Monografia_Obsh_teoria

Еллинека517 о лице - государстве с точки зрения современных представлений о субъективных публичных правах, предполагает, как уже доказывалось в настоящей работе рассмотрение государства (в узком значении этого терми-

на) и личности в качестве относительно равноправных субъектов. Целью та-

кого подхода является попытка сбалансировать суверенные права государ-

ства встречными правами личности и наоборот. В этом смысле публичные правоотношения как раз и выступают механизмом такого рода балансировки.

Хотя государственная власть и предполагает подчинение, таковое не должно быть абсолютным. Как утверждал А.И. Елистратов «отказавшись от веры в призраки в публичном праве, мы получаем возможность конструировать публичные права и обязанности граждан в одинаковых основаниях с правами и обязанностями должностных лиц и государственных учреждений»518. Дей-

ствительно, хотя и невозможно поставить интересы государства, как вырази-

теля общественных интересов, в равные правовые условия с индивидуумом,

необходимо стремиться к максимальному нивелированию разницы между ними. Не случаен закреплѐнный в ст. 2 Конституции РФ принцип приоритета прав и свобод человека. Однако, признание, соблюдение и защита прав и сво-

бод человека и гражданина – обязанность именно государства, как говорит та же статья Конституции РФ.

Субъективные публичные права – это закрепляемая в правовых источни-

ках мера возможного поведения субъекта в сфере публичных отношений. В

то же время В.Н. Дурденевский считал, что субъективное право – это

«предоставленная субъективным правопорядком возможность действовать с целью осуществления тех или иных человеческих интересов»519. Субъектив-

517См.: Еллинек Г. Общее учение о государстве. М., 1908. С. 304-311.

518Елистратов А.И. Основные начала административного права // Российское полицейское (административное) право: Конец XIX – начало ХХ века : Хрестоматия. Воронеж: Изд ВГУ, 1999. С 511.

519Дурденевский В.Н. Субъективное право и его основное разделение // Правоведение. 1994. №3. С. 82.

261

ное публичное право предполагает не только возможность действовать са-

мому носителю субъективного публичного права, но и требовать от лиц,

наделѐнных государственно – властными полномочиями, определѐнного по-

ведения, если такое поведение обуславливает существование субъективного публичного права. В отраслевых публично-правовых теориях, например, в

теории административного права выделяется три возможности правосубъ-

ектного публичного права:

1)возможность иметь субъективное право, которая не зависит от активно-

сти правосубъектного лица (пассивное право);

2)возможность реализации права собственными активными юридически-

ми действиями (активное право);

3)возможность защиты от посягательств на правосубъектное право520.

Последняя возможность может быть рассмотрена как разновидность ак-

тивного права, хотя не всегда защита от посягательств обусловлена активны-

ми юридическими действиями лица, права которого нарушены. Например,

прокурор, обнаружив нарушение субъективного публичного права лица, мо-

жет при наличии информации о нарушении прав и свобод, а также иных нарушений закона, обратиться в суд или иной юрисдикционный орган для защиты нарушенного права в соответствии со статьями 21, 26, 27 Закона РФ

«О прокуратуре Российской Федерации»521.

В принципе вопрос о том, является ли субъективное публичное право есте-

ственным или «даруется» свыше государством – есть вопрос политики и идеологии, отражающий реальное соотношение политических сил на данном этапе общественно-исторического развития. Для теории публичных правоот-

ношений вопрос о природе субъективного публичного права должен решать-

ся в сугубо формальных рамках посредством ответа на вопрос о наличии у лиц закреплѐнной объективным правом реальной возможности действовать

520 См.: Бунеева Ю.А. Теоретические проблемы административной правосубъектности

гражданина. Автореф. дисс. кандидата юрид. наук. Нижний Новгород, 2000. С. 17.

521 См.: Российская газета. 1992. 18 февраля.

