мнения; защиту и восстановление своих нарушенных прав, свобод и закон-

ных интересов.

В субъективном смысле институт обращений представляет собой сово-

купность определенных правомочий, составляющих его содержание. К таким правомочиям относятся:

а) право на критический анализ деятельности органов власти;

б) право представлять рекомендации в целях улучшения деятельности органов власти и их должностных лиц;

в) право граждан инициировать своими действиями (путем подачи кол-

лективных обращений) принятие и отмену или изменение и дополнение нор-

мативно-правовых актов и иных решений органов власти и их должностных лиц;

г) право добиваться содействия органов власти в реализации конкретных прав и свобод;

д) право на обращение за защитой (восстановлением) своих нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также прав, свобод и законных интере-

сов других лиц;

е) право сообщать о ставших им известными нарушениях законности,

допущенных органами власти и их должностными лицами.

Правомочиям субъектов института обращений корреспондирует обязан-

ность627 органов власти – субъектов данного института, заключающаяся:

а) в принятии, регистрации, рассмотрении и ответе на обращения в уста-

новленные законом сроки и порядке;

б) в претерпевании уполномоченными органами власти и их должност-

ными лицами неблагоприятных последствий в виде наступления юридиче-

ской ответственности за невыполнение обязанностей, вытекающих из право-

отношений, порождаемых институтом обращений граждан.

Поскольку любая правовая норма имеет представительно-обязывающий характер, в силу чего она предусматривает как возможное, так и должное по-

627 Матузов Н.И. Актуальные проблемы теории права. Саратов, 2004. С. 284 - 287.

314

ведение. Следовательно, и у управомоченного лица есть обязанности перед органами власти. Они заключаются в том, что оно (лицо) не должно злоупо-

треблять возможностями института обращений и использовать его в клевет-

нических целях, как угрозу жизни, здоровью или имуществу должностного лица (или членов его семьи). В противном случае он также несет ответствен-

ность, установленную законодательством. Представленные правомочия субъектов института обращений реализуются посредством направления об-

ращений Президенту РФ, в Государственную Думу РФ, в Совет Федерации РФ, в Правительство РФ и иные федеральные органы исполнительной вла-

сти, в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ, в исполнительные органы государственной власти субъектов РФ, к высшим должностным лицам субъектов РФ (руководителям высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ), иным должностным лицам отмеченных органов, в органы местного самоуправле-

ния и к их должностным лицам628.

Как отмечает А.В. Новиков629, в условиях субординационного характера административных правоотношений особое внимание следует уделять обес-

печенности обоснованных прав одной стороны адекватным обязанностям другой. Баланс прав и обязанностей – критерий качества института, условия его продуктивной работы.

Административно-процедурная регламентация института обращения в государственные органы и органы местного самоуправления характеризуется широким спектром юридических проблем, что обусловлено отсутствием ре-

ального законодательного механизма его функционирования.

628 Бондарчук Р.Ч., Прокопьев Е.В. Комментарий к Федеральному закону «О порядке рас-

смотрения обращений граждан Российской Федерации (постатейный)». М.: ЗАО «Юсти-

цинформ», 2007 // СПС «КонсультантПлюс». 629 См.: Новиков А.В. Указ. соч. С. 63.

315

Вряде субъектов РФ приняты специальные законы, регулирующие данный правовой институт630. Следует отметить, что Закон не предусматривает разницы в порядке различного рода обращений, что является, по мнению Н.Ю. Хаманевой631, существенным недостатком. Это связано с тем, что характер обращений бывает разный, в этой связи процедура и сроки рассмотрения разного вида обращений.

Всоответствии с п.1 ст. 12 ФЗ № 59 «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» установлен 30-дневный срок рассмотрения обращения граждан. В исключительных случаях этот срок может быть продлен не более чем на 30 дней. Как отмечает Е.К. Глушко632, на практике широкое использование продления сроков может привести к неоправданной волоките и снижению эффективности работы с обращениями граждан. В связи с этим вопрос о продлении срока рассмотрения обращения гражданина, по-видимому, должен решаться руководителем государственного органа, органа местного самоуправления или должностным лицом индивидуально, исходя из обстоятельств конкретного дела. При этом целесообразно, чтобы исполнитель, рассматривающий обращение, письменно обосновывал необходимость такого продления.

