горное право

Первые Указы о горном праве

Первым законодательным актом, юридически определившим создание в России горной промышленности, является Именной Указ Петра 1 от 24 августа 1700 г. «Об учреждении Приказа Рудокопных дел». С этой даты начинается трехсотлетняя история развития горного права в России. Первым законодательным актом, установившим пра вовые принципы регулирования горных отношений, сохранившиеся практически в неизменном виде и воспринятые современным законодательством о недрах, является Именчой Указ Петра I «Об учреждении Берг-Коллегиума для ведения в зном дел о рудах и минералах», подписанный 10 декабря 1719 г. В дореволюционной юридической литературе по горному праву этот Указ получил название «Берг-при- вилегия 1719 г.» [1].

В преамбуле Указа подчеркивалась значимость освоения минеральных ресурсов для экономики, отмечалось, что Россия обладает значительными запасами различных полезных ископаемых, которые практически не осваиваются, в результате чего государство не получает «многая польза и прибыток, который бы Нам и подданным Нашим из онаго произойти мог»'. Объяснялось такое положение, с одной стороны, отсутствием опыта горных работ, с другой — риском, связанным с разведкой и добычей. Для решения обозначенных проблем Указом учреждалась Берг-Коллегия. Всем чиновникам предписывалось оказывать горнодобытчикам «какую помощь от них требовать будут». Берг-Коллегии поручалось руководить всеми горными делами, с тем чтобы они осуществлялись «наилучше и совершенно».

Указом 1719 г. разрешалось «всем и каждому, независимо от чина и достоинства во всех местах, как на собственных, так и чужих землях искать, добывать и выплавлять всякие металлы».

В случае открытия новых месторождений требовалось заявить об этом в Берг-Коллегию или ее региональным представителям (Берг- Офицерам) и прислать пробы руд и минералов. Если последние определяли, что месторождение следует разрабатывать, открыватель получал разрешение (так называемую Привилегию) на строительство завода или рудника и ему должно было оказывать «всяческое вспомоществование», включая «займы денег». Для работ выделяется участок 250x250 сажен (около 28 га).

Собственники земель имели преимущественное право осваивать месторождения, но должны были заявить об этом заранее. Если же они не хотели работать сами, то должны были передать право осваивать месторождение горнопромышленнику, который обязан был выплачивать им в качестве платы за пользование недрами 1/32 долю прибыли. Кроме того, необходимые для промысла в качестве топлива дрова, лес и другие материалы предписывалось продавать по приемлемым ценам, о чем Берг-Коллегия «должна иметь бережение».

1 Здесь и далее цитаты даны по оригиналам законодательных актов, приведенных в Полном Своде Законов Российской Империи (ПСЗ).

Горнозаводские рабочие освобождались не только от всяких денежных поборов, но также от солдатской повинности и должны были получать «исправную» зарплату, т.е. достаточно высокую и своевременно.

Именно этим Указом была провозглашена в России так называемая горная регалия, означающая установление исключительной государственной собственности на недра. «Токмо Нам одним, яко Монарху принадлежащие рудокопные заводы и оных употребление каждому и вообще всем, кто к тому охоту имеет, соизволяем». За это горнопромышленник обязан был платить государству 1/10 долю прибыли. При этом оговаривалась возможность освобождения от этой платы на ряд лет, в случае если «убытков больше прибыли».

Указом устанавливался порядок преимущественной покупки драгоценных металлов (золото, платина, серебро и др.) государством по приемлемым ценам. Если у государства в данный момент не было средств на оплату, горнопромышленник имел право продать их «кому похочет». Все другие металлы и полезные ископаемые могли продаваться свободно.

Государство обязывалось оказывать горнопромышленникам и их наследникам всяческое содействие, если они ведут производство эффективно. Предусматривались жесткие санкции (вплоть до смертной казни) за сокрытие сведений о полезных ископаемых или препятствие в их освоении.

Таким образом, уже этот первый российский законодательный акт, регламентирующий отношения в процессе горного производства, сформулировал основные принципы горного права, действующие в настоящее время по существу в том же виде: —

государственная собственность на недра (горная регалия) и любая форма собственности на добытые природные ресурсы; —

отделение права собственности на землю и недра (принцип так называемой горной свободы); —

платность недропользования; —

требование рациональной разработки месторождений и охраны недр; —

свобода горного предпринимательства с ограничениями, касающимися лишь отдельных видов полезных ископаемых (золото, платина, селитра и т.п.).

В 1720 г. был издан указ, конкретизировавший порядок регистрации вновь открытых месторождений и объем проб, которые должны быть представлены в Берг-Коллегию для разрешения строительства рудника [6].

В 1739 г. императрица Анна Иоанновна издала указ, который получил название Берг-регламент (ПСЗ, т. X, 7766). Он в определенной мере детализировал положения Указа Петра 1. В частности подтверждал позволение устраивать горные заводы по всему государству. При этом устанавливалось, что в качестве недропользователей могут выступать как российские, так и иностранные горнопромышленники. Плата 1/32 доли прибыли в пользу землевладельцев была заменена двухпроцентной платой с выделанных металлов и минералов. Плата могла вноситься в натуре либо в деньгах. Однако оговаривалось, что подать с золота и платины должна взыматься натурой, а с меди и чугуна — деньгами. Эта норма сохранилась неизменной во всех последующих изданиях Устава Горного, включая последнее издание 1893 г. [3, 4, 5, 6].

Проводя параллель с современностью, в тот период рядом правительственных комиссий при проверке деятельности горнодобывающих предприятий отмечалось, что в значительных объемах добываемые металлы и минералы вывозятся за границу, при этом без уплаты соответствующих пошлин. В связи с этим предписывалось соответствующим Горным начальникам ужесточить контроль за добычей и продажей металлических руд и минералов. Отмечалось, что на государственных заводах дело поставлено хуже, чем на партикулярных (частных). Этот вывод полностью совпадает с современной мотивацией целей приватизации. В связи с этим предлагался ряд мер, направленных на повышение эффективности государственного горного производства.

Правительство постоянно искало пути повышения эффективности горнорудной промышленности. В 1733 г. была создана специальная комиссия для изучения вопроса о целесообразности передачи казенных горнорудных заводов в частные руки (ПСЗ, т. IX, № 6411). В 1738 г. комиссия представила доклад, обосновывающий необходимость передачи заводов в частные руки, который был высочайше утвержден (ПСЗ, т. X, № 7600). Процесс приватизации предприятий предполагался как весьма растянутый во времени. Берг-регламент декларировал правомерность и целесообразность постепенной приватизации всех казенных металлургических заводов и, как следствие, ликвидацию местных органов горнозаводского управления. Собственно порядок процедуры приватизации был утвержден высочайшим указом в 1740 г. (ПСЗ, т. X, № 8196). Политика правительства Анны Иоанновны на приватизацию была вызвана тем, что государство не обладало достаточными средствами для обеспечения роста производства.