262

или бездействовать самим, требовать от других субъектов правоотношения совершения правомерных действий в своѐм публичном интересе. Причѐм,

коррелят прав и обязанностей не столь однозначно трактуется в теории пра-

ва. Американский юрист Хофельд выделяет четыре пары соотношения

«прав-обязанностей»: право-обязанность, свобода-бесправие, власть-

ответственность, иммунитет-ограничение522. Действительно, один водитель транспортного средства не вступает в публичные правоотношения с другим водителем, требуя от последнего соблюдения правил дорожного движения. В

этом смысле, хотя водитель и действует в публичном интересе, он может ре-

ализовать своѐ интерес исключительно посредством обращения к носителю публичных властных полномочий, то есть лицу, которое имеет не только публичный статус, но и соответствующую компетенцию.

Таким образом, содержательная сторона публичных правоотношений ха-

рактеризуется не просто наличием публичных прав, но и наличием хотя бы одного субъекта, наделѐнного властными полномочиями. Здесь хотелось бы сделать оговорку, связанную с тем, что властными полномочиями субъект публичного правоотношения может обладать не по отношению к другому субъекту данного конкретного публичного правоотношения, а в принципе. В

этом смысле показателен пример публичных договоров в конституционном,

административном праве, где один носитель властных полномочий вступает в договорные отношения с другим, действуя в публичном интересе, но реа-

лизуя не свои властные полномочия в отношении другого, а свои публичные права для достижения обоюдовыгодной публичной цели.

Публичная обязанность выступает мерой должного поведения субъекта публичного правоотношения. Применительно к обязательным субъектам публичных правоотношений публичные обязанности всегда корреспондиру-

ются с публичными правомочиями, выражающими компетенцию наделѐнных ими лиц и организаций. Ещѐ в 1972 году Б.М. Лазарев писал по этому пово-

522 См.: Ллойд Д. Идея права / Перевод с английского М.А. Юмашева, Ю.М. Юмашев. М.:

Книгодел, 2004. С. 360.

263

ду: «система полномочий этого органа по осуществлению государственной власти включает в себя обязанность (перед государством) и право (по отно-

шению к управляемым субъектам) выполнять определѐнные задачи и функ-

ции»523. Ранее анлогичную точку зрения, применительно к государственно-

правовым отношениям высказал В.С. Основин524. В целом поддерживая ставший уже классическим постулат, заметим, что вряд ли стоит говорить об обязанностях компетентного органа или иного обязательного субъекта пуб-

личных правоотношений перед государством в целом. Юридическая обязан-

ность всегда конкретизирована субъектом (субъектами), которые вправе в свою очередь требовать еѐ исполнения. Спецификой публичных правоотно-

шений является право требовать от уполномоченного лица исполнять обя-

занности, а точнее правообязанности как иными уполномоченными органа-

ми, так и лицами властными полномочиями не наделѐнными. Причѐм, такое право требования вытекает в публичных правоотношениях как правило из закона (в широком смысле понятия), реже - из публично-правового договора.

Например, потерпевший вправе требовать возбуждения дела об администра-

тивном правонарушении или уголовного дела от должностного лица, наде-

лѐнного правом возбуждения такого дела.

Таким образом, предположим, что права властвующих субъектов публич-

ных правоотношений являются одновременно их обязанностями перед ины-

ми властвующими субъектами (включая народ), а в случаях, определѐнных законом – ещѐ и перед невластвующими субъектами публичных правоотно-

шений. К кому относится такого рода обязанность определяется спецификой публичного интереса. Если интерес не персонифицирован и проистекает из необходимости поддержания общего режима законности и правопорядка в обществе, то, как правило, властвующий субъект реализует своѐ правомочие,

исходя из общих требований закона, например, при осуществлении плановой

523Лазарев Б.М. Компетенция органов управления. М., 1972. С. 101-102

524См.: Основин В.С. Советские государственно-правовые отношения. М.: Юрид.лит.,

1965. – 168 с.