Одним из направлений совершенствования нормативно-правовой базы института обращений граждан следует рассматривать сокращение общих сроков рассмотрения обращений. Установление более коротких сроков рассмотрения обращений граждан, чем те, которые предусматриваются в Законе

630 См., напр.: О дополнительных гарантиях реализации права граждан на обращение в Краснодарском крае: Закон Краснодарского края от 28 июня.2007 г. № 1270-КЗ // Кубанские новости. 2007. 4 июля; Областной закон Ростовской области от 18 сентября 2006 г. №

540-ЗС (ред. от 15.03.2007) «Об обращениях граждан» // Наше время. 2006. 16 мая .

631Административное право России: курс лекций / под ред. Н.Ю. Хаманевой. М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2007. С. 131.

632Глушко Е.К. Федеральный закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»: постатейный комментарий» // Центр пуб- лично-правовых исследований. 2007.

316

№ 59-ФЗ, заставит государственные органы, органы местного самоуправления и должностных лиц обратить более пристальное внимание на производство по обращениям граждан. Это необходимо вследствие того, что «поток обращений граждан в различные инстанции отражает … определѐнные негативные явления, несовершенство организации рассмотрения обращений»633.

Существенное значение для полноценной деятельности института обращения граждан, позволяющее ему стать работоспособным и эффективным элементом системы публичного управления, имеет установление и функционирование контрольного механизма.

Эффективность контроля будет больше, если контроль будет осуществляться разными субъектами. Речь идѐт о внутриведомственном контроле, общественном контроле, контроле органов Прокуратуры РФ.

В производстве по обращениям граждан наиболее актуальным является формирование института ответственности соответствующих структур, которые их рассматривают, а также в ряде случаев и самого обращающегося при нарушении им законодательства, действующего в этой сфере.

Таким образом, обращение к уполномоченным органам и лицам, не связанные с оспариванием, является одним из способов реализации субъективных публичных прав участников публичных правоотношений. Институт обращений в органы государственного управления необходимо рассматривать в качестве механизма, позволяющего установить баланс частных и публичных интересов. Широкая нормативно-правовая база института обращений граждан требует введения единых универсальных принципов и правил данного административного производства по обращениям. Работа с обращениями граждан нуждается в правовом обеспечении, которое гарантировало бы гражданам реализацию их права на обращение в органы публичного управления посредством четкой регламентации деятельности государственных и муниципальных служащих.

633 Гражданин, закон и публичная власть. М.: Норма, 2005. С. 174.

317

Глава 4. Классификация публичных правоотношений

§ 1. Основания классификации публичных правоотношений

Классификация в соответствии с общеупотребимым значением - про-

цесс группировки объектов исследования или наблюдения в соответствии с их общими признаками. В результате разработанной классификации создает-

ся определенная классифицированная система. По большей части любая научная классификация является достаточно условной, так как зависит,

прежде всего, от личностного восприятия, объема знаний и критериев, кото-

рыми пользуется субъект, предлагающий классификацию.

Об условности и относительном характере всякой классификации пре-

дупреждал еще Н.А. Зверев в работе «Основания классификации государств в связи с общим учением о классификации: методологическое исследова-

ние», называя ее, тем не менее первым приемом для изучения любого явле-

ния и показателем уровня знаний классификатора634. «Мы нашли, - пишет он,

- что для научного исследования всякого сложного материала классификация как прием изучения, имеет двоякое значение: с внешней стороны, - это тот прием, без которого нельзя приступить к правильным занятиям, - который вносит в них систему; с внутренней, это – прием, который предрешает участь всей работы, предопределяя выводы, к которым должен прийти изучающий как относительно всего материала, так и относительно отдельных его частей635.

Научно-практическое значение классификации состоит в том, что она поз-

воляет выявить параллелизм в работе юрисдикционных органов и даѐт воз-

можность определить подведомственность дел, вытекающих из тех или иных публичных правоотношений, в тех случаях, когда в этом есть сомнения.