Начало царствования Елизаветы было ознаменовано стремлением к восстановлению петровских принципов. Одной из первых мер такого рода было восстановление Берг-коллегии с подчинением ее уже не Кабинету министров, а Сенату (ПСЗ, т. XI, № 8543). В конце царствования Елизаветы так называемой Уложенной комиссией был разработан проект, отражающий сословные чаяния дворянства, за которые оно боролось все послепетровское время. Проект предусматривал для дворян монопольное право владения землей и ее недрами, а также монополию на использование таких недр, т.е. на владение горнорудными заводами. Заводчикам-недворянам предписывалось в установленный срок продать свои предприятия и заводы дворянам.

Одним из мероприятий царствования Екатерины II было начало возврата горнорудной промышленности в ведение государства. Постепенно в результате политики национализации в руках государства оказалось две трети горно-металлургического производства. Однако уже к концу столетия, опять-таки из-за отсутствия у государства достаточных средств для расширения и модернизации производства, в горнорудной промышленности произошел спад производства.

Положения проекта Уложенной комиссии были использованы Екатериной II. Они нашли отражение в Манифесте 28 июня 1782 г., которым было закреплено право собственности на землю и недра. Подобного расширения земельных собственнических прав не знало законодательство и право ни одной из европейских стран (за исключением традиционного обычного права Англии).

Манифест устанавливал, что «право полной частной собственности в имуществах недвижных объемлет не одну поверхность земли, но и самое ее недро; и поэтому оно простирается на все сокровенные минералы и на все металлы, из них происходящие. По сему праву дозволяется каждому в собственных его землях искать, копать, плавить, варить и чистить всякие металлы, каменный уголь, торф и соли».

Это положение, безусловно, подрывало интересы государства, и целым рядом последующих законодательных актов оно было ограничено. В результате, уже через десять лет, в 1792 г. Екатерина II была вынуждена издать указ, в соответствии с которым «в случае открытия в недрах земель казачьих войск Астраханского, Терского, Оренбургского и Сибирского благородных металлов и минералов такие земли обращаются в казну (переходят в собственность государства) за установленное вознаграждение». Позднее подобные ограничения были введены по отношению горных работ в землях Царства Польского и ряда других территорий.

Положение Манифеста в неизменной форме вошло в Устав Горный издания 1832 г. (ст. 262) и, несмотря на все расширяющиеся ограничения действия этого положения в последующий период, было повторено в изданиях 1842 и 1857 гг. и даже в последнем издании Устава Горного в 1893 г. (ст. 236) [3, 4, 5, 6].

став Горный Российской Империи

Горная промышленность в России в XVIII веке развивалась достаточно быстрыми темпами и постепенно становилась одним из существенных источников государственных доходов. В связи с этим в царствование Александра 1 было признано необходимым пересмотреть ранее изданные акты и сформировать новое горное законодательство. В 1806 г. был издан проект Горного положения. Предполагалось в течение пяти лет (с 1807 по 1812 гг.) опробовать проект, доработать его и утвердить. Однако вследствие начала Отечественной войны 1812 г. и других обстоятельств проект Горного положения действовал вплоть до 1832 г.

Первой публикацией основ горного законодательства России следует считать издание в 1832 г. «Свода учреждений и уставов горного управления» в составе VII тома первого Свода законов Российской империи [3]. Он был составлен на основе проекта Горного положения 1806 г., а также ряда указов, распоряжений и инструкций, изданных, в частности, в 1811, 1826, 1829 гг. По существу этот закон представлял собой первое официальное издание Устава Горного Российской Империи. Устав Горный представлял собой весьма фундаментальный документ, содержащий 1847 статей, изложенных на 413 страницах типографского текста.

Закон состоял из введения и трех книг. Во введении было дано понятие горного промысла, которое по существу сохранилось во всех последующих изданиях. Под горным промыслом понимался поиск, добыча, очистка, обработка полезных ископаемых, находящихся на поверхности или в недрах земли: 1) земель и камней; 2) металлов; 3) солей — поваренной и каменной, квасцов и др.; 4) горючих веществ1.

Книга I «Управление заводами горными области Уральского хребта» состояла из четырех разделов.

Раздел I «О правах и обязанностях» содержал нормы, регламентирующие порядок владения казенными заводами и горными промысла-

' В ряде случаев при изложении положений законодательных актов в тексте сохранена их стилистика и правописание.

ми, права владельцев частных заводов, расположенных на казенных и посессионных землях6, права владения горными заводами на частных землях. Нормы регламентировали в частности вопросы использования рабочей силы (крепостных и вольнонаемных), платежей за пользование недрами, государственного контроля, предоставления льгот и привилегий, таможенных процедур и др.

Раздел II. «Учреждения Горного Уральского местного управления».

Раздел III. «О порядке хозяйственного управления».

Раздел IV. «Об особенных правилах управления на Уральском хребте».

Книга II. «Управление заводами горными областей вне Уральского хребта». Здесь приведены были по существу нормы Книги I, но уже применительно к горным заводам и промыслам Сибири, в частности, Колыванскому и Нерчинскому заводам.

Книга III. «О проступках, взысканиях и наказаниях за нарушение горных законов».

В этом издании Устава Горного (ст. 262), как отмечалось выше, было воспроизведено положение Манифеста 1782 г., провозгласившее отказ от горной регалии. Закон регламентировал порядок разработки месторождений на казенных землях, вводил систему планирования объемов работ, составления смет расходов, строгой отчетности, поощрения нововведений, направленных на улучшение производства и т.п. С другой стороны, горное производство на частных землях практически целиком было отдано на усмотрение горнопромышленников. Им дозволялось беспрепятственно пользоваться помещичьими землями для нужд горных заводов и промыслов в течение всего срока их работы. В качестве возмещения помещикам предоставлялись равноценные земли или выплачивалась компенсация.

В 1842 г. в составе нового издания Свода законов Российской Империи в VII томе «Уставы монетный, горный, о соли» было опубликовано второе официальное издание Устава Горного [4]. По сравнению с предыдущим изданием Устав Горный 1842 г. был существенно расширен, число статей увеличилось с 1847 до 2653, т.е. более чем на 800 статей. Были введены специальные разделы, содержащие нормы, регулирующие особенности освоения угольных и нефтяных место рождений, месторождений золотоносных песков, расширены разделы, посвященные проблемам хозяйственного управления, подготовки кадров специалистов в области горного производства, безопасности работ и др.

Устав Горный 1842 г. состоял из пяти книг.

Книга 1 «Общие положения» содержала общие положения о горных промыслах, Корпусе горных инженеров, системе подготовки горных специалистов, Главном управлении горными заводами и промыслами, горной страже.