264

налоговой проверки. В данном примере налоговый орган не только вправе провести такую проверку, но и обязан это сделать в силу требований Налого-

вого кодекса РФ и подзаконного акта, определяющего план налоговых про-

верок. Но, интерес, как в приведѐнном выше примере с возбуждением уго-

ловного дела или дела об административном правонарушении может исхо-

дить и от частного лица, организации, соответственно уполномоченный ор-

ган или лицо приобретают обязанность перед множественностью субъектов – иными органами (как правило государственными) и лицами без властных полномочий. Не исключена ситуация, когда один государственный орган встаѐт на защиту интересов другого государственного органа, но в этом слу-

чае обязанность уполномоченного органа перед другим государственным ор-

ганом имеет иной, нежели перед контролирующим исполнение обязанностей органом характер. Орган, чьи интересы защищаются, не реализует в данном публичном правоотношении своих властных полномочий, а реализует предо-

ставленные ему гарантии, что входит не в компетенцию органа, а в его пуб-

лично-правовой статус.

Нельзя оставить без внимания тот факт, что нормодатель, определяя ком-

петенцию государственных органов, в одних случаях не разделяет, говоря о правомочиях525, а в других все же разделяет их права и обязанности (например, ст. 10-11 Закона РФ «О милиции»)526. Для обозначения статуса и компе-

тенции властенаделѐнных субъектов в отраслях публичного права часто наряду с термином «право» (в субъективном смысле) используется термин

«властные полномочия». Ю.А. Тихомиров подчѐркивает, что «публичная сфера предполагает соединѐнность прав и обязанностей в формулу «полно-

мочия» как правообязанность, которую нельзя не реализовать в публичных

525 См. напр.: Вопросы министерства обороны Российской Федерации: Указ Президента РФ от 16 августа 2004 г. № 1082 // Собрание законодательства РФ. 2004. № 34. Ст. 3538. 526 См.: О милиции: Закон РФ от 18 апреля 1991 г. ( в ред. 26 декабря 2008 г.) // Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1991. № 16. Ст. 503; Российская газета. 2008. 30 декабря.

265

интересах»527. Представляется, что использование данного термина возможно для характеристики компетенции субъекта публичного права, но не для ха-

рактеристики содержания публичного правоотношения. Дело в том, что полномочия применительно к конкретным публичным правоотношениям трансформируются в конкретные права и обязанности по отношению к другим субъектам публичного правоотношения. Видимо, не случайно нор-

модатель избирает конструкцию типа «для реализации указанных полномо-

чий орган имеет право». Предоставленное органу субъективное публичное право в этой конструкции служит процессуальным элементом такого рода трансформации полномочия в субъективное право участника публичных правоотношений.

Обязанности субъектов публичных правоотношений не являются зеркаль-

ным отражением их субъективных прав. Ведь если абстрагироваться от ком-

петенции государственных и муниципальных органов и рассмотреть статус иных обязательных субъектов публичных правоотношений, то выясняется,

что, например, народ имеет право, но ни перед кем ни обязан. С другой сто-

роны для нашей страны многовековой и глобальной является проблема одно-

сторонних публичных обязанностей граждан. Имея обязанность платить за-

конно установленные налоги, гражданин не имеет права знать на какие кон-

кретно цели эти налоги и сборы расходуются. В западной, особенно амери-

канской (США), традиции довольно прочно укоренилось право налогопла-

тельщика требовать тех или иных действий от публичной администрации лишь потому, что человек платит налоги. Довольно утопично звучало бы утверждение о том, что граждане имеют право платить налоги. Демократиче-

ское государство, как институт политической системы, выражающий интере-

сы большинства населения, в силу своей сущности обладает естественным правом требовать уплаты налогов самим же государством или муниципаль-

ными образованиями установленных. Соответственно, физические лица и ор-

ганизации должны иметь уравновешивающие это право государства права в

527 Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. С. 56.

266

налоговой сфере. Таким правом можно назвать право уплачивать те налоги и

втом объѐме, которые предусмотрены законом для данного лица.

Обязанность уплаты налогов относится к публичным обязанностям. Ещѐ в

работах В. Кобалевского отмечалось, что налоговая повинность выходит за сферу административно-правового исследования528. В отличие от публичного права, которое всегда было объектом исследований применительно к правам человека529, публичная обязанность всегда носит субъективный характер и имеет отношение, как к физическим лицам, так и к организациям.