634Москва: Унив. тип. (М. Катков), 1883. – VIII, 388.; 24 см. С. 73, 185.

635Там же. С.86.

318

Кроме того, раскрытие характерных черт, особенностей того или иного клас-

са дел позволяет унифицировать процедуру их разрешения.

Под классификацией традиционно понимается распределение явле-

ний по классам в соответствии с общими признаками. В свою очередь класс – это разряд, совокупность явлений, обладающих общими признаками. Распре-

деление явлений происходит по различным, в том числе и существенным признакам, отражающим внутренне содержание явления, именуемым осно-

ваниями636. В научной литературе, в том числе и юридической, в качестве та-

кого признака обычно называется критерий637. Однако, в этимологическом значении критерий – это отличительный признак явления638. То есть не вся-

кий критерий есть основание классификации, а только тот, который имеет существенное значение. Некоторые авторы, в этой связи, справедливо, на наш взгляд, избегают применять обобщѐнный термин критерий, а говорят об основаниях классификации639. Отсюда и вытекает проблема выбора критери-

ев как оснований классификации различных правовых явлений,

Давая развернутую характеристику юридическим отношениям М. Ка-

пустин в работе «Теория права (Юридическая догматика»), ссылаясь на Са-

виньи указывает возможную классификацию юридических правоотношений на формальные (отражающее юридические связи между субъектами) и мате-

риальные (отражающее фактические связи)640. Самостоятельно автор предла-

гает классификацию юридических правоотношений на: чисто-юридические и

636 См.: Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. М., 1995. С. 227,

270, 454.

637См.: Большая советская энциклопедия. М., 1973. С. 450.

638См.: Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Там же. С. 277; Философская энциклопедия. М., 1964. С. 89-90.

639См. например: Якимов А.Ю. Статус субъекта административной юрисдикции и про-

блемы его реализации. М., 1999. С. 64.

640 Капустин М. Н. Теория права (юридическая догматика) / [соч.] Михаила Капустина, [проф. междунар. права в Моск. ун-те]. – Москва: Унив. тип. (Катков и К), 1868-1869. – 20

см. Т.1.Общая догматика. 1868. С. 202.

319

смешанные; простые и сложные; определяемы и определяющие641.

Работа в фондах созданной Президентской библиотеки имени Бориса Николаевича Ельцина (РФ, Санкт-Петербург, ул. Сенатская площадь, дом 3)

с наглядностью показала, что попытки исследовать публичные правоотноше-

ния как уникальный феномен правовой науки, если и предпринимались рос-

сийскими дореволюционными учеными, то были не слишком успешными.

Нами были «обнаружены» несколько работ, так или иначе относящихся к указанной тем, в их числе: Власьев Н.С. «О вменении по началам теории и древнего русского права: рассуждения Н. Власьева»642; Лодий П.Д. «Теория общих прав, содержащая в себе философское учение о естественном всеоб-

щем государственном праве / Соч. Петра Лодия, д.с.с., свободных искусств и философии д-ра. 643

Говоря о публичных правоотношениях, М. Капустин писал: «Отноше-

ния между властью и подданными государства … имеют юридический ха-

рактер, поскольку лица имеют свои особые интересы, требующие охранения.

Никакое другое общение не может заменить государства или стать наравне с ним в создании и охранении права: безгосударственное состояние тожде-

ственно с анархией и произволом; при отсутствии государственной власти возможны только или чисто фактические или чисто нравственные отноше-

ния, которые недостаточны для жизни»644.

По мнению С.С. Алесеева, классификация правоотношений, как и классификация юридических норм, коренится в особенностях права - его структуры, функций, типов правового регулирования. Примечательно при этом, что подразделение правоотношений на виды не только совпадает в ос-

новном с группировкой юридических норм, но и в полном согласии с логи-

кой, является, в сущности, их продолжением, проекцией. Вместе с тем пра-

641Там же. С. 221, 223, 227.

642Москва: Унив. тип., 1860. – [2], 283 с., 23 см.

643Санкт-Петербург: тип. Деп. внеш. торг. 1828. – [10], 450, [12] с., 1 л. Табл., 20.

644Там же. С. 217-218.

320