Книга II (4 раздела и 15 глав) «Об управлении горных промыслов и заводов области хребта Уральского» содержала положения о правах, с казенным владением сопряженных; о правах и обязанностях, сопряженных с частным владением заводов на праве посессионном; о правах и обязанностях, сопряженных с частным владением заводов на полном праве собственности; о правах горных городов и селений по частным заводам; об учреждении горного Уральского местного управления; о порядке казенного хозяйственного управления; о содействии в порядке хозяйственного управления частных заводов; о порядке судебного управления на казенных заводах; о порядке судебного управления на частных заводах; об особенном порядке управления некоторых частей в области хребта Уральского.

Книга III (три раздела и 14 глав) «Об управлении горными заводами и промыслами, вне горной Уральской области состоящими» содержала постановления о заводах и промыслах Алтайского горного округа; о заводах и промыслах Нерчинских; о горных промыслах и заводах Сибирских, Замосковных, Олонецких и Архангельских, Южной России, Закавказских и Западных.

Книга IV (два раздела и 13 глав) содержала постановления о разработке золотоносных песков в области Уральской и вне ее лежащих.

Книга V (два раздела и 4 главы) «О проступках, взысканиях и наказаниях за нарушение горных законов» содержала положения о взысканиях и наказаниях за нарушение постановлений о горных заводах; о взысканиях и наказаниях за нарушение постановлений о драгоценных металлах и камнях.

В 1857 г., в связи с очередным переизданием Свода законов Российской империи, в составе VII тома практически без изменений был воспроизведен текст Устава Горного 1842 г. [5].

Следует отметить, что до 1893 г. в России действовало два закона, регулирующих отношения недропользования: Устав Горный, регулирующий в основном освоение рудных, угольных и нефтяных месторождений, и Устав о соли, регулирующий освоение месторождений поваренной и каменной соли, квасцов и др. Устав о соли впервые был официально опубликован в 1832 г. в VII томе Полного Свода Законов Российской Империи, а затем вместе с Уставом Горным в редакциях 1842 и 1857 гг.

В тот период соль играла весьма важную роль в жизни народа. Достаточно вспомнить «соляные бунты», которые периодически вспыхивали в России в XVI—XVII веках вследствие установления высоких цен и недостатков в снабжении населения солью.

Устав о соли 1857 г. имел около 300 статей, содержащих правовые нормы в области управления соляными промыслами на территории России на землях казенных, посессионных и частных; о порядке передачи соляных месторождений для освоения их частными лицами, платежах за добычу соли, контроле качества добываемой соли, порядке ее хранения и реализации, включая бесплатное предоставление для нужд населения и др.

Интенсивное развитие горного производства в России в середине прошлого века, сопровождавшееся серьезной модернизацией технических средств, технологий и организации работ, с одной стороны, а также изменением общественных отношений, особенно в связи с отменой крепостного права, с другой стороны, обусловили коренной пересмотр горного законодательства. Необходимость этого была отмечена еще в 1857 г., когда по представлению министра финансов (в тот период горное производство находилось в ведении Министерства финансов) Государственный совет постановил приступить к составлению «полного проекта новых узаконений, до горного промысла относящихся», что и было Высочайше утверждено 13 мая 1857 г. Работа растянулась почти на четыре десятилетия.

В 1866 г. комиссия по пересмотру Устава Горного опубликовала проект нового закона, который весьма существенно отличался от предыдущих изданий 1832, 1842 и 1857 гг. В окончательном виде в Своде законов Российской Империи, т.е. официально, он был опубликован лишь в 1893 г. [6].

Из 2653 статей Устава Горного 1857 г. в издание 1893 г. неизмененными вошли всего немногим более 50 статей. Примерно 1200 статей были принципиально переработаны или разработаны заново, около 1350 статей исключено.

Устав Горный 1893 г. состоял из введения (ст. 1—11), четырех книг и приложений. Анализ его содержания позволяет получить достаточно полное представление о содержании закона и правовых нормах, регламентировавших горное производство в России конца XIX века.

Книга первая. Общий Устав Горный.

Раздел I. Учреждения управления горного (9 глав, 191 статья).

Глава 1. Общие положения.

Глава 2. О власти и обязанностях министра государственных иму- ществ по горной части. Содержала статьи о правах и обязанностях министра по ведомству частных горных заводов и промыслов, по ведомству казенных горных заводов, а также об особенностях управления месторождениями солей и минералов.

Глава 3. О местном горном промысле. Содержала статьи о структуре и составе местного горного управления, правах и обязанностях его должностных лиц; о функциях, правах и обязанностях горных управлений и горных чиновников (окружных инженеров, их помощников, маркшейдеров, горных надсмотрщиков); о порядке обжалования действий должностных лиц и установлений местного горного управления; о порядке подчинения, найма и увольнения чинов местного горного управления.

Глава 4. О местном заводском управлении. Содержала статьи о структуре и составе местного заводского управления; о функциях, правах и обязанностях должностных лиц и постановлений местного заводского управления; о порядке найма, увольнения и служебных преимуществах чиновников этих управлений; об их ответственности за нарушение горного законодательства и должностные преступления.

Глава 5. О местном соляном управлении. Содержала статьи о правах и обязанностях смотрителей казенных соляных промыслов, приставов и вахтеров казенных соляных магазинов (складов).

Глава 6. О присутствиях по горнозаводским делам.

Глава 7. Об учебных заведениях горного ведомства и о коллегиях для производства испытаний в знании горного искусства.

Глава 8. О некоторых особенностях службы горных инженеров.

Глава 9. Об обязанностях полиции по надзору за благоустройством и порядком на горных промыслах и заводах.

Раздел II. О частной горнопромышленности (9 глав, 625 статей).

Глава 1. Общие правила о частной горнопромышленности. Содержала статьи, определяющие общие положения частной горнопромышленности, особенности ее функционирования на частных землях; о горных заводах на посессионных землях; о порядке поисковых работ и разработки рудников; о частной горной промышленности на свободных казенных землях; о поиске и разведке на них месторождений полезных ископаемых; о порядке земельных отводов для нужд горного производства и условий пользования ими; об отношениях между горнопромышленниками и собственниками земли; о взаимоотноше ниях владельцев смежных отводов в порядке добычи ископаемых7; о жалобах на действия присутственных мест (органов государственного управления) и должностных лиц по исполнению законодательства.

Глава 2. О частных горных промыслах в губерниях Царства Польского. В главе рассмотрены те же вопросы с учетом особенностей государственного управления в этом регионе.

Глава 3. О частной золотопромышленности и о частном платиновом промысле. В главе регламентировались общие и специфические положения золотодобычи на землях, принадлежащих частным лицам и обществам на праве собственности или посессионном праве, на землях казенных и принадлежащих Кабинету Его Императорского Величества (царской фамилии); о правах частных лиц при поиске, разведке и разработке золотых россыпей и рудных месторождений; о подаче заявок на право освоения золотоносных участков, порядке и условиях проведения торгов по ним; об установлении и порядке взимания платы за золотоносные земли.