Корреспондирование публичных прав и обязанностей не носит естествен-

ного характера и по большому счѐту определяется спецификой объекта и предмета публичного правоотношения. Можно предположить, что субъек-

тивные публичные права и обязанности в конкретном публичном правоот-

ношении могут быть несопоставимы как по объѐму, так и по содержатель-

ной их соотносимости. Так, например, в уголовных правоотношениях обя-

занности осуждѐнного претерпеть неблагоприятные последствия, выражен-

ные в уголовном наказании, отнюдь не соответствует право потерпевшего пользоваться результатами претерпевания этих неблагоприятных послед-

ствий, если не считать морального удовлетворения и то не во всех случаях.

Характеристика содержания публичных правоотношений была бы не-

полной без анализа такого их элемента как законный субъективный публич-

ный интерес. Справедливости ради отметим, что судебная практика избегает прямого употребления данного термина, хотя косвенно указывает на него.

Например, в одном из постановлений федерального арбитражного суда

528 См.: Кобалевский В. Советское административное право. Ч. 1. Гл. 3 // Административ-

ная юстиция: Конец XIXначало XX века: Хрестоматия. – Ч. 1. / Сост. и вступит. ст. Ю.Н.

Старилова. – Воронеж: Изд. ВГУ, 2004. С. 190.

529 См. напр.: Еллинек Г. Общее учение о государстве // Административная юстиция: Ко-

нец XIXначало XX века: Хрестоматия. – Ч. 1. / Сост. и вступит. ст. Ю.Н. Старилова. –

Воронеж: Изд. ВГУ, 2004. С. 344-350; Кистяковский Б.А. Государственное право (Общее и русское) // Административная юстиция: Конец XIXначало XX века: Хрестоматия. – Ч. 1. / Сост. и вступит. ст. Ю.Н. Старилова. – Воронеж: Изд. ВГУ, 2004. С.407-461.

267

Дальневосточного округа говорится: «сами спорные правоотношения по сво-

ей правовой природе являются публичными, а субъективные права и закон-

ные интересы заявителя в указанной сфере могут быть реализованы путем принятия компетентным органом ненормативного акта, или совершения им определенных действий (бездействий)»530.

Субъективные публичные интересы являются частью более общего поня-

тия «законные интересы», о защите которых идѐт речь в п. 1) ст. 2 АПК РФ и в ст. 2 ГПК РФ. Исходя из этого, не основанной на законе представляется точка зрения А.К. Соловьѐвой, которая считает, что «также управленческий спор может быть только «спором о праве», так как орган административной юстиции не должен вмешиваться в рассмотрение дела в сфере управления,

затрагивающего простой, не предусмотренный правом интерес гражданина или организации»531. Но в том-то вся и суть законного интереса, что он прямо не предусмотрен правом, а лишь вытекает из его общих принципов и общих дозволений. А.В. Малько под законным интересом понимает отражѐнное в объективном праве либо вытекающее из его общего смысла и в определѐнной степени гарантированное государством простое юридическое дозволение,

выражающееся в стремлениях субъекта пользоваться конкретным социаль-

ным благом, а также в некоторых случаях обращаться за защитой к компе-

тентным органам – в целях удовлетворения своих потребностей, не противо-

530 Дело по заявлению об исправлении кадастровой ошибки, о признании недействительным постановления о предоставлении в собственность земельного участка и обязании предоставить участок, в части требований о признании недействительным постановления и обязании предоставить земельный участок передано на новое рассмотрение, поскольку суд не установил, обращался ли заявитель в орган местного самоуправления с просьбой предоставить спорный земельный участок в собственность и совершал ли действия по его кадастровому учету// Постановление ФАС Дальневосточного округа от 23.10.2009 N Ф03-

5503/2009 по делу N А37-2954/2008

531 Соловьѐва А.К. Материально-правовой аспект административной юстиции // Правоведение. 1998. № 4. С. 56.