Глава 4. О частном нефтяном промысле. Регулировались вопросы нефтяного производства, проведения поисковых работ частными лицами на казенных землях; о порядке земельных отводов; о порядке использования заведомо нефтеносных казенных земель; об условиях разработки нефтяных источников, условиях прокладки и эксплуатации нефтепроводов.

Глава 5. О частном соляном промысле. Рассмотрены особенности соляного промысла, порядок и условия передачи казенных соляных источников в частное содержание, а также в бесплатное пользование различными учреждениями и лицами.

Глава 6. О найме рабочих на частные горные заводы и промыслы. Регламентировались общие правила найма и увольнения рабочих, найма ссыльнопоселенцев в Сибири, найма рабочих на сахалинские каменноугольные копи.

Глава 7. О порядке производства горнопромышленниками подземных работ. Регламентировались общие требования, особые меры правительственного надзора, ответственность горнопромышленников за неисполнение правил ведения подземных горных работ и действия в этих случаях должностных лиц.

Глава 8. О частных складах взрывчатых веществ для нужд горнозаводской и соляной промышленности.

Глава 9. О горной подати. Устанавливалась общая система и порядок платы за добычу ископаемых, а также особенности установления и взымания платы при добыче золота, платины, серебра, чугуна, ртути и цинка.

Раздел III. О казенном горном промысле (3 главы, 113 статей).

Глава 1. Общие положения.

Глава 2. Об Уральских казенных горных заводах. Рассматривались вопросы прав на заводское имущество, фабричные, жилые и хозяйственные строения; о порядке составления плана действий и сметы расходов; о порядке снабжения горных заводов, порядке расходования материалов и продовольствия; о системе управления, технике и технологии добычи, контроле качества продукции, порядке продажи металлов и изделий из них; о порядке найма и увольнения на заводы рабочих, мастеров и художников; о медицинском обслуживании; о церковном благоустройстве.

Глава 3. Об Олонецких горных заводах.

Раздел IV. О казенном снабжении солью (4 главы, 47 статей).

Глава 1. Общие положения. Глава 2. О порядке производства соляных операций в Восточной Сибири и Приамурском крае. Регламентировался порядок доставки соли в казенные соляные магазины, приема, хранения и продажи соли, контроля ее качества. Глава 3. О продаже соляных запасов в долг при упразднении казенных соляных магазинов. Глава 4. О бесплатном отпуске соли из казны.

Книга вторая. О горном промысле в области Войска Донского.

Раздел I. Об управлении горным промыслом в области Войска Донского (5 глав, 34 статьи).

Глава 1. Общие положения. Глава 2. Найм и увольнение должностных лиц Управления горной и соляной частями. Глава 3. Права, обязанности и ответственность должностных лиц Управления горной и соляной частями. Глава 4. О порядке рассмотрения дел по части технической. Глава 5. О порядке рассмотрения дел по части хозяйственной.

Раздел II. О производстве горного промысла (3 главы, 34 статьи).

Глава 1. О производстве горного промысла в землях войсковых. Регламентировались порядок и условия геогностических исследований и разведки месторождений каменного угля и антрацита, разработки месторождений; платежей за добываемые уголь и антрацит. Глава 2. О производстве горного промысла в землях станичных и частных. Глава 3. О добывании соли в Манычских озерах.

Книга третья. Положение о горных заводах и промыслах ведомства Министерства Императорского Двора.

Раздел I. О заводах и промыслах Алтайского горного округа (3 главы, 171 статья).

Глава 1. Общие положения. Глава 2. Учреждения местного Управления Алтайского горного округа. Регламентировались структура и функции Управления, права и обязанности должностных лиц, их найм и увольнение, служебные привилегии. Глава 3. О порядке управления.

Раздел II. О заводах и промыслах Нерчинских (3 главы, 30 статей).

Глава 1. Общие положения. Глава 2. Учреждения местного управления. Глава 3. О порядке управления.

Раздел III. О Императорских Екатеринбургской и Петергофской гранильных фабриках (6 статей).

Книга четвертая. Правила о наказаниях и взысканиях за нарушения горных постановлений и о порядке производства дел по этим нарушениям.

Раздел I. О наказаниях и взысканиях за нарушения горных постановлений (13 статей).

Раздел II. О порядке производства дел по нарушениям горных постановлений (18 статей). Устанавливался порядок производства дел, а также награждения за открытие нарушений горных постановлений.

Приложения (содержали механизмы реализации отдельных норм Устава Горного) в виде отдельных правил:

Правила о выдаче пособий на воспитание детей по горному ведомству (к ст. 25);

Правила: о янтарном промысле, разработке цветных камней на горнозаводских дачах на Урале, добыче золота из казенных откидных песков и черных шлихов, добыче торфа, добыче каменного угля на

о. Сахалин (к ст. 260);

Правила о порядке разрешения горнопромышленникам Царства Польского производить постройки в пределах пограничной полосы с Пруссией и Австрией (к ст. 349);

Расписание местностей в Алтайском и Нерчинском округах, где разрешена или запрещена частная золотодобыча (к ст. 417);

Правила о ссудах, выдаваемых из Иркутского, Енисейского и Томского отделений Государственного Банка под шлиховое золото (к ст. 787);

Правила вознаграждения за сопровождение караванов с золотом из Иркутска, Томска и Екатеринбурга в С.-Петербург (к ст. 795);

Временные правила для дачи и исполнения на казенных горных заводах нарядов Военного и Морского Министерств (к ст. 891).

Общее представление о том, какое значение в тот период придавалось государством регулированию деятельности горных заводов и промыслов, расположенных на землях различной формы собственности, дает сопоставление числа статей, которое посвящено им в Уставе Горном: —

частный промысел на частных и казенных землях — 624 статьи (59 процентов); —

казенный горный промысел — 159 статей (15 процентов); —

горный промысел в области Войска Донского — 67 статей (6 процентов); —

горный промысел ведомства Министерства Императорского Двора — 207 статей (20 процентов).

Горный Устав, опубликованный в составе Свода Законов Российской империи в 1893 г., был последним официальным изданием. В последующие годы он неоднократно переиздавался (1905, 1911, 1912, 1914 гг.). В этих изданиях официальный текст был дополнен различными постановлениями, инструкциями и другими нормативными актами правительства по вопросам горного производства. Достаточно отметить, что этот том представлял собой «кирпич» объемом более 2000 страниц, из которых сам закон занимал не более 400 страниц.

.1. Горное право в системе права

Право как юридическая категория является инструментом регулирования определенных видов отношений, возникающих между людьми и их общностями.

Каждый вид отношений регулируют нормы определенной отрасли права,совокупность которых образует систему права.

Различают такие отрасли права, как государственное (конституционное), гражданское, трудовое, административное, уголовное, международное право и др. Регулирование отношений, возникающих в процессе использования природных ресурсов, осуществляется нормами природоресурсного права, в составе которого выделяются соответственно земельное, водное, лесное и, в частности, горное право. Их можно рассматривать и как подотрасли природоресурсного права и как самостоятельные отрасли права.

Разработка недр не может осуществляться без пользования земельным участком. На поверхности размещаются шахтные сооружения, устья скважин, технологические объекты (очистные, хранения, транспорта, ремонтные и др.), значительные территории занимаются извлеченной «пустой» породой (терриконы) и т.п. Однако это не дает оснований и возможности использовать нормы земельногоправа при регулировании горных отношений, которые по своей природе настолько специфичны, что объективно могут регулироваться только специальными нормами. Приступая к освоению ресурсов недр, недропользователь зачастую не знает не только количественной, но часто и качественной характеристики будущего месторождения. В 60—70-е гг. в Баренцевом море искали нефтяные месторождения, а открыли газовые. Даже когда продуктивные пласты выходят на поверхность, их разработка все равно осуществляется путем углубления в недра, извлечения из недр и эвакуации полезных ископаемых, включая и пустую породу. В то время как целью рационального землепользования является поддержание, а иногда и увеличение плодородия земли, освоение ресурсов недр практически всегда осуществляется на истощение. Проникая в недра с различными целями, в частности для добычи полезных ископаемых, размещения в них объектов промышленного или социального характера и т.п., недропользователь вынужденно нарушает режим подземных вод, создает угрозу проседания поверхности, выбросов в воздух или разлива по поверхности добываемой продукции. Особенности и различия можно продолжить, но и этого вполне достаточно, чтобы показать необходимость разработки и использования особых норм права и правовыхмеханизмов, регулирующих именно горные отношения.

В юридической теории различают понятия «система права» и «системазаконодательства», «отрасль права» и «отрасль законодательства». Они не совпадают, во-первых, по кругу источников. Существенное отличие состоит в том, что отрасль права характеризуется высокой степенью однородности, вполне определенным предметом регулируемых отношений, тогда как системазаконодательства таким консолидирующим фактором не обладает. Один и тот же законодательный акт одновременно может регулировать отношения различных отраслей права. Очевидно, именно сложность отраслевой группировки законодательных актов обусловила отказ от использования термина «отрасль законодательства» при издании «Классификатора правовых актов» [96]. Горноеправо, горное законодательство, законодательство о недрах, недренное право[166], законодательство о недропользовании и т.п. — все это понятия, характеризующие состав и процесс вполне определенных отношений, представляющих предмет горного права.

Термин «горное право» произошел от понятия «горное производство». В последние годы термин «горное производство» в законодательных актах и научной литературе часто заменяется термином «недропользование». Обусловлено это существенным расширением сферы использования полезных свойств недр. Помимо создания горных выработок для добычи полезных ископаемых, недра все чаще используются при строительстве и эксплуатации подземных сооружений, объектов производственного (подземные хранилища и т.п.), культурного, социально-оздоровительного и другого назначения. Отсюда эволюция названий базовых законодательных актов: Устав Горный Российской Империи, 1832 г. [3]; Горный закон РСФСР, 1928 г. [19]; Кодекс РСФСР о недрах, 1976 г. [21]; Закон РФ «О недрах», 1992 г. [46].

В России деятельность, связанная с освоением недр, еще в XVI—XVII веках получила название «горное дело». Поэтому и сфера законодательного регулирования этой деятельности стала называться горным правом и соответственно горным законодательством.

Первой монографией в России в этой области была изданная в 1896 г. книга профессора А.А. Штофа «Горное право» [182], который имел кафедру в Институте Корпуса Горных Инженеров в Санкт- Петербурге и преподавал будущим горным инженерам курс «Горное законоведение». Позже в том же институте подобный курс уже под названием «Горное право» читал магистрант гражданского права В.Г. Струкгов, опубликовавший в 1907 г. учебник «Курс горного права» [172]. Несколько ранее, в 1890 г., в Киеве вышла книга B.C. Удин- цева «Русское горноземельноеправо» [180]. Введение термина «горноземельное право» мотивировалось тесной взаимосвязью земельных и горных отношений.

В 1900 г. была опубликована монография А.Е. Яновского «Основные начала горного законодательства» [184]. Глава III книги называлась «Институты горного права». В качестве таких институтов назывались горная собственность, горный сервитут,горное товарищество и др.

Термин «горное» использован в названиях Устава Горного Российской Империи, Горном положении СССР [17] и Горном законе РСФСР [19], основных законодательных актах периода 1832—1975 гг. С принятием в 1976 г. Закона РФ «Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о недрах» [20] наряду с термином «горное» стали использоваться слова «недра» и «недропользование». Вплоть до 1998

г. термин «горное право» входил в состав специальности 12.00.06 по классификации ВАК СССР по присуждению ученых степеней кандидата и доктора юридических наук вместе с экологическим и земельным правом.

Горное право как научная дисциплина развивалось очень неравномерно. В Российской империи теоретическим проблемам горного права уделялось достаточно много внимания. В тот период был опубликован ряд монографий [137, 172], результаты научных дискуссий публиковались в Горном журнале, трижды (в 1842, 1857 и 1893 гг.) серьезно перерабатывался Устав Горный Российской Империи [4, 5, 6].

В советское время теоретические и методологические работы в области горногоправа практически не велись. Принятое в 1927 г. Горное положение СССР [17], разработанное в период нэпа и содержащее множество теоретических новаций, с окончанием этого этапа российской истории по существу было забыто. Регулирование горного производства осуществлялось исключительно административными методами.

Интерес к теоретическим проблемам горного права проявился на время в конце 60-х—начале 70-х годов в связи с происходившей в стране экономической реформой и соответствующим пересмотром законодательства в этой сфере. Был опубликован ряд теоретических и научно-популярных работ, многие положения которых не потеряли актуальности и в настоящее время. В первую очередь это монографии Г.С. Башмакова [124—126], Н.Б. Мухитдинова [154], Н.А. Сыродоева [174], а также работы Г.А. Аксененок, Л.А. Заславской, О.С. Колбасова, В.Г. Плахуты [123, 141, 148, 157] и др. Но и в этот период законодатели занимались вопросами горного права в последнюю очередь. «Основы земельного законодательства Союза ССР и союзных республик» были приняты в 1968 г.; Земельные кодексы союзных республик — в 1970—1971 гг.; «Основы водного законодательства Союза ССР и союзных республик» — в 1970 г., а соответствующие кодексы союзных республик — в 1972—1973 гг. И только через 5 лет, в 1975 г., были приняты «Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о недрах», а в 1976—1977 гг. — кодексы и законы о недрах союзных республик, в том числе в 1976 г. — Кодекс РСФСР о недрах [21].

В последующие годы, вплоть до начала 90-х годов, в России крупных теоретических работ по горному праву не было за исключением книги Н.Б. Мухитдинова «Основы горного права» [155], опубликованной в 1983 г. В результате к моменту перехода экономики на рыночные механизмы российская юриспруденция оказалась не готовой к формированию отечественного горного законодательства и вынуждена была воспользоваться зарубежным опытом. Отсутствие теоретической базы оказалось серьезным тормозом. Несмотря на это, жизнь заставила сравнительно быстро сформировать достаточно большой блок федеральных законов и нормативных правовых актов, а также актов субъектов Федерации, регулирующих отношения недропользования. На это понадобилось всего пять—семь лет. Для такой проблемы это ничтожный срок. Достаточно напомнить, что первое издание Устава Горного Российской Империи готовилось 26 лет.