268

речащих общественным532. Автор отмечает, что «зачастую законные интере-

сы могут быть тесно связаны с принципом целесообразности в правоприме-

нительной деятельности, требование которого заключается в том, что в рам-

ках нормы представляется возможность выбрать наиболее эффективное ре-

шение, максимально полно и правильно отражающее идеи права, смысл за-

кона, цели правового регулирования, обстоятельства конкретного дела»533.

Данное замечание важно в связи с тем, что законный интерес, состоит не только в стремлении субъекта реализовать субъективный публичный534 инте-

рес, но и в стремлении реализовать общественный интерес, отражающий по-

требности государственно-управленческой деятельности, а не только лично субъекта спора. На наш взгляд, именно такое расширительное толкование за-

конного интереса, выводящее его за рамки личности или организаций, позво-

ляет более полно отразить специфику современных отношений в публичной сфере, учитывая наличие законных интересов органов, наделѐнных государ-

ственно-властными полномочиями, которые им приходится реализовать в рамках как вертикальной, так и горизонтальной дифференциации власти в Российской Федерации. Как справедливо указывает В.Ф. Сиренко

«…координировать необходимо прежде всего не действия, а интересы участ-

ников управленческих отношений. При этом, конечно, возможны несовпаде-

ния интересов как системы в целом, так и интересов отдельных субъектов, но факт обнаружения такого несовпадения будет способствовать своевременно-

му принятию дополнительных мер для достижения поставленных целей»535.

Другими словами, так называемые ведомственные интересы, будучи вклю-

чѐнными в круг законных публичных интересов, позволяют создать основу

532 Малько А.В. Политическая и правовая жизнь России: актуальные проблемы: Учебное

пособие. М.: Юристъ, 2000. С. 139.

533Малько А.В. Там же. С. 153.

534См.: Тотьев К.Ю. Публичный интерес в правовой доктрине и законодательстве // Государство и право. 2002. № 9. С. 19 – 25.

535См.: Сиренко В.Ф. Проблемы интереса в государственном управлении. Киев: Наукова думка, 1980. С. 58.

269

для выработки механизма эффективного и легального устранения противоре-

чий и несогласованности действий органов, осуществляющих функции госу-

дарственного управления в широком смысле данного понятия.

В.В. Субочев, анализируя законные интересы в публичном и частном праве, приходит к достаточно парадоксальному как он считает выводу: реа-

лизация законных интересов в сфере публичного права, в общем-то, может при определѐнных обстоятельствах несколько противоречить законным ин-

тересам, действующим в сфере частного права, однако сами общественные интересы (которые опять-таки не обязательно совпадают с государственны-

ми) по своей сути заключаются в неподчинении личного публичному»536.

Публичный же интерес по мнению Л.А. Шарниной «принадлежит не отдельным лицам, а обществу или их идеальному единству. Публичные ин-

тересы могут быть реализованы только сообща. Частью это потребности, ко-

торые объективно не могут быть удовлетворены в индивидуальном порядке

(например, потребность в благоприятной окружающей среде)»537.

Нам бы хотелось взглянуть на дифференциацию законных публичных ин-

тересов и под несколько иным углом. Соглашаясь с процитированной мыс-

лью В.В. Субочева приходим к выводу о том, что субъективный публичный интерес государства и конкретного человека или организации разный, но об этом мы уже упоминали в своих работах538. Применительно к общей теории публичного правоотношения важно определиться с тем, в каких случаях за-

конный публичный интерес входит в их содержание. Содержание правоот-

ношения – это то, что юридически связывает субъектов правоотношения как между собой, так и с объектом, и с предметом правоотношения. Законный

536 Субочев В.В. Законные интересы / В.В. Субочев; под ред. А.В. Малько. – М.: Норма,

2008. - С. 308.

537Шарнина Л.А. Человек, его права и свободы как высшая ценность // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 11.

538См.: Лупарев Е.Б. Общая теория административно-правового спора. Воронеж, 2003. С.

78-82.

270