Структура основных отраслей системы права достаточно консервативна и сложилась, по существу, в период формирования юриспруденции как науки. Однако по мере развития общественных отношений могут появляться новые отрасли и подотрасли права. Примером этого можно считать экологическое право,сформировавшееся как самостоятельная отрасль права во второй половине XX века. В настоящее время идет формирование компьютерного и других отраслейправа. Горное право с его многовековой историей к категории новой отрасли отнести нельзя.

Для выделения самостоятельной отрасли права требуются два основных условия: —

наличие специфических, имеющих важное народнохозяйственное значение, общественных отношений, представляющих предмет самостоятельного регулирования; —

наличие и потребность в особых источниках права, регулирующих указанные отношения [140].

Кроме того, отрасли права обычно имеют свой метод права.

Эти условия присущи горному праву. Достаточно указать, что на долю добывающих отраслей народного хозяйства приходится до 12 процентов внутреннего валового продукта (ВВП) и 20 процентов налоговых поступлений, тогда как на долю, например, сельского хозяйства — до 7 процентов ВВП и всего 3 процента налоговых поступлений, т.е. соответственно в 2 и 6 раз меньше. Регулирование деятельности в этих отраслях осуществляется на основе более чем двух десятков федеральных законов, большого пакета федеральных нормативных правовых актов, а также актов субъектов Федерации. Причем число таких актов постоянно растет, они изменяются и дополняются в соответствии с современными требованиями общества.

.4. Предмет и метод горного права

Предметом отрасли права является определенная группа общественных отношений, регулируемая соответствующими нормами права. Таким образом, предметом горного права следует считать отношения, складывающиеся в процессе использования полезных свойств или так называемых ресурсов недр, регулируемые нормами горного права.

Важнейшим условием при определении предмета правового регу лирования является определение целенаправленности этого процесса. Объективные интересы общества определяют отношения в процессе горного производства не абстрактно, а относительно их результата, в котором общество заинтересовано, т.е. в эффективном использовании полезных свойств недр.

В горном праве с 1995 г. появилась и сохраняется до настоящего времени неопределенность в отношении того, является или нет деятельность в исключительной (морской) экономической зоне предметом горного права или она полностью покрывается регулированием правоотношений на континентальном шельфе.

Конституция РФ 1997 г. установила, что РФ обладает суверенными правами и осуществляет юрисдикцию на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне (ст. 67, п. 2). ФЗ «Об исключительной экономической зоне» [83] определил, что природные ресурсы исключительной экономической зоны представляют собой «живые и неживые ресурсы, находящиеся в водах, покрывающих морскве дно, на морском дне и в его недрах» (ст. 4, п. 1). Далее закон установил, что «геологическое изучение, поиск, разведка и разработка минеральных и других неживых ресурсов морского дна и его недр ... производятся в соответствии с Законом РФ «О недрах», ФЗ «О континентальном шельфе», другими федеральными законами, применимыми к исключительной экономической зоне и деятельности в ней» (ст. 5, п. 2).

Действие Закона РФ «О недрах» в первоначальной редакции 1992 г. распространялось на исключительную экономическую зону. В действующей редакции закона от 1995 г. было исключено даже упоминание об этой зоне. В принятых позже двух основных законах, регулирующих горную деятельность в России ФЗ «О драгоценных металлах и драгоценных камнях» [74] и ФЗ «О соглашениях о разделе продукции» [56] — законодатель решает эту проблему по-разному. Первый, определяя сферу своего распространения, не упоминает исключительную экономическую зону и ограничивается понятием «континентальный шельф». Второй закон, в преамбуле, определяя предмет своего регулирования, упомянул и исключительную экономическую зону, и континентальный шельф.

Указанные различия, естественно, нашли отражение в нормативных правовых актах. Так, инструкции Госгортехнадзора о горных отводах [62, 87], ряд инструкций Минфина и других министерств и ведомств распространяют свое действие на исключительную экономическую зону; целый ряд других нормативных правовых актов ее игнорируют. Законодателю, очевидно, следует устранить эти противоречия, установив некий единообразный подход.

Налоговый кодекс [99] ввел развернутое определение зоны, на которую распространяется налоговое законодательство, в частности о недропользовании — это территория РФ, континентальный шельф, исключительная экономическая зона, а также территории, на которые распространяется юрисдикция РФ, в том числе арендуемые у иностранных государств или используемые на основании международного договора.

Субъектами правоотношений недропользования, в соответствии с Конституцией РФ и законодательством о недрах, являются [176]: —

муниципальные органы; —

субъекты предпринимательской деятельности, независимой от формы собственности (включая юридические лица, созданные по российскому законодательству, в том числе участники простого товарищества; —

граждане России, не ограниченные в установленном Законом порядке в своей дееспособности, либо граждане — коллективные предприниматели; —

иностранные инвесторы: иностранные юридические лица и иностранные граждане; иностранные государства и международные организации; лица без гражданства; граждане России, имеющие постоянное местожительство за границей, при условии, что они зарегистрированы для ведения хозяйственной деятельности в стране постоянного местожительства.

При заключении лицензионного соглашения субъекты правоотношений недропользования выступают в качестве представителей государства и инвестора, а при заключении соглашения о разделе продукции — в качестве сторон соглашения.

Объектами отношений недропользования являются недра территории РФ, ее континентального шельфа и исключительной экономической зоны, как разновидность природных ресурсов, а также участки недр и права на них.

Закон РФ «О недрах» предмет своего регулирования определил как «отношения, возникающие в связи с геологическим изучением, использованием и охраной недр территории РФ, ее континентального шельфа, а также в связи с использованием отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, торфа, сапро- пелей4 и иных специфических минеральных ресурсов, включая подземные воды, рассолы и рапу5 соляных озер и заливов морей».

Определение природы общественных отношений, возникающих в процессе недропользования, позволяет в развернутом виде сформулировать предмет горного права следующим образом: отношения между федеральными органами государственной власти, государственной власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления, юридическими лицами и гражданами (физическими лицами) по поводу владения, пользования и распоряжения недрами, а также по поводу государственного управления ресурсами недр, направленного на комплексное эффективное использование полезных свойств недр, добычу содержащихся в них полезных ископаемых или использование недр в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых.

Регулирование специфических отношений, возникающих в процессе поиска, разведки и добычи отдельных видов полезных ископаемых, в частности угля, нефти и газа, драгоценных металлов, драгоценных камней, радиоактивных руд и минералов, захоронением радиоактивных отходов и отравляющих веществ, может осуществляться специальными федеральными законами [59, 74, 88].

Отношения, связанные с использованием и охраной земель, вод, растительного и животного мира, атмосферного воздуха, возникающие при пользовании недрами, регулируются соответствующим законодательством РФ и ее субъектов. Применительно к отношениям, возникающим в процессе освоения отдельных видов полезных ископаемых, предметом законодательного акта могут быть не только отношения недропользования, но и отношения, возникающие в процессе смежных производств, например транспорта, хранения и переработки добытого полезного ископаемого.

Регулирование отношений, складывающихся по поводу какого-либо объекта, в данном случае недр, осуществляется воздействием на него правовых норм. Механизм реализации этого процесса посредством определенного набора рычагов воздействия, способных обеспечить развитие отношений в заданном направлении, представляет собой метод правового регулирования. Такими рычагами в первую очередь являются: —

выделение специфических институтов, присущих данной отрасли права и значимых для правового регулирования; —

форма выражения и способ законодательного закрепления правовых норм и структуризация их по институтам права; —

установление иерархии и системы взаимодействия норм права (диспозитивных, императивных и др.); —

разработка структуры органов регулирования с определением их компетенции, прав и обязательств; — система юридической ответственности субъектов права за нарушения, включая набор санкций и регламент процесса их применения.

Главной задачей при установлении метода правового регулирования недропользования является обеспечение комплексного действия всех перечисленных рычагов в целях рационального использования и охраны недр.

Если предмет определяет круг подлежащих регулированию отношений, то методустанавливает способы их регулирования. В целом методы правового регулирования подразделяются на императивные и диспозитивные. Императивныеметоды предусматривают осуществление властного воздействия на участников общественных отношений, урегулированных нормами права. Основными механизмами императивного метода являются нормы административного и уголовного права. Диспозитивные методы представляют собой способы регулирования отношений, возникающих между равноправными сторонами, которые сами определяют форму и условия выполнения своих обязательств. Основным механизмом диспозитивного метода являются нормы гражданского права. Способ правового регулирования отношений конкретной отрасли права характеризуется масштабом сочетания элементов императивного и диспозитивного методов.Соотношение этих методов при регулировании горных отношений в основном и определяет метод горного права.

Он характеризуется своей внутренней спецификой, которая воплощается в нормах и институтах горного права. Метод горного права в настоящее время находится в стадии формирования. В качестве главной тенденции его развития следует назвать усиление роли и значимости диспозитивных норм.

.5. Источники горного права

Под источниками права понимается та или иная форма закрепления (внешнего выражения) правовых норм.

Источниками горного права являются нормативные правовые акты, которые содержат правовые нормы, регулирующие отношения в сфере недропользования. Как указывалось ранее, наличие развитой системы таких источников является одним из определяющих условий выделения горного права в самостоятельную отрасль права.

Наличие развитой системы источников горного права обуславливает необходимость ее классификации. Она может осуществляться по различным основаниям: —

юридической силе: законы и иные нормативные правовые акты; —

сфере действия: федеральные, субъектов Федерации, местного самоуправления; —

видам государственной власти: законодательная, исполнительная; —

видам пользования недрами; —

видам и группам полезных ископаемых; —

другим классификационным факторам.

По юридической силе правовые акты подразделяются на законы и иные нормативные правовые акты, содержащие нормы, в той или иной мере дополняющие и развивающие положения закона. При этом обязательным требованием является соблюдение установленной иерархии правовых актов. Так законы в качестве источников горного права можно подразделить на три группы: —

Конституция РФ (основной закон); —

федеральные законы по предметам ведения РФ (ГК РФ, НК РФ, ВК РФ, УК РФ, «О континентальном шельфе» и др.); —

федеральные законы по предметам совместного ведения («О недрах», «О СРП», «О газоснабжении» и др.)

По сферам действия источники горного права подразделяются на законодательные и иные нормативные правовые акты, принимаемые федеральными органами государственной власти, а также акты, принимаемые аналогичными органами государственной власти субъектов Федерации, а также органами местного самоуправления.

По видам государственной власти источники горного права подразделяются на законодательные (принимаемые законодательными органами) и нормативные правовые акты, принимаемые органами исполнительной власти различного уровня. Самостоятельную группу составляют правовые акты в сфере недропользования, принимаемые органами местного самоуправления в пределах их компетенции.

По видам пользования недрами источники горного права подразделяются на акты, регламентирующие отношения, возникающие в процессе отдельных видов недропользования, в частности, регионального геологического изучения, разведки и добычи, строительства и эксплуатации объектов, не связанных с добычей и др.

По видам и группам полезных ископаемых источники горного праваподразделяются по группам однородных полезных ископаемых: нефть и газ, уголь и сланцы, строительные материалы, черные и цветные металлы, драгоценные камни и драгоценные металлы и др.

В настоящее время приняты законы: о газе [88], об угле [59], о драгоценных металлах и драгоценных камнях [74]. В зависимости от значимости и особенностей добычи и использования того или иного полезного ископаемого объективно может возникнуть необходимость в принятии других специальных законов, например, о нефти и газе и т.п.

Следует отметить, что предметом регулирования подобных законов являются не только отношения непосредственно в сфере недропользования, но и отношения, возникающие в смежных областях деятельности: транспорте, реализации продукции и др.

К категории федеральных нормативных правовых актов следует относить нормативные указы и распоряжения Президента РФ, которые обязательны для исполнения на всей территории РФ (Конституция РФ, ст. 90, ч. 2).

Следующей по значимости группой федеральных источников горного праваявляются постановления и распоряжения Правительства РФ, регулирующие отношения недропользования.

К категории нормативных правовых актов как источников горного права относятся постановления, инструкции и приказы федеральных органов исполнительной власти. Такими органами являются министерства и ведомства, занимающиеся непосредственно вопросами геологического изучения недр и добычей полезных ископаемых (МПР, Минэнерго), а также министерства и ведомства, занимающиеся общими вопросами управления, экономики и финансирования промышленности (Минэкономразвития, МНС, Госгортехнадзор, Минюст, ЦБ РФ И др.).

В развитие законодательства о недрах МПР разработан наиболее полный пакет нормативных правовых актов (инструкции, положения и др.), регламентирующих деятельность государственной системы лицензирования пользования недрами, контроль за деятельностью пользователей недр, внедрение системы СРП и др. Аналогичные акты в сфере недропользования в пределах своей компетенции разработаны другими министерствами и ведомствами.

Необходимо отметить, что по многим вопросам недропользования продолжают действовать нормативные правовые акты, изданные министерствами и ведомствами бывшего СССР. В первую очередь это касается вопросов регламентации проектирования, техники и технологии работ по разведке и разработке месторождений полезных ископаемых, по которым изданы буквально сотни инструкций, регламентов, методических указаний, положений и т.п. Большинство из них требует переоформления, а многие и принципиальной переработки.

В последние годы органами законодательной и исполнительной власти субъектов РФ было принято достаточно большое число законо дательных и нормативных правовых актов по вопросам недропользования.

Основным направлением нормотворческой деятельности законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ в области горного права являлась разработка пакетов документов, регламентирующих процесс выдачи лицензий (проведение конкурсов и аукционов и др.) и связанных с ним правовых проблем, многие из которых либо неполно, либо вообще не регламентировались федеральным законодательством. В качестве примера можно назвать ряд документов (решений, постановлений, положений), принятых в Ханты-Мансийском автономном округе в процессе подготовки и проведения нескольких раундов лицензионных конкурсов и аукционов: —

«Об основных принципах и правилах недропользования на территории автономного округа»; —

«Об основных правилах недропользования в области поиска, разведки и добычи нефти и газа на территории автономного округа»; —

«О создании территориального фонда геологической информации»; —

«О порядке реализации положений Закона РФ «О недрах»»; —

«Об организации лицензирования пользования недрами»; —

«О порядке подготовки и рассмотрения в окружном Совете вопросов лицензирования вновь вводимых в разработку месторождений» и др.

Пакеты подобных актов на региональном уровне приняты многими субъектами РФ, имеющими добывающие отрасли промышленности.

Некоторые специалисты в качестве источников права рассматривают так называемые нормативные договоры. К ним относятся международные договоры РФ и договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и субъектов РФ, а также типовые и примерные договоры [130, 142].

Конституция РФ (ст. 15), а также все федеральные законы в сфере недропользования декларируют положение о том, что если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. При этом следует иметь в виду, что речь идет о так называемых договорах нормативного характера. Так, например, Горная хартия госу- дарств-участников СНГ, подписанная в 1997 г. рядом стран, имеет рекомендательный характер. Ее положения не являются обязательными для подписавших хартию сторон. Соответственно, она не является источником горного права.

Примером нормативного международного договора может быть Конвенция ООН по морскому праву 1982 г., ратифицированная Россией [66]. Ее положения не только являкхгся обязательными, но и послужили основой целого ряда норм фе, еральных законов РФ «О континентальном шельфе РФ», «Об исключительной экономической зоне РФ», «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне РФ», регламентирующих, в частности, отношения по использованию недр в экваториальных зонах РФ [54, 81, 83].

В практике недропользования неоднократно предпринимались попытки разработки типовых и примерных лицензионных договоров и соглашений о разделе продукции, тексты которых подлежали утверждению уполномоченными на то государственными органами. По различным причинам пока таких актов в России нет. Типовое (т.н. модельное) лицензионное соглашение было утверждено Правительством Казахстана. Разработка таких соглашений, особенно в связи с распространением правового режима раздела продукции на мелкие и средние месторождения, является достаточно актуальной.

Происходящее в настоящее время интенсивное развитие нормативной правовой базы потребовало, в целях унификации банков данных правовой информации, а также обеспечения автоматизированного обмена и использования такой информации, создания Общеотраслевого классификатора правовых актов. Он был введен Указом Президента РФ [96]. Классификатор выделяет 21 группу правовых актов: Конституционный строй; Основы государственного управления; Гражданское право; Семья; Жилище; Труд и занятость населения; Социальная обеспеченность и социальное страхование; Финансы; Хозяйственная деятельность; Внешнеэкономическая деятельность. Таможенное дело; Природные ресурсы и охрана окружающей природной среды; Информация и информатизация; Образование. Наука. Культура; Здравоохранение. Физическая культура и спорт. Туризм; Оборона; Безопасность и охрана правопорядка; Уголовное право. Исполнение наказаний; Правосудие; Прокуратура. Органы юстиции. Адвокатура. Нотариат; Международные отношения. Международное право; Индивидуальные правовые акты по кадровым вопросам, награждениям, помилованиям граждан.

В составе группы «Природные ресурсы и охрана окружающей природной среды» выделены: —

общие вопросы охраны окружающей природной среды; —

использование и охрана земель; —

использование и охрана недр; —

использование и охрана вод; —

использование, охрана, защита и воспроизводство лесов; —

охрана и использование животного мира; —

использование и охрана природных ресурсов континентального шельфа; —

использование и охрана природных ресурсов исключительной экономической зоны; —

охрана атмосферного воздуха; —

гидрометеорология.

В составе раздела «Использование и охрана недр» выделены следующие направления учета правовой информации: —

общие положения; —

полномочия государственных органов и органов местного самоуправления в области использования и охраны недр. Контроль за охраной и использованием недр; —

государственный фонд недр. Государственный кадастр месторождений и проявлений полезных ископаемых; —

собственность на недра; —

пользование недрами. Виды пользования; —

возникновение и прекращение права пользования недрами; —

платежи за пользование недрами; —

рациональное использование и охрана недр; —

соглашения о разделе продукции; —

разрешение споров, связанных с использованием и охраной недр. Ответственность за нарушение законодательства о недрах.

Отдельно в группе «Международные отношения» выделен информационный блок «Международно-правовая охрана окружающей среды», а в его составе — раздел «Сотрудничество в области совместного использования природных ресурсов».

При применении каждого закона или нормативного правового акта необходимо установить: дату вступления его в силу; сферу применения, т.е. определить, какие отношения регулирует данный акт; срок действия акта; на каких субъектов правараспространяется действие акта (юридических и физических лиц, включая или исключая иностранные).

Несколько особняком стоят источники горного права, происходящие из судебной практики. В российской юриспруденции не действует принцип «прецедента». Однако суды высших инстанций, анализируя и обобщая текущую судебную практику, принимают периодически специальные постановления, содержащие рекомендации по применению законодательства при разрешении тех или иных достаточно типичных конфликтных ситуаций. Наиболее характерными случаями в настоящее время являются конфликты, вызванные либо нарушениями установленного порядка лицензирования, либо появлением ситуаций, не предусмотренных действующими нормативными правовыми актами.

Необходимо иметь в виду, что развитие договорных отношений при недропользовании неизбежно приводит к необходимости судебного разрешения споров и конфликтных ситуаций и появлению, вследствие обобщения практики судебных решений, определенных «обычаев», которые со временем, очевидно, будут оформляться в виде законодательных актов.

Обзор различных видов источников права позволяет представить системуисточников горного права в следующем виде: —

Конституция РФ; —

федеральные законы; —

указы и распоряжения Президента РФ; —

постановления и распоряжения Правительства РФ; —

нормативные правовые акты министерств и ведомств; —

конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ; —

нормативные правовые акты органов местного самоуправления; —

нормативные договоры; —

нормативные акты судебных властей.

Процесс законотворчества и формирования пакета источников горного правапредставляет собой весьма динамичную систему. Работа законодателя предусматривает непрерывное совершенствование нормативно-правовой базы. Она включает разработку новых дополнений, изменений и в ряде случаев отмену ранее принятых правовых актов. Учитывая ряд объективных факторов, законотворчество в недропользовании идет особенно интенсивно. Именно с этих позиций и следует подходить к изучению источников горного